我國城市軌道交通混合融資模式探討

摘要：

為了緩解城市軌道交通的財(cái)政壓力，PPP、BOT、BT等政府和社會(huì)資本合作的混合融資模式相繼出現(xiàn)，并取得一定成效，但在具體項(xiàng)目實(shí)施過程中顯現(xiàn)出不少問題。以混合融資案例為基礎(chǔ)，分析目前我國城市軌道交通領(lǐng)域開展混合融資存在的問題并提出相應(yīng)建議。為了進(jìn)一步完善城市軌道交通混合融資體系，建議政府不斷完善相關(guān)政策，聯(lián)合社會(huì)和企業(yè)多措并舉，形成良好的城市軌道交通混合融資機(jī)制，促使我國城市軌道交通健康、有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通;混合融資;社會(huì)資本

0 引言

我國城市軌道交通發(fā)展迅速，在公共交通領(lǐng)域發(fā)揮著極其重要的作用，因其具有快速通達(dá)、安全性高、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)點(diǎn)，成為人們首選的公共交通工具。根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的2020年城市軌道交通運(yùn)營數(shù)據(jù)，截至2020年12月31日，全國（不含港澳臺(tái)地區(qū)）共有44個(gè)城市開通運(yùn)營城市軌道交通線路233條，運(yùn)營里程7 545.5公里。城市軌道交通工程復(fù)雜、投資巨大，1公里的建造成本約7億元，而后期運(yùn)維成本也非常高昂。中國城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布的《城市軌道交通2020年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》顯示， 2020年全國城市軌道交通平均單位車公里運(yùn)營成本約24.6元，而平均單位車公里運(yùn)營收入約15.9元，運(yùn)營虧損較大。因此，城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營資金籌集就顯得尤為重要。

1 我國城市軌道交通混合融資成功案例分析

城市軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有技術(shù)要求高、施工難度大、建設(shè)周期長、建設(shè)運(yùn)營成本高等特性，這就決定了其投融資需要以政府為主導(dǎo)。我國軌道交通融資模式除了政府財(cái)政投融資或以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資，目前越來越多社會(huì)資本力量參與其中，如PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）、BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營-移交）、BT（Build-Transfer，建設(shè)-移交）等融資模式相繼涌現(xiàn)。這些政府和社會(huì)資本合作的混合融資模式已在國內(nèi)很多城市應(yīng)用并取得成功，以下對(duì)一些軌道交通混合融資案例展開分析和探討。

1.1 PPP模式應(yīng)用

PPP是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式，選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)的一種模式。在該模式下，鼓勵(lì)私人企業(yè)等社會(huì)資本與政府開展合作，參與既具有公益性，又能產(chǎn)生一定收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)[1]。

1.1.1 北京地鐵4號(hào)線成功應(yīng)用PPP模式

北京地鐵4號(hào)線線路全長28.2公里，車站總數(shù)24座。工程于2004年8月至2009年9月28日建造，目前為北京最繁忙的地鐵線路之一，這為PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。

北京地鐵4號(hào)線工程概算總投資為153億元，PPP運(yùn)作分A、B兩部分。A部分投資額約107億元，以土建工程為主，約占總投資額的70%，由國有獨(dú)資企業(yè)北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司成立的全資子公司北京地鐵四號(hào)線投資有限責(zé)任公司負(fù)責(zé);B部分投資額約為46億元，為車輛、信號(hào)等機(jī)電設(shè)備部分，約占總投資額的30%，由3家公司共同投資設(shè)立的PPP項(xiàng)目公司——北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)[2]。PPP各方簽訂由主、附協(xié)議及后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議共同構(gòu)成的一系列完整的特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容涵蓋建設(shè)、運(yùn)營、移交等各個(gè)階段，為PPP項(xiàng)目有效運(yùn)作提供了明確的操作依據(jù)和堅(jiān)實(shí)的法律保障。

1.1.2 啟示

首先，在PPP模式中，政府與社會(huì)資本方在資源、合理、公平基礎(chǔ)上，通過建立契約關(guān)系開展合作。其次，政府是PPP項(xiàng)目實(shí)施的參與者和政策保障者。北京市出臺(tái)了《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》等相關(guān)政策，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供了政策保障[3]。最后，該項(xiàng)目通過票價(jià)機(jī)制、客流機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及監(jiān)管機(jī)制的有效設(shè)計(jì)，在政府方的公共利益和社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)利益之間找到了平衡點(diǎn)。

