市域社會治理現(xiàn)代化的杭州探索與路徑優(yōu)化研究

陸文榮　堵琴囡

摘? 要? 市域社會治理現(xiàn)代化，抓住了轉(zhuǎn)型時期社會治理的痛點、難點，是當前和今后一個時期亟待研究和探索的重要理論課題和實踐命題。作為市域社會治理現(xiàn)代化創(chuàng)建城市，杭州積極探索以市域社會治理“六和塔”工作體系為總綱，不斷推進社會治理的法治化、專業(yè)化、社會化、智慧化，貢獻了市域社會治理的“杭州經(jīng)驗”。但同時，也面臨城市增長帶來的社會系統(tǒng)復(fù)雜性、市域統(tǒng)籌力度不夠、社會力量參與有限、基層治理權(quán)輕責重、治理的技術(shù)主義傾向等新挑戰(zhàn)。探索特大城市現(xiàn)代化治理新路子，對提升市域社會治理現(xiàn)代化意義重大。

關(guān)鍵詞? 市域社會治理；社會協(xié)同；數(shù)字技術(shù)

社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，黨的十九屆四中全會著重指出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，對新時期市域社會治理現(xiàn)代化提出了新的更高要求。近年來，杭州努力創(chuàng)建市域社會治理現(xiàn)代化標桿城市，圍繞市民反映和影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題，創(chuàng)新社會治理體制機制，積極探索市域社會治理現(xiàn)代化的有效路徑，提升了市民的獲得感和幸福感，連續(xù)15年獲得“中國最具幸福感城市”稱號。據(jù)2020年中國經(jīng)濟信息社、中國信息協(xié)會和中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院聯(lián)合發(fā)布的《中國城市數(shù)字治理報告（2020）》顯示，杭州城市數(shù)字治理指數(shù)位居全國首位。

當前，杭州正處在爭當高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)城市范例、建設(shè)世界一流的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的關(guān)鍵時期，市域社會治理面臨前所未有的新形勢、新任務(wù)和新挑戰(zhàn)?；诖?，本文綜合梳理了杭州市域社會治理的主要舉措與動態(tài)趨勢，剖析了可能存在的不足和挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出完善杭州市域社會治理的政策建議。

一、杭州市域社會治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新探索

回顧近年來杭州市域社會治理的主要舉措和動態(tài)趨勢，可以發(fā)現(xiàn)，杭州市域社會治理兼顧頂層設(shè)計和基層實踐，治理體系逐步完善，治理能力不斷提升，治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化等水平顯著提高，較好地回應(yīng)了民眾訴求，在此過程中形成了諸多特色和亮點，為市域社會治理現(xiàn)代化探索貢獻了“杭州經(jīng)驗”。

（一）加強頂層設(shè)計，構(gòu)建市域社會治理“六和塔”工作體系

杭州以市域社會治理“六和塔”工作體系構(gòu)建作為社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口，明確以“‘黨建統(tǒng)領(lǐng)為塔尖、以‘社會化、法治化、智能化、專業(yè)化為塔身、以‘自治、法治、德治、文化引領(lǐng)為塔基”的框架體系，具體化了“黨建領(lǐng)和、社會協(xié)和、專業(yè)維和、智慧促和、法治守和、文化育和”的主要任務(wù)，提升了“統(tǒng)籌謀劃能力、共建共治能力、防控處置能力、數(shù)字治理能力、依法善治能力、輿論引導(dǎo)能力”六大能力。杭州強化治理層級和治理要素的深度協(xié)同，確立“市級統(tǒng)籌主導(dǎo)—區(qū)縣組織落實—鄉(xiāng)村（街社）執(zhí)行到位”三級聯(lián)動的治理架構(gòu)，明晰市、縣（區(qū)）、街鎮(zhèn)各級政府在社會治理方面的職責權(quán)限。同時，建立社會治理的“六和指數(shù)”發(fā)布體系，內(nèi)容以“六和工程”為6項一級指標，下設(shè)10項二級和17項三級指標，包括39項主要評估內(nèi)容，為杭州的基層社會治理提供精準的數(shù)字標尺。

