推進(jìn)“兩個(gè)責(zé)任”貫通聯(lián)動(dòng)的觀察與思考

張祖遼

摘? 要? 推進(jìn)“兩個(gè)責(zé)任”制度體系的貫通聯(lián)動(dòng)是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重要維度。黨的十八屆三中全會(huì)以來，中央高度重視對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”的思想、制度建設(shè)，各級(jí)黨委（組）和紀(jì)委的主要負(fù)責(zé)同志對(duì)落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的意識(shí)得到明顯加強(qiáng)、制度舉措得到進(jìn)一步細(xì)化和完善，對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)也有了更客觀、更深入的認(rèn)識(shí)。能否進(jìn)一步深化落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，建構(gòu)起權(quán)責(zé)明確、信任激勵(lì)與嚴(yán)格監(jiān)督相聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對(duì)營造無錫市風(fēng)清氣正的政治生態(tài)而言既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。

關(guān)鍵詞“兩個(gè)責(zé)任”；貫徹聯(lián)動(dòng)；觀察與思考

黨的十八屆三中全會(huì)提出，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。推進(jìn)“兩個(gè)責(zé)任”制度體系的貫通聯(lián)動(dòng)是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重要維度。

一、推進(jìn)“兩個(gè)責(zé)任”貫通聯(lián)動(dòng)的無錫

實(shí)踐

推進(jìn)“兩個(gè)責(zé)任”的貫通聯(lián)動(dòng)，無錫市既用老辦法，也有新舉措。概言之，無錫市主要從以下三方面著手。

一是創(chuàng)新主體責(zé)任的組織領(lǐng)導(dǎo)模式。無錫市在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)分別建立“兩個(gè)責(zé)任”辦公室（領(lǐng)導(dǎo)小組），不斷完善“兩個(gè)責(zé)任”協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。結(jié)合市委制定的《2021年黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書》，采取“逐級(jí)簽訂”的辦法，分層次、個(gè)性化地簽訂黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書，實(shí)現(xiàn)黨委主體責(zé)任及領(lǐng)導(dǎo)干部履行“一崗雙責(zé)”全市區(qū)覆蓋。大力建設(shè)“兩個(gè)責(zé)任”管理考核信息化系統(tǒng)，實(shí)行數(shù)據(jù)化的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制過程監(jiān)管和網(wǎng)上考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)量化考核公開化、全覆蓋，將責(zé)任制落實(shí)情況列入年終績效考核，并制定了科學(xué)、操作性強(qiáng)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。建立“一函三書”（“一崗雙責(zé)”詢問函、警示通知書、整改意見書和建議書）制度，督促各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班組落實(shí)“一崗雙責(zé)”。

二是圍繞核心工作凸顯和強(qiáng)化主體責(zé)任。為了檢驗(yàn)“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)情況，市委組織部專門出臺(tái)《加強(qiáng)換屆風(fēng)氣監(jiān)督的實(shí)施方案》和《關(guān)于在市（縣）區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆期間嚴(yán)肅干部人事紀(jì)律的通知》，逐級(jí)下發(fā)、敦令執(zhí)行，并與每名黨員干部簽訂換屆紀(jì)律承諾書。以《干部任用條例》嚴(yán)格規(guī)范區(qū)劃調(diào)整期間的選人用人工作，規(guī)范和固化干部選拔任用相關(guān)制度，強(qiáng)化干部選拔任用全過程留痕管理。高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部約談工作，市（縣）區(qū)黨委主要負(fù)責(zé)同志先后與班子成員、人大、政協(xié)、公檢法主要負(fù)責(zé)人以及所有街道黨工委書記、紀(jì)工委書記進(jìn)行集體約談，指出存在問題，提出整改要求。組建選拔干部“五人小組”會(huì)商制度，對(duì)擬提拔干部進(jìn)行會(huì)商把關(guān)。以區(qū)劃調(diào)整為契機(jī)支持紀(jì)委加強(qiáng)自身建設(shè)，推進(jìn)紀(jì)檢體制改革。優(yōu)化紀(jì)委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，選拔德才兼?zhèn)?、敢于?dān)當(dāng)?shù)母刹窟M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，使紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督在“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)過程中形成配套性合力。