1.2 BOT模式應(yīng)用

BOT是指政府通過特許權(quán)協(xié)議，將公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商，由承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤，特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)無償移交給政府。BOT是在互利互惠的基礎(chǔ)上分配項(xiàng)目的資源、風(fēng)險(xiǎn)和利益的一種融資方式。

1.2.1 深圳地鐵4號(hào)線成功應(yīng)用BOT模式

深圳地鐵4號(hào)線全線開通后，連通香港、深圳、東莞3地。其中一期工程采用政府財(cái)政性資金投資建設(shè)，于2004年正式開通;二期按照BOT模式運(yùn)作，深圳市政府授予香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵公司”）特許經(jīng)營權(quán)，授權(quán)其負(fù)責(zé)二期投資建設(shè)，建成后對(duì)一、二期運(yùn)營實(shí)施管理，港鐵公司成立全資子公司港鐵軌道交通（深圳）有限公司（以下簡稱“港鐵項(xiàng)目公司”）實(shí)際負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營;三期采用政府財(cái)政性資金全額投資建設(shè)，于2020年10月開通運(yùn)營，經(jīng)公開招募，最終確定由港鐵項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營[4]。

深圳地鐵4號(hào)線分三期建設(shè)，分別采用了3種不同的經(jīng)營模式，其中二期工程首次將BOT模式運(yùn)用在國內(nèi)軌道交通項(xiàng)目中。深圳市政府明確以授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，同意由港鐵公司投資、建設(shè)、運(yùn)營深圳地鐵4號(hào)線35年，其中建設(shè)期5年、 運(yùn)營期30年[5]。港鐵公司負(fù)責(zé)4號(hào)線二期工程的全額投資和運(yùn)營， 以租賃方式對(duì)4號(hào)線一期統(tǒng)一運(yùn)營。在特許經(jīng)營期內(nèi)，全線票務(wù)收入歸港鐵項(xiàng)目公司所有，同時(shí)其承擔(dān)運(yùn)營期內(nèi)更新改造和設(shè)備維護(hù)費(fèi)用。

1.2.2 啟示

首先，軌道交通需求較大、總投資金額大，給政府財(cái)政帶來巨大的資金壓力，適時(shí)引入實(shí)力較強(qiáng)的私人部門，可以有效減輕深圳市政府的投資壓力。其次，利用港鐵公司實(shí)力雄厚，具有先進(jìn)的技術(shù)、管理理念及豐富的地鐵建設(shè)和有效運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，可以有效促進(jìn)深圳、香港兩地的溝通、交流、融合。最后，BOT模式將投資者的收益與經(jīng)營業(yè)績相聯(lián)系，投資者為了追求利益最大化，會(huì)采取各種有效措施改善運(yùn)營狀況。在利益驅(qū)動(dòng)下，港鐵公司會(huì)提升深圳地鐵4號(hào)線的經(jīng)營和管理效率[6]。

1.3 BT模式應(yīng)用

BT模式是BOT模式的一種變換形式，由政府或其授權(quán)的單位作為BT模式項(xiàng)目發(fā)起人，經(jīng)過法定程序選擇擬建的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目的BT模式項(xiàng)目主辦人，并由該BT模式項(xiàng)目主辦人在工程建設(shè)期內(nèi)組建BT模式項(xiàng)目公司，進(jìn)行投資、融資和建設(shè)，在工程竣工后，按約定進(jìn)行工程移交，并從政府或其授權(quán)的單位的支付中收回投資。

1.3.1 北京地鐵奧運(yùn)支線成功應(yīng)用BT模式

北京地鐵奧運(yùn)支線于2005—2008年建設(shè)，全長4.398公里，共設(shè)4座車站，是唯一直接進(jìn)入奧體中心區(qū)的地鐵線路。

北京地鐵十號(hào)線投資有限責(zé)任公司以BT方式對(duì)該支線的融資、投資、建設(shè)主體進(jìn)行國際公開招標(biāo)。最終由3家公司組成的聯(lián)合體中標(biāo)，中標(biāo)價(jià)格為10.95億元，組建了項(xiàng)目公司——北京中鐵工投資管理有限公司（以下簡稱“北京中鐵項(xiàng)目公司”），負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和施工，在合同期內(nèi)是項(xiàng)目的擁有者。同時(shí)，北京市政府承諾為北京中鐵項(xiàng)目公司的銀行貸款提供擔(dān)保支持，出具回購承諾函及第三者回購擔(dān)保。該項(xiàng)目的特許權(quán)合同期為3年，合同到期后，北京中鐵項(xiàng)目公司將奧運(yùn)支線項(xiàng)目的所有權(quán)有償移交給政府方[7]。