（二）注重強基導(dǎo)向，構(gòu)建簡約高效的基層治理體系

以“一個窗口管審批服務(wù)、一支隊伍管執(zhí)法、一個網(wǎng)格管基礎(chǔ)、一個中心管治理、一個平臺管指揮”為目標，強化市縣鄉(xiāng)村四級聯(lián)動，通過擴權(quán)賦能、理順體制、優(yōu)化機制，建立并有效運轉(zhuǎn)了具有杭州特色的“1141”（1個服務(wù)管理中心、1個綜合指揮室、4個平臺工作機制、1張基層社會治理網(wǎng)）基層社會治理體系。在縣區(qū)最大限度整合行政、司法、信訪和社會組織等基層治理資源，建立完善社會治理綜合服務(wù)中心（信訪矛盾聯(lián)合調(diào)處中心），提供一站式接待、一攬子調(diào)處、一條龍服務(wù)，實現(xiàn)矛盾糾紛化解“最多跑一地”。街鎮(zhèn)建成了具備綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)功能的“四平臺”，通過街鎮(zhèn)綜合信息指揮室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)四個平臺及區(qū)域內(nèi)各條塊的管理服務(wù)力量，形成以村社網(wǎng)格為起點和終點、以綜合指揮室為分流點、以四平臺和各職能科室為路徑的事件流轉(zhuǎn)處置閉環(huán)。做精做細做實社區(qū)網(wǎng)格化管理，優(yōu)化管理網(wǎng)格的劃分，明確網(wǎng)格準入事項和專職網(wǎng)格員的職能，建立網(wǎng)格城市元素數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建“全覆蓋、無縫隙”的管理網(wǎng)格。

（三）堅持“社會協(xié)和”，打造社會治理共同體

整合社會組織的群眾動員能力、社區(qū)熱心居民和社會賢達的號召力等社會資源優(yōu)勢，推動市民廣泛參與社會治理。啟動實施社區(qū)社會組織參與治理“1+N”計劃，形成“社會組織+網(wǎng)格”常態(tài)化工作機制，以鎮(zhèn)街樞紐型社會組織服務(wù)為重點，統(tǒng)籌社工、志愿者、社會組織“三社聯(lián)動”參與基層治理，最大化發(fā)揮社會組織參與治理效能。拓寬社會組織培育路徑，通過公益創(chuàng)投和承接政府購買服務(wù)，促進社會組織廣泛參與社區(qū)服務(wù)、矛盾調(diào)解、社會治安、養(yǎng)老服務(wù)、救災(zāi)救助、困難幫扶等社會治理，形成了“湖濱晴雨”“和事佬”“五和眾聯(lián)”“五治桂花”“紅茶議事會”“鄰里坊”“小隊會”等一批優(yōu)秀社會組織參與基層自治協(xié)商品牌。出臺城鄉(xiāng)社區(qū)微治理方案，以“微實事”“微項目”等載體，形成“樓道自治”“院落自治”“樓宇自治”“村民小組自治”等一系列微自治模式，涌現(xiàn)了“鄰里互助坊”“五治桂花”等一批有亮點、有成效的微自治典型，形成了“小營紅巷”“左鄰右舍”“潮鄰益家”等一批三社聯(lián)動品牌，從而激發(fā)家園共治的內(nèi)生動力。