三是加強(qiáng)紀(jì)律制度建設(shè)，確保監(jiān)督責(zé)任有據(jù)可循、落實(shí)到位。從重要政治任務(wù)的高度學(xué)習(xí)新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），將《準(zhǔn)則》和《條例》的學(xué)習(xí)納入各級(jí)黨委（組）中心組學(xué)習(xí)、各類主題培訓(xùn)班次必修課程，引導(dǎo)廣大黨員干部牢固樹立高壓線和底線意識(shí)，養(yǎng)成紀(jì)律自覺。開展遵守黨章、執(zhí)行黨紀(jì)情況的日常督查，堅(jiān)決糾正、嚴(yán)肅問責(zé)惡意規(guī)避、無視規(guī)矩的現(xiàn)象，督促職能部門全面履職。認(rèn)真辦理政風(fēng)行風(fēng)熱線投訴案件，進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)肅整治利益沖突、政策執(zhí)行不力和庸政懶政怠政等問題。建立“責(zé)任雙報(bào)”“監(jiān)督雙談”“案件雙查”等制度，出臺(tái)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部談話函詢、對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部、對(duì)黨委“一把手”誡勉談話等辦法，強(qiáng)化問責(zé)追究，倒逼責(zé)任落實(shí)。強(qiáng)化問題線索排查處理，按“立案、初核、談話函詢、暫存、了解”五類標(biāo)準(zhǔn)分類處置，與公安、檢察院、法院、環(huán)保、安監(jiān)、城管等部門建立信息溝通共享機(jī)制，拓寬違紀(jì)問題線索渠道。創(chuàng)立訪廉、評(píng)廉、述廉、問廉、督廉五位一體的“五廉監(jiān)督”微巡查模式，積極探索基層單位對(duì)下分級(jí)巡查。

二、貫徹落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”存在的主要問題

推進(jìn)“兩個(gè)責(zé)任”的貫通聯(lián)動(dòng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，認(rèn)真發(fā)現(xiàn)問題、嚴(yán)肅正視不足乃是推進(jìn)“兩個(gè)責(zé)任”貫通聯(lián)動(dòng)的應(yīng)然要求。具體來看，現(xiàn)階段在落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”方面主要存在如下問題：

一是個(gè)別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的意識(shí)淡漠導(dǎo)致制度軟化。經(jīng)過多年宣傳教育和制度建設(shè)，“兩個(gè)責(zé)任”已經(jīng)逐漸內(nèi)化為大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想、行為準(zhǔn)則，但仍有少數(shù)基層黨組織主要負(fù)責(zé)人對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人的意識(shí)不到位，導(dǎo)致基層落實(shí)主體責(zé)任層層遞減，特別是村（社區(qū)）黨組織履行主體責(zé)任的擔(dān)當(dāng)不強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)不高。某些基層黨委（組）雖會(huì)按照每年黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書的要求對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)進(jìn)行個(gè)性化責(zé)任分解，但一方面，其落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的主動(dòng)性不強(qiáng)，少數(shù)黨委（組）主要負(fù)責(zé)人在履行主體責(zé)任時(shí)消極應(yīng)付；另一方面，班子成員之間落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的聯(lián)動(dòng)性、協(xié)同性和系統(tǒng)性不夠，未能真正形成責(zé)任落實(shí)之合力，缺乏落實(shí)“一崗雙責(zé)”具體可靠的操作辦法，使黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任分解停在紙面，流于形式。

