監(jiān)察與國(guó)家審計(jì)協(xié)作機(jī)制研究

摘要：監(jiān)察體制改革之后，隸屬于行政系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)而成為行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)限的專責(zé)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。自此，監(jiān)察與審計(jì)分屬于不同的監(jiān)督體系，但是作為同樣具備監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在線索移送、審計(jì)成果運(yùn)用等方面可開展合作。就目前我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)作開展情況而言，仍然存在協(xié)作單向性、交流不順暢等突出問(wèn)題。進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)作的程序，構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制，輔以保障機(jī)制，以強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)階段協(xié)作成果，有利于形成監(jiān)督合力，保障國(guó)家反腐事業(yè)順利推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制;審計(jì)協(xié)作機(jī)制;反腐敗

0 引言

國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，依法對(duì)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上地方各級(jí)政府的一個(gè)組成部門，履行行政職能。作為對(duì)比，國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府內(nèi)部的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，依據(jù)《行政監(jiān)察法》對(duì)政府及其公務(wù)員和政府任命的其他人員進(jìn)行監(jiān)察[1]。2018年監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再是政府的職能部門，轉(zhuǎn)而成為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)。

雖然我國(guó)當(dāng)下堅(jiān)持監(jiān)審分立的制度模式，但是基于反腐敗事業(yè)的需要，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)之間不應(yīng)割裂，而應(yīng)相互協(xié)作，形成監(jiān)督合力。監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立均具備“廉政”“反腐”的目的，這也決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中，尤其是在查處職務(wù)犯罪方面存在較多合作。隨著我國(guó)監(jiān)督體系的逐漸完善，這種協(xié)作關(guān)系會(huì)愈發(fā)緊密。但是就目前的協(xié)作成效來(lái)看，協(xié)作單向性、交流不充分、保障不健全等問(wèn)題仍然突出，而且這些問(wèn)題正阻礙監(jiān)審協(xié)作順利進(jìn)行。關(guān)于監(jiān)審協(xié)作，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督的實(shí)踐路徑規(guī)劃應(yīng)圍繞根本原則、組織支撐及技術(shù)支撐展開;也有學(xué)者基于不同的視角，剖析現(xiàn)有問(wèn)題并提出完善建議。但是，目前學(xué)界鮮有文章結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制的具體制度構(gòu)建進(jìn)行闡述。在監(jiān)審分立模式下，可通過(guò)制度構(gòu)建解決監(jiān)審銜接所面臨的問(wèn)題，構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制、組織協(xié)作機(jī)制及保障機(jī)制，從而推進(jìn)監(jiān)督體系向前發(fā)展。

1 監(jiān)察與審計(jì)應(yīng)當(dāng)分立

監(jiān)察與審計(jì)應(yīng)當(dāng)分立還是合一，是學(xué)界存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。有關(guān)這一問(wèn)題，學(xué)界目前有3種觀點(diǎn)：監(jiān)審合一、監(jiān)審分立、監(jiān)審重組。監(jiān)察體制改革之后，我國(guó)確立了監(jiān)審分立的制度模式。我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)具備應(yīng)當(dāng)分立的理由及理論基礎(chǔ)。

1.1 監(jiān)審應(yīng)當(dāng)分立的理由

國(guó)家審計(jì)發(fā)源于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，初始目的在于公共收支核算，即經(jīng)法律授權(quán)的專門國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)使用、配置和管理公共資源、公共財(cái)政、公有資產(chǎn)等的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展及法治化水平的進(jìn)步，國(guó)家審計(jì)被賦予國(guó)家治理層面的使命。尤其是我國(guó)步入新時(shí)代，人們對(duì)審計(jì)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深，審計(jì)范圍進(jìn)一步拓展，審計(jì)方式也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。

審計(jì)本身具備專業(yè)性，因此，審計(jì)監(jiān)督相較于其他監(jiān)督具有特定的內(nèi)容和方式。我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)都是獨(dú)立的、專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)。國(guó)家職能擴(kuò)大使得國(guó)家審計(jì)的內(nèi)容涉及財(cái)政、國(guó)企、環(huán)境及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)的核心