1.3.2 啟示

首先，采用BT模式，通過產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的有效對(duì)接，促使北京市政府完善國有資產(chǎn)運(yùn)作機(jī)制，重整各類資產(chǎn)，推進(jìn)了政府融資體制改革的不斷深化。其次，引入資金充足、實(shí)力雄厚的社會(huì)投資者，有利于充分利用社會(huì)資源。最后，BT模式通過增加實(shí)力雄厚的投資建設(shè)管理主體，有利于更好地完成規(guī)模大、強(qiáng)度高、工期緊的重大建設(shè)任務(wù)，有效提高建設(shè)投資和資金使用效率，使政府從直接的建設(shè)管理中脫離出來，有效分散了建設(shè)管理壓力及投資風(fēng)險(xiǎn)。

2 我國城市軌道交通混合融資存在的主要問題

在實(shí)際操作過程中，我國城市軌道交通混合融資仍存在一定問題，主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面：

2.1 政策體系尚未完善，增加項(xiàng)目實(shí)施難度

財(cái)政部、國家發(fā)展改革委雖然已陸續(xù)出臺(tái)政府與社會(huì)資本合作的相關(guān)政策依據(jù)，但尚未形成一個(gè)完整的政策體系，并且兩部委出臺(tái)的PPP相關(guān)政策存在一些差異，比如項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的確定、社會(huì)資本方的選擇方式等規(guī)定有所不同。政策體系尚不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目全生命周期運(yùn)作存在隱患，增加了項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)和難度。

2.2 合作雙方信息不對(duì)稱導(dǎo)致溝通成本增加

城市軌道交通行業(yè)引入社會(huì)資本，特別是獲取特許經(jīng)營權(quán)的合作方式，在全生命合作周期的各個(gè)階段，政府和社會(huì)資本方都存在信息不對(duì)稱的情形。例如，在建設(shè)階段發(fā)生設(shè)計(jì)變更，政府對(duì)政策的了解和把握具有絕對(duì)的優(yōu)勢，可能存在政府方為了將相關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方，而未及時(shí)告知和共享政策的情況，可能給社會(huì)資本方造成直接經(jīng)濟(jì)損失，使其信任感受損。

2.3 根深蒂固的官本位思想不利于有效協(xié)作

在城市軌道交通混合融資過程中，政府同時(shí)扮演著“裁判”和“運(yùn)動(dòng)員”的角色，既是規(guī)則制定者，又是項(xiàng)目參與者，而且長期以來，政府潛在的官本位思想可能導(dǎo)致雙方合作時(shí)不平等，如簽訂不對(duì)等的項(xiàng)目管理協(xié)議，或者利用績效考核牽制和施壓項(xiàng)目公司，不利于雙方順利合作，影響項(xiàng)目的有效實(shí)施。

2.4 政策受限，資金壓力較大

我國的票價(jià)制定、土地招拍掛等相關(guān)政策在一定程度上影響軌道交通的盈利性。獲取特許經(jīng)營權(quán)的社會(huì)資本方僅依賴運(yùn)營期票款收入無法獲得盈利，財(cái)政需支付大量運(yùn)營補(bǔ)虧資金，壓力較大。另外，我國土地招拍掛制度也在一定程度上限制了社會(huì)資本方從地塊開發(fā)中獲取大量收益，如深圳地鐵復(fù)制香港“地鐵+物業(yè)”成功模式，卻屢陷困境。

2.5 綜合性人才緊缺，阻礙融資模式拓展

我國城市軌道交通建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，融資需求巨大，特別是PPP、BOT、BT等混合融資模式周期長，政策和程序復(fù)雜，精通財(cái)務(wù)、金融、財(cái)政、稅收、規(guī)劃等領(lǐng)域的復(fù)合型人才缺口逐漸顯現(xiàn)，因此加快復(fù)合型、應(yīng)用型和創(chuàng)研型人才培養(yǎng)刻不容緩。