二是體制問題導(dǎo)致“兩個(gè)責(zé)任”的落實(shí)存在不平衡性。對(duì)“一把手”的監(jiān)督是貫徹落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的重中之重，但紀(jì)委書記排名相對(duì)靠后，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察組織在監(jiān)督問責(zé)問題上存在顧慮，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，存在以參與和服務(wù)代替監(jiān)督的情況?；鶎狱h組織紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍在力量配備、能力素質(zhì)等方面與當(dāng)下的形勢(shì)任務(wù)相比存在差距。如區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)工委除了配有紀(jì)工委書記外，未配備專職紀(jì)檢干事，不夠充分的人員配備在承擔(dān)基層繁雜的紀(jì)檢監(jiān)察工作之外往往還要根據(jù)制度規(guī)定兼職其他行政工作，問題清單、整改清單無法落實(shí)到位，“上面千條線，下面一根針”的尷尬境地時(shí)有發(fā)生?！叭D(zhuǎn)”之后許多基層紀(jì)檢干部對(duì)監(jiān)督責(zé)任的要求理解不夠到位，使得基層紀(jì)檢力量整體較弱，村（社區(qū)）一級(jí)更是難以做到紀(jì)檢力量全覆蓋。

三是制度細(xì)節(jié)有待完善，可操作性有待加強(qiáng)?！皟蓚€(gè)責(zé)任”的貫徹落實(shí)應(yīng)當(dāng)在全面從嚴(yán)治黨體系中與其他子系統(tǒng)，尤其是“四種形態(tài)”相互配合、相互協(xié)同，共同構(gòu)成執(zhí)紀(jì)追責(zé)的理念、制度合力。但這種協(xié)同性追責(zé)理念除了在認(rèn)識(shí)方面仍有待提高之外，在具體操作方面也有不到位之處，如案件數(shù)量考核和“四種形態(tài)”抓早抓小要求之間就存在矛盾。制度細(xì)節(jié)有待完善。如，新版《黨紀(jì)處分條例》對(duì)黨員干部的具體行為是否夠得上黨紀(jì)處分、黨紀(jì)處分檔次應(yīng)如何確定等基層執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)時(shí)最為關(guān)心的問題缺乏權(quán)威、細(xì)致的解釋?！八姆N形態(tài)”中的每一種形態(tài)都是原則性規(guī)定，黨委應(yīng)當(dāng)在哪些層面落實(shí)主體責(zé)任，紀(jì)委又應(yīng)當(dāng)在哪些層面落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，每一種形態(tài)的落實(shí)需要黨委、紀(jì)委與哪些部門相互配合，形成合力等，這些問題尚未明確。因此，基層運(yùn)用“四種形態(tài)”落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的銜接機(jī)制、協(xié)同途徑仍處在實(shí)踐摸索階段，導(dǎo)致基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在實(shí)踐操作中不免存在顧慮和偏差，政策的不對(duì)稱也難免使少數(shù)基層紀(jì)檢監(jiān)察干部不愿為、不敢為。

三、進(jìn)一步貫徹落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的對(duì)策建議

“兩個(gè)責(zé)任”實(shí)踐困境的化解根本上有賴于制度的健全和完善，這一方面需要中央提綱契領(lǐng)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)制度層面的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一；另一方面則需結(jié)合各個(gè)地方的具體實(shí)踐?！皟蓚€(gè)責(zé)任”的進(jìn)一步貫徹落實(shí)至少應(yīng)從以下三方面發(fā)力。

一是要進(jìn)一步健全完善“兩個(gè)責(zé)任”的責(zé)任清單制度，明確各責(zé)任主體的職責(zé)范圍和邊界。根據(jù)黨的十八屆六中全會(huì)對(duì)“主體責(zé)任”“監(jiān)督責(zé)任”和“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)責(zé)任”的相關(guān)表述，黨委應(yīng)更多體現(xiàn)在從組織領(lǐng)導(dǎo)上使黨風(fēng)、政風(fēng)帶動(dòng)社風(fēng)、民風(fēng)，以此推進(jìn)良好政治生態(tài)的形成；紀(jì)委則應(yīng)側(cè)重于發(fā)現(xiàn)負(fù)面問題并執(zhí)紀(jì)問責(zé)。應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上合理、全面劃定黨委和紀(jì)委的權(quán)力范圍和責(zé)任邊界，真正實(shí)現(xiàn)“清單之外無權(quán)力，權(quán)力之外無責(zé)任”。