任務(wù)除了反腐敗，還包括提升績(jī)效、服務(wù)財(cái)政政策的有效制定、構(gòu)建宏觀經(jīng)濟(jì)和國(guó)家未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家審計(jì)主要通過(guò)保障財(cái)政活動(dòng)的責(zé)任落實(shí)和政策的有效制定來(lái)實(shí)現(xiàn)其功能。綜上，監(jiān)察與國(guó)家審計(jì)雖然在監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督任務(wù)方面存在部分重合，但是審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)本身具備專業(yè)性，所以不宜將國(guó)家監(jiān)察與審計(jì)合一，否則將極大地影響審計(jì)發(fā)揮專業(yè)性。

此外，基于對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的考慮，審計(jì)機(jī)關(guān)不宜與監(jiān)察機(jī)關(guān)合并。高質(zhì)量的審計(jì)工作要求審計(jì)組織和審計(jì)人員利用專業(yè)知識(shí)和技能獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)，并且對(duì)外保持充分的獨(dú)立性。而審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)對(duì)象也包括監(jiān)察機(jī)關(guān)，如果審計(jì)人員和組織并不具備應(yīng)有的獨(dú)立性，而與被審計(jì)單位存在過(guò)分緊密的聯(lián)系，同時(shí)缺乏外部制約，那么審計(jì)組織和人員在審計(jì)中就難以做到摒棄主觀意見，出具客觀、公正的審計(jì)報(bào)告。

1.2 監(jiān)審分立的理論基礎(chǔ)

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分立，主要是基于權(quán)力制約理論。如果不對(duì)權(quán)力行使的邊界加以控制，那么腐敗很容易滋生。權(quán)力控制的“第一原理”即：防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，自身具備反對(duì)腐敗、政治建設(shè)廉潔的政治本色，始終將廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)置于突出位置。尤其自黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央充分總結(jié)中外權(quán)力監(jiān)督理論和國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)，不斷探索強(qiáng)化監(jiān)督效果的途徑，發(fā)展適合中國(guó)國(guó)情的馬克思主義監(jiān)督理論。馬克思主義監(jiān)督理論強(qiáng)調(diào)所有的公權(quán)力都要受到監(jiān)督?！肮珯?quán)力”一詞被寫入《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），表明了黨中央反腐敗的決心，也為監(jiān)察法規(guī)體系的構(gòu)建提供了基石。

基于馬克思主義監(jiān)督理論，監(jiān)察權(quán)與審計(jì)權(quán)二者是相互監(jiān)督的關(guān)系，那么，分別行使這兩項(xiàng)權(quán)力的監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)只有分立，才能實(shí)現(xiàn)彼此間充分的監(jiān)督。首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)并沒有爭(zhēng)議。新修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)依法接受監(jiān)督”，這必然包含監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，而審計(jì)機(jī)關(guān)本身行使國(guó)家財(cái)經(jīng)監(jiān)督權(quán)這一公權(quán)力，所以審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)受國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

2 監(jiān)察與審計(jì)應(yīng)當(dāng)協(xié)作

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)目前仍然是分立的，但是分立并不意味著二者絕對(duì)割裂，相反，二者應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)開展協(xié)作。結(jié)合中國(guó)特色法治化進(jìn)程的整體推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)開展協(xié)作是大勢(shì)所趨。監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)作，主要基于以下3個(gè)原因：

2.1 二者均具備反腐敗職能

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在各自的監(jiān)督范圍內(nèi)積極發(fā)揮作用，但同時(shí)二者也在國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中扮演重要角色。正是基于鞏固反腐工作效果的需要，監(jiān)審機(jī)關(guān)應(yīng)形成監(jiān)督合力。我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)是在遵循民主集中制的前提下，由各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)組織起來(lái)的有機(jī)體，以人民的根本利益和意志為立足點(diǎn)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義。不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)行使的國(guó)家權(quán)力可以劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。僅就“三權(quán)”中的監(jiān)督權(quán)的行使就已經(jīng)涉及多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)?！侗O(jiān)察法》明確了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的定位及其與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。監(jiān)察委員會(huì)是專責(zé)行使國(guó)家監(jiān)察職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，也是黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐工作機(jī)構(gòu)[2]。