3 對(duì)我國城市軌道交通混合融資的建議

針對(duì)我國城市軌道交通采用政府和社會(huì)資本合作混合融資模式存在的問題，提出以下5項(xiàng)建議：

3.1 有效完善政策體系，保障項(xiàng)目順利實(shí)施

從國家層面出發(fā)，全面梳理現(xiàn)行關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的各項(xiàng)政策存在的沖突、矛盾問題，盡快制定相關(guān)上位法，明確各部委的管理職責(zé)和權(quán)限，統(tǒng)一政策實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時(shí)，提高政策依據(jù)的針對(duì)性和不同地區(qū)的適用性，允許各地區(qū)在符合國家上位法精神的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平、文化差異等實(shí)際情況，研究制定符合城市軌道交通領(lǐng)域的地方標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，使政策更具操作性，逐步完善社會(huì)資本進(jìn)入城市軌道交通領(lǐng)域的政策體系。

3.2 建立信息共享機(jī)制，提高雙方合作效率

在確定城市軌道交通項(xiàng)目采用PPP、BOT、BT等混合融資模式的情況下，政府方和社會(huì)資本方可通過建立合理的線上線下信息共享機(jī)制，增加雙方合作信任感，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。針對(duì)常規(guī)日常信息，雙方可借助信息化技術(shù)，共同建立信息共享平臺(tái)，政府方及時(shí)在平臺(tái)上共享最新政策，社會(huì)資本方及時(shí)在平臺(tái)上發(fā)布項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營相關(guān)數(shù)據(jù);針對(duì)特殊突發(fā)情況，建立線下溝通機(jī)制，并通過合同、制度等文件形式明確具體操作模式，提高雙方合作效率。

3.3 建立科學(xué)協(xié)作機(jī)制，保障合作公平公正

通過與混合融資成熟國家開展多方面交流和合作，充分借鑒其成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際，完善我國政府和社會(huì)資本協(xié)作機(jī)制，保障合作公平、公正。例如，有效建立爭議協(xié)調(diào)機(jī)制，政府方轉(zhuǎn)變觀念，從“監(jiān)管者”向“合作者”轉(zhuǎn)變，充分利用協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等方式解決爭議事項(xiàng);科學(xué)建立建議處理機(jī)制，充分利用各自優(yōu)勢，提出建議，論證可行性，付諸實(shí)施，相互配合，有效合作。

3.4 探索創(chuàng)新政策機(jī)制，有效緩解資金壓力

在城市軌道交通領(lǐng)域探索創(chuàng)新政策，如在保障公益性的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)際情況，適當(dāng)采用浮動(dòng)票價(jià)機(jī)制，給予項(xiàng)目運(yùn)營公司適度的票價(jià)自主權(quán);在政策層面保障“軌道+物業(yè)”模式，即城市軌道交通項(xiàng)目與上蓋物業(yè)，以及沿線地塊開發(fā)有機(jī)結(jié)合，建立國家層面的政策體系，通過合法程序賦予軌道交通運(yùn)營公司地塊開發(fā)權(quán)，用物業(yè)開發(fā)收益反哺城市軌道交通建設(shè)投資和運(yùn)營，緩解資金壓力。

3.5 大力培養(yǎng)綜合人才，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)人才儲(chǔ)備

政府、社會(huì)和企業(yè)共同發(fā)力，培養(yǎng)城市軌道交通領(lǐng)域的復(fù)合型專業(yè)人才。政府制定并完善相關(guān)人才培養(yǎng)和保障政策，政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)可通過聯(lián)合開辦城市軌道交通專業(yè)院校、擴(kuò)大職業(yè)教育培養(yǎng)規(guī)模、開設(shè)融資專業(yè)課程、深化校企合作培養(yǎng)模式等方式，著力培養(yǎng)精通法律、金融、監(jiān)管、財(cái)政、稅收等領(lǐng)域的復(fù)合型人才，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通融資領(lǐng)域復(fù)合型優(yōu)質(zhì)人才儲(chǔ)備。

4 結(jié)語

我國逐漸在城市軌道交通領(lǐng)域引入了PPP、BOT、BT等政府和社會(huì)資本合作的混合融資模式。該類融資模式在推進(jìn)過程中，在一定程度上緩解了財(cái)政資金壓力，但同時(shí)出現(xiàn)政策不完善、協(xié)作不順暢等一系列問題，影響項(xiàng)目有效實(shí)施。為了進(jìn)一步完善城市軌道交通融資體系，政府、社會(huì)和企業(yè)各個(gè)層面要多措并舉，解決目前混合融資實(shí)施過程中存在的問題，使我國城市軌道交通融資更加順暢，軌道交通行業(yè)更加健康、有序、穩(wěn)步發(fā)展。

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收稿日期：2021-12-31

作者簡介：

胡溢男，女，1987年生，本科，會(huì)計(jì)師、注冊會(huì)計(jì)師，主要研究方向：財(cái)務(wù)管理。