就責(zé)任清單的制定而言，要與編制管理部門協(xié)同規(guī)劃，合理劃定黨委、紀(jì)委的責(zé)任邊界、內(nèi)容和追責(zé)程序，以及不履行責(zé)任將要承擔(dān)的責(zé)任后果。無錫市探索實(shí)施的“責(zé)任清單”已從市一級(jí)到基層全面鋪開，但就當(dāng)前來看，“清單”未能真正凸顯責(zé)任，使權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，亦未能清晰界定責(zé)任履行缺位時(shí)的不利后果。應(yīng)進(jìn)一步厘清責(zé)任邊界，在此基礎(chǔ)上以各級(jí)黨委（組）為主體制定明確的“責(zé)任清單”?！柏?zé)任清單”的發(fā)布應(yīng)具有細(xì)節(jié)化、協(xié)同化和可操作的規(guī)范力，可將該清單與關(guān)于落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的意見一同發(fā)布。制度配套方面，為了使責(zé)任清單真正落到實(shí)處，要強(qiáng)化市、（區(qū)）縣“一把手”向黨委常委會(huì)匯報(bào)履職制度，并接受后者的批評(píng)、測(cè)評(píng)和監(jiān)督。同時(shí)，紀(jì)委內(nèi)部也要實(shí)行紀(jì)委常委會(huì)對(duì)紀(jì)委書記的制約性、監(jiān)督性規(guī)定。通過內(nèi)部監(jiān)督來強(qiáng)化“兩個(gè)責(zé)任”的落實(shí)執(zhí)行。

二是要完善對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)情況的檢查、考核機(jī)制?！柏?zé)任清單”的落實(shí)離不開常態(tài)化檢查和考核機(jī)制，“兩個(gè)責(zé)任”的推進(jìn)也應(yīng)當(dāng)以科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)予以客觀評(píng)價(jià)。

確立“兩個(gè)責(zé)任”科學(xué)檢查和考核機(jī)制，首先，要客觀規(guī)定待考核內(nèi)容。各級(jí)黨委（組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）要嚴(yán)格依據(jù)“責(zé)任清單”的相關(guān)要求制定結(jié)合實(shí)際、操作性強(qiáng)、有針對(duì)性的具體考核辦法，形成檢查、考核的基本依據(jù)；其次，要不斷創(chuàng)新考核形式，防止聽取匯報(bào)、約談測(cè)評(píng)等傳統(tǒng)考核方式變得形式化、過場(chǎng)化。對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”的檢查和考核亦應(yīng)引入流程化模式，使檢查、考核責(zé)任層層傳導(dǎo)。第一，以“簽字背書”的方式將自律與他律相結(jié)合，被考核單位（個(gè)人）首先對(duì)自我落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的情況進(jìn)行自查，再由本單位黨委、紀(jì)委書記對(duì)其進(jìn)行簽字背書。若被考核單位（個(gè)人）的自查情況存在不實(shí)之處或在上級(jí)巡視中發(fā)現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)問題，該單位黨委、紀(jì)委書記亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；第二，建立以問題為導(dǎo)向的“兩個(gè)責(zé)任”考核機(jī)制，突出考核的針對(duì)性。圍繞該地區(qū)（部門）重要工作抽取若干關(guān)鍵問題，由上級(jí)黨委根據(jù)被考核者的自查結(jié)果展開有針對(duì)性的檢查和考核，并由紀(jì)委采取諸如召開專題座談會(huì)、進(jìn)行談話函詢等形式廣泛征求群眾對(duì)轄區(qū)內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見和建議。同時(shí)，要將考核主體擴(kuò)大化，在考核中體現(xiàn)“黨委（組）全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督”的系統(tǒng)化、立體化監(jiān)督體系；第三，圍繞“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)情況設(shè)立專項(xiàng)巡視和派駐制度。結(jié)合基層紀(jì)檢監(jiān)察力量不均衡、專業(yè)化程度較弱的現(xiàn)實(shí)，根據(jù)《巡視工作條例（試行）》使轄區(qū)內(nèi)的“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)情況的專項(xiàng)巡視常態(tài)化，區(qū)機(jī)關(guān)工委等單位的紀(jì)委（紀(jì)檢組）應(yīng)由區(qū)紀(jì)委實(shí)施專項(xiàng)派駐，村（社區(qū)）紀(jì)檢組應(yīng)采用綜合派駐和單獨(dú)派駐相結(jié)合的模式，促使“兩個(gè)責(zé)任”的落實(shí)不斷向基層延伸。