審計(jì)承擔(dān)的使命也涉及諸多反腐敗的內(nèi)容。法律規(guī)定審計(jì)在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索，視具體情況分別移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)。審計(jì)掌握案件線索及相關(guān)審計(jì)信息后，及時(shí)上報(bào)，經(jīng)由黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人批示，由紀(jì)檢監(jiān)察等部門進(jìn)行查處。隨著腐敗行為越來(lái)越隱蔽，在蛛絲馬跡之中及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪線索且迅速處理，無(wú)疑對(duì)審計(jì)工作提出了更高要求。通過(guò)查閱以往的案例可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的審計(jì)具備相應(yīng)條件，可成為刺向腐敗的利刃。國(guó)家開發(fā)銀行原副行長(zhǎng)王益違規(guī)發(fā)放貸款，受賄高達(dá)1 000余萬(wàn)元，這一案件的線索源于審計(jì)署。原遼寧省委書記王珉、國(guó)務(wù)院國(guó)資委原主任蔣潔敏、國(guó)家開發(fā)銀行原黨委副書記姚中民等人，也因?yàn)閷徲?jì)署在審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的線索，被中央紀(jì)委調(diào)查，最終交由司法機(jī)關(guān)依法處理?？梢?，監(jiān)察與審計(jì)本身屬于監(jiān)督權(quán)的范疇內(nèi)，擔(dān)負(fù)反腐敗的使命，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中極為重要的組成部分。

2.2 二者通過(guò)協(xié)作彌補(bǔ)各自的不足

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗事業(yè)中發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，各盡其責(zé)，但也存在不足。通過(guò)協(xié)調(diào)配合，二者的功能可以實(shí)現(xiàn)有效彌合。

監(jiān)察委員會(huì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方面具有一定局限性，原因在于監(jiān)察委員會(huì)僅整合了監(jiān)察、反腐相關(guān)部門的職能[3]，未將具備專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)察技能的機(jī)關(guān)納入其中。這樣引發(fā)的后果是監(jiān)察機(jī)關(guān)未能在腐敗剛出現(xiàn)苗頭時(shí)及時(shí)采取行動(dòng)，只能在腐敗造成一定后果后，采取手段進(jìn)行懲治。尤其當(dāng)前腐敗隱蔽性極強(qiáng)，手段愈發(fā)多樣，在線索獲取和證據(jù)調(diào)查方面僅憑監(jiān)察機(jī)關(guān)一己之力是不夠的?；貧w到問(wèn)題的核心——腐敗本質(zhì)是權(quán)力尋租，也就是掌握權(quán)力的一方利用手中的權(quán)力謀取非法利益，而獲取的利益大多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)任務(wù)包括針對(duì)單位、項(xiàng)目、資金的審計(jì)，對(duì)主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以及對(duì)特定事項(xiàng)開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)可以有效彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)專業(yè)性不足的問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)本質(zhì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”[4]。2個(gè)機(jī)關(guān)可以通過(guò)協(xié)同，加強(qiáng)監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)反腐敗力量的高效統(tǒng)一。

與此同時(shí)，監(jiān)察可以彌補(bǔ)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性方面的不足。本次審計(jì)法修改的獨(dú)立性和權(quán)威性是審計(jì)最本質(zhì)的特征，是審計(jì)的靈魂所在[5]。審計(jì)的獨(dú)立性是權(quán)威性的基礎(chǔ)，如果審計(jì)不能保證獨(dú)立性，那么權(quán)威性將失去保障。我國(guó)的行政型審計(jì)模式帶有明顯的弊端——現(xiàn)行審計(jì)體制使得國(guó)家審計(jì)難以審計(jì)“同級(jí)財(cái)政”。從表面上看，審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)本級(jí)財(cái)稅部門進(jìn)行審計(jì)，而實(shí)質(zhì)上審計(jì)的是本級(jí)政府，這樣的難度可想而知[6]。審計(jì)部門對(duì)重要部門和敏感領(lǐng)域難以涉足，如財(cái)政收入流失、支出失控、決策失誤等問(wèn)題，究其深層次原因，正是受審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制的制約。本次《審計(jì)法》的修訂，突出了黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，大大強(qiáng)化了審計(jì)的獨(dú)立性。同時(shí)，審計(jì)與監(jiān)察協(xié)作也可以持續(xù)鞏固審計(jì)的獨(dú)立性地位。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)不作為政府的職能部門運(yùn)行，而是成為反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性已經(jīng)得到充分保障。而監(jiān)察與審計(jì)協(xié)同，可以大大加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，彌補(bǔ)審計(jì)體制本身的獨(dú)立性不足。

2.3 監(jiān)督體系始終堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

我國(guó)的監(jiān)督體系內(nèi)在地包含黨的監(jiān)督體系和國(guó)家監(jiān)督體系，這是由我國(guó)的政體決定的。我國(guó)監(jiān)督體系要始終堅(jiān)持在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。2018年，我國(guó)對(duì)監(jiān)察體制進(jìn)行改革，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的重要目的在于，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

審計(jì)工作對(duì)黨和國(guó)家的事業(yè)全局及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著極為重要的作用。尤其是隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家對(duì)審計(jì)工作愈發(fā)重視，審計(jì)范圍逐漸廣泛，審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。在這種情況下，健全審計(jì)監(jiān)督，需要在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行布局，在政治、思想、組織及業(yè)務(wù)等方面進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)工作需要在深刻領(lǐng)會(huì)中央精神的基礎(chǔ)上，合理配置審計(jì)資源，積極跟進(jìn)中央的大政方針的落實(shí)情況，以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作履行情況。本次《審計(jì)法》修改旨在回應(yīng)這一時(shí)代命題，于第二條增加了“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”的表述。

3 監(jiān)察與審計(jì)協(xié)作中的不利因素

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中已經(jīng)涉及很多協(xié)作內(nèi)容。根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)，僅2020年全國(guó)就審計(jì)1.8萬(wàn)名領(lǐng)導(dǎo)干部，向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等移送問(wèn)題線索近4 000件。隨著國(guó)家反腐事業(yè)的推進(jìn)，協(xié)作配合也將進(jìn)一步落實(shí)，但是目前監(jiān)察與審計(jì)的協(xié)作效果并不符合整體預(yù)期。監(jiān)察與審計(jì)協(xié)作面對(duì)的問(wèn)題主要集中在以下3個(gè)方面：

3.1 協(xié)作的單向性較為明顯

監(jiān)審協(xié)作的開展應(yīng)當(dāng)是雙向的，不能以一方是另一方的輔助機(jī)關(guān)的形式進(jìn)行。但是，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)作的單向性在法律規(guī)定和實(shí)務(wù)中均有體現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第34條規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)作時(shí)使用的是“應(yīng)當(dāng)”一詞，而《審計(jì)法》第41條規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)提請(qǐng)其他機(jī)關(guān)協(xié)助使用的是“可以”一詞，審計(jì)更像監(jiān)察機(jī)關(guān)的輔助機(jī)關(guān)。此外，在實(shí)踐中，常常發(fā)生監(jiān)察機(jī)關(guān)在審計(jì)部門抽調(diào)審計(jì)專業(yè)人員的問(wèn)題?！皩徲?jì)全覆蓋”意味著審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的審計(jì)工作會(huì)愈發(fā)繁重，監(jiān)察機(jī)關(guān)抽調(diào)人員則令審計(jì)資源更緊張，并不利于審計(jì)工作的開展。

3.2 審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)交流不充分

開展交流對(duì)監(jiān)審機(jī)關(guān)協(xié)作具有積極影響，但是目前監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的人員在實(shí)踐中存在信息共享不及時(shí)、信息交流不充分等問(wèn)題。一方面，缺乏人才交流機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的人員的日常學(xué)習(xí)和交流仍限于各自機(jī)構(gòu)中，尚未實(shí)現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)和交流，由此導(dǎo)致各自機(jī)關(guān)的人員在信息獲取途徑方面受限，并不利于監(jiān)審協(xié)作機(jī)制的進(jìn)一步完善。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)之間的溝通尚未制度化。目前二者更加傾向于各自在機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行縱深學(xué)習(xí)和交流，對(duì)于打破信息壁壘、實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)之間交流的意愿并不強(qiáng)烈。

3.3 審計(jì)的地位有待提高

監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)地位得到提升，但是作為協(xié)作對(duì)象的審計(jì)權(quán)卻難以與監(jiān)察權(quán)的地位相匹配。同時(shí)，審計(jì)地位的提升也滯后于實(shí)踐之需要。通過(guò)對(duì)審計(jì)發(fā)展歷程的回溯可以發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)的發(fā)展，以及我國(guó)法治化水平的進(jìn)步，國(guó)家審計(jì)被賦予國(guó)家治理層面更深層次的使命。尤其自我國(guó)步入新時(shí)代后，人們對(duì)審計(jì)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深，審計(jì)范圍進(jìn)一步拓展，審計(jì)方式也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。本次《審計(jì)法》修訂顯然已經(jīng)注意到這一問(wèn)題。如何進(jìn)一步強(qiáng)化黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，如何構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系是審計(jì)工作面臨的長(zhǎng)期課題。