三是要按照“信任激勵(lì)同嚴(yán)格監(jiān)督”相結(jié)合的精神，以懲治與保護(hù)相統(tǒng)一、糾錯(cuò)與容錯(cuò)相結(jié)合的思路規(guī)范“兩個(gè)責(zé)任”的問責(zé)機(jī)制，使廣大黨員干部在“兩個(gè)責(zé)任”面前敢擔(dān)當(dāng)、敢作為?！皟蓚€(gè)責(zé)任”和“四種形態(tài)”在全面從嚴(yán)治黨的大語境下作為相互協(xié)同的子系統(tǒng)共同發(fā)揮作用，不但要通過“兩個(gè)責(zé)任”對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的失職行為進(jìn)行追責(zé)和懲戒，亦要通過“四種形態(tài)”來保護(hù)干部。當(dāng)前，責(zé)任清單制的廣泛實(shí)施客觀上使“兩個(gè)責(zé)任”更為細(xì)化，主觀上則使各級(jí)黨員干部的責(zé)任意識(shí)更加深化。應(yīng)在追責(zé)程序中進(jìn)一步以程序正義之意識(shí)設(shè)立明確而細(xì)致的追責(zé)程序，建立責(zé)任追究的期限制度，使追責(zé)與保護(hù)、懲治與寬容、公平和效率相結(jié)合。首先，要合理擴(kuò)大追責(zé)啟動(dòng)主體，尤其是要在健全的黨內(nèi)監(jiān)督體系下將“群眾參與”引入其中，積極采取信訪、巡視等多樣化追責(zé)途徑；其次，追責(zé)主體要以事實(shí)為依據(jù)，以黨規(guī)黨紀(jì)為準(zhǔn)繩確定被追責(zé)主體是否存在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的失職行為；再次，建立健全被追責(zé)主體的申辯程序，通過程序化的制度保障確保被追責(zé)主體的申辯、申訴權(quán)利，避免追責(zé)權(quán)力走向?qū)??！皟蓚€(gè)責(zé)任”的追責(zé)必須貫徹民主集中制，完善集體決定程序，根據(jù)被追責(zé)者的級(jí)別、職級(jí)和違紀(jì)情況召開黨委常委會(huì)和紀(jì)委常委會(huì)。要規(guī)定明確的申訴、申辯保留時(shí)限，允許被追責(zé)者向上級(jí)黨委和紀(jì)委的申訴權(quán)利；最后，應(yīng)建立嚴(yán)格、明確的復(fù)查程序，最大程度保護(hù)因無意過失而被追責(zé)的黨員干部，甚至以復(fù)查程序賦予其重新獲得任用的權(quán)利和機(jī)會(huì)。以制度的剛性和韌性切實(shí)引導(dǎo)廣大黨員干部在“兩個(gè)責(zé)任”面前真正做到“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)任要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)力受監(jiān)督、失責(zé)必追究”。

【責(zé)任編輯：江東】