4 監(jiān)察與審計(jì)協(xié)作機(jī)制構(gòu)建

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)作是必要且關(guān)鍵的，面對(duì)橫亙?cè)诒O(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)面前的諸多問(wèn)題，應(yīng)在協(xié)作機(jī)制構(gòu)建上找尋突破口。具體而言，可以構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制、組織協(xié)作機(jī)制及保障機(jī)制。

4.1 構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制，打破協(xié)作單向性

監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)作的事項(xiàng)需要進(jìn)一步細(xì)化，此外還需要圍繞業(yè)務(wù)開展構(gòu)建相關(guān)機(jī)制，目前需要建立以下業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制，以確保協(xié)作的順利進(jìn)行。

第一，構(gòu)建包括日常工作和專項(xiàng)工作在內(nèi)的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，完善聯(lián)席會(huì)議制度。建立聯(lián)系協(xié)調(diào)制度，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件監(jiān)督管理部門和審計(jì)機(jī)關(guān)的法制部門作為樞紐，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)雙方協(xié)作事項(xiàng)辦理、重要情況通報(bào)等日常溝通事項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行各自的監(jiān)督職能時(shí)，基于成本與收益的權(quán)衡，大多會(huì)選擇將有限的監(jiān)督資源集中在階段性的重點(diǎn)項(xiàng)目上。此時(shí)，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)沒有對(duì)二者協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)容予以系統(tǒng)規(guī)劃及統(tǒng)籌安排，將導(dǎo)致各自的工作計(jì)劃在監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容、時(shí)間上發(fā)生一定沖突，一方面會(huì)浪費(fèi)監(jiān)督資源，另一方面還可能制造二者監(jiān)督缺失的空白地帶。所以，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督管理部門和審計(jì)機(jī)關(guān)法制部門可以根據(jù)具體情況進(jìn)行專項(xiàng)溝通，充分發(fā)揮監(jiān)督的綜合效應(yīng)。同時(shí)要進(jìn)一步完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)有關(guān)召開召集、組織方式、議事規(guī)則等事項(xiàng)做出明確規(guī)定，充分考慮會(huì)議成員的協(xié)同目標(biāo)、需求和利益，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)多方共贏[7]。

第二，完善審計(jì)線索移送制度。規(guī)定審計(jì)署移送工作的僅《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)移送工作的意見》這一部門規(guī)范性文件，但是此文件于2006年12月發(fā)布并實(shí)施，難以較好地應(yīng)對(duì)監(jiān)察體制改革之后的監(jiān)審關(guān)系，文件涉及的審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出單位與監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)之間的內(nèi)容大部分應(yīng)做出調(diào)整。至于地方立法，根據(jù)目前法律網(wǎng)站檢索，規(guī)定審計(jì)移送工作的有吉林省于2018年年底發(fā)布的《吉林省審計(jì)廳關(guān)于印發(fā)審計(jì)移送工作管理辦法的通知》。由地方審計(jì)單位制定文件，對(duì)審計(jì)移送事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，是個(gè)別省市采取的做法，但是這種立法形式帶來(lái)的不利后果也很明顯：移送規(guī)定不統(tǒng)一，相應(yīng)案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、移送部門、移送對(duì)象和范圍更加難以確定。此外，完整而有效的線索移送制度，還要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將是否立案、是否予以處理處分的情況及時(shí)反饋給審計(jì)機(jī)關(guān)。

第三，加強(qiáng)業(yè)務(wù)溝通協(xié)作，提升協(xié)作的雙向性。審計(jì)機(jī)關(guān)在制定審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃前可以征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將需查證事項(xiàng)反饋給審計(jì)機(jī)關(guān)，并建議審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)信訪反映較多或有其他突出問(wèn)題的單位或部門主要領(lǐng)導(dǎo)予以重點(diǎn)關(guān)注，并將相關(guān)事項(xiàng)納入審計(jì)計(jì)劃。審計(jì)機(jī)關(guān)在開展審計(jì)工作前，同樣可向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取被審計(jì)單位的舉報(bào)信息等，在監(jiān)察機(jī)關(guān)工作允許的前提下，商請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)予以提供。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件或監(jiān)督檢查過(guò)程中，對(duì)涉及審計(jì)專業(yè)技術(shù)的部分，可以商請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行查證。如審計(jì)人員緊缺，審計(jì)機(jī)關(guān)可以推薦具有相應(yīng)資質(zhì)且信譽(yù)良好的專業(yè)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，并做好組織協(xié)調(diào)工作。

4.2 構(gòu)建組織協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)工作交流常態(tài)化

第一，建立工作小組，負(fù)責(zé)組織定期或不定期的協(xié)作問(wèn)題交流研討會(huì)，豐富2個(gè)機(jī)構(gòu)之間的工作交流。監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)之間經(jīng)常協(xié)作，但是并沒有具體的組織來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)二者之間的協(xié)作事項(xiàng)，所以組織層面的有效統(tǒng)籌需要交給專門的工作小組負(fù)責(zé)。工作小組需要梳理紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)定期和不定期協(xié)作的具體事項(xiàng)，在2個(gè)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行有效的信息傳遞，實(shí)現(xiàn)信息互助常態(tài)化。

第二，在人力資源方面，部分學(xué)者建議采用人才定期調(diào)用的方式，實(shí)行人力資源整合，以便對(duì)各自的人才力量進(jìn)行補(bǔ)充[8]。從實(shí)踐角度出發(fā)，審計(jì)人員了解監(jiān)察人員工作中的監(jiān)督重點(diǎn)，監(jiān)察人員進(jìn)一步知悉審計(jì)人員的日常工作，可以大大提升二者協(xié)作交流的效率。但是也應(yīng)注意到，審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)和工作程序都帶有極強(qiáng)的審計(jì)專業(yè)特色，所以涉及與監(jiān)察人員的調(diào)用時(shí)，需要充分考慮工作人員的專業(yè)知識(shí)掌握情況，并且積極開展職業(yè)技能培訓(xùn)，掃除工作人員的專業(yè)技能障礙。

4.3 構(gòu)建保障機(jī)制，大力提升協(xié)作效果

第一，嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任，加強(qiáng)責(zé)任追究。審計(jì)工作需要被審計(jì)單位及人員的配合，大多數(shù)情況下審計(jì)工作能夠順利開展，但是阻撓審計(jì)工作開展、不配合審計(jì)工作完成的現(xiàn)象仍然存在。所以，構(gòu)建保障機(jī)制過(guò)程中需要考慮這些消極因素，并加強(qiáng)對(duì)引發(fā)亂象的相關(guān)責(zé)任人和單位的責(zé)任追究。審計(jì)機(jī)關(guān)履行工作職責(zé)過(guò)程中，當(dāng)被審計(jì)對(duì)象存在拒絕、阻礙審計(jì)工作正常進(jìn)行等行為時(shí)，可以商請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法追究相應(yīng)人員及單位的責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)責(zé)任追究，對(duì)隱瞞不報(bào)、壓案不移或失密泄露造成嚴(yán)重后果的，依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任。

第二，提升審計(jì)獨(dú)立性。黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠大大提升審計(jì)的獨(dú)立性。此外，還應(yīng)該注意經(jīng)費(fèi)方面的保障，這一點(diǎn)在本次《審計(jì)法》修改中也有涉及。在堅(jiān)持行政型審計(jì)的基礎(chǔ)上，實(shí)行財(cái)政單列，將審計(jì)費(fèi)用納入中央財(cái)政預(yù)算，交由審計(jì)委員會(huì)對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核定，再由財(cái)政部限期撥款。涉及地方的審計(jì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，應(yīng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管控，由同級(jí)財(cái)政部門限期撥付給同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。采用這種審計(jì)經(jīng)費(fèi)管理方式，一方面可以在一定程度上保障審計(jì)的獨(dú)立性，解決國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中難以解決審計(jì)“同級(jí)財(cái)政”的問(wèn)題，增加中央和地方審計(jì)部門的執(zhí)法力度，加大審計(jì)工作的向心力;另一方面則體現(xiàn)在立法工作保障上，以監(jiān)察體制改革為參照，逐步提升《審計(jì)法》的立法位階，讓審計(jì)權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在協(xié)作中呈現(xiàn)的問(wèn)題不利于我國(guó)反腐敗事業(yè)的順利推進(jìn)，當(dāng)前的監(jiān)審協(xié)作機(jī)制亟須完善。監(jiān)察體制改革和審計(jì)管理體制改革正是推動(dòng)監(jiān)審協(xié)作進(jìn)一步優(yōu)化的重要契機(jī)。監(jiān)審協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建需要在業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制、組織協(xié)作機(jī)制及保障機(jī)制等維度展開，多措并舉，形成監(jiān)督合力，堅(jiān)定不移地推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。

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收稿日期：2021-12-26

作者簡(jiǎn)介：

田瑛琪，女，1996年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：監(jiān)察法、審計(jì)法。