（四）規(guī)范城市大腦，讓數(shù)字技術(shù)為社會治理賦能

在全國首推城市大腦立法，《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》以地方法規(guī)形式引導(dǎo)和規(guī)范城市大腦的運行。持續(xù)完善城市大腦總體架構(gòu)體系，推出城市級數(shù)據(jù)交換“中樞協(xié)議”。各區(qū)縣以城市大腦為依托，積極打造社會治理領(lǐng)域的智能化中樞平臺。如余杭區(qū)開發(fā)以社會治理為主要內(nèi)容的大腦平臺——杭州城市大腦·余杭平臺，匯聚包括綜治、安監(jiān)、公安、城管、消防、住建、公交等在內(nèi)的23個部門共享；拱墅區(qū)小河街道在城市大腦基層治理云共治平臺基礎(chǔ)上創(chuàng)新2.0版本，建立“城市眼·云共治·小河網(wǎng)驛”平臺。推進城市大腦向基層社區(qū)延伸，推動社區(qū)智治。發(fā)布全國首個社區(qū)智治在線規(guī)劃綱要，為社區(qū)治理數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型確立整體規(guī)劃藍圖。如潮鳴街道數(shù)字駕駛艙綜合設(shè)置云字典、云辦理、云網(wǎng)格、云管家和云服務(wù)五大功能模塊，有效解決資源分散、數(shù)據(jù)壁壘等問題；四季青街道以基層治理“四平臺”網(wǎng)格數(shù)據(jù)為基底，對接12345投訴、市場監(jiān)管局96315投訴、勞動監(jiān)察投訴、110聯(lián)動平臺等五類信息資源，實現(xiàn)線上“數(shù)據(jù)聯(lián)席”。

二、杭州市域社會治理現(xiàn)代化的新挑戰(zhàn)

近年來，杭州經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，城市的體量不斷擴張，流動性不斷增強，各類要素進一步集聚，是典型的特大城市，城市系統(tǒng)日趨復(fù)雜。這些對杭州社會治理的現(xiàn)代化、專業(yè)化和精細化帶來了新的挑戰(zhàn)。

（一）城市社會系統(tǒng)的復(fù)雜性增強

市域社會治理的成效很大程度上取決于社會治理體系和治理能力與治理對象和治理環(huán)境的契合度，程度越高，治理效果越好。根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，杭州常住人口規(guī)模已超過1200萬人，且還處在快速增長中。其中，中高端人才凈流入率位列全國第一。人口規(guī)模增加不僅帶來需求總量的增加，更重要的是需求的多樣化發(fā)展。群眾的民主法治意識、權(quán)利維護意識、社會參與意識空前增強，參與社會治理的動力和能力更足。但當前社會管理體系構(gòu)建基于戶籍和地域，對社會流動性的預(yù)測和治理能力不足。此外，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺暴雷、疫情、網(wǎng)絡(luò)犯罪等現(xiàn)代社會風險也不時暴露，如何有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)成為杭州深入推進市域社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要課題。

（二）市域統(tǒng)籌力度有待提升

為提升市域社會治理效能，杭州專門建立工作專班，由市委政法委牽頭制定實施方案，分解工作任務(wù)，制定相關(guān)考評細則。全市絕大多數(shù)職能部門都有考核任務(wù)，市域社會治理的任務(wù)分散在不同的職能部門，仍以條線為主，難以發(fā)揮整體性治理效果。組織、政法、宣文、發(fā)改、民政、衛(wèi)健、住建、城管、市場監(jiān)管等主要系統(tǒng)間缺乏持續(xù)性協(xié)調(diào)機制，部門本位、資源重復(fù)投入仍然存在，治理合力尚未充分釋放。

（三）基層社會治理的制度環(huán)境沒有發(fā)生根本變化

民眾訴求和社會矛盾往往積聚在基層社會，處理不好很容易引發(fā)群體性事件，給基層治理工作帶來巨大挑戰(zhàn)和壓力。同時，“上面千條線、下面一根針” “上面千把錘、下面一根釘”是基層治理面臨的最現(xiàn)實最嚴峻的制度環(huán)境，各部門各層級的治理任務(wù)需要傳導(dǎo)至基層社會落地，導(dǎo)致基層治理面臨資源少、事情多、壓力大、責任重，由于市域統(tǒng)籌力度不夠，基層治理中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)填報重復(fù)考核，甚至“條線”推諉扯皮的現(xiàn)象，特別是社區(qū)居委忙于行政事務(wù)，無暇推動居民自治、回應(yīng)民眾需求。

（四）社會力量吸納程度不夠

政府與社會良性互動協(xié)同發(fā)展是中國式政社關(guān)系的特色，集中表現(xiàn)在政府主動培育社會力量、吸納社會力量參與社會治理。其中，社會組織是社會力量的主要組織化載體。杭州市社會組織參與市域社會治理還存在一些困境，如雙重登記管理制度是社會組織發(fā)起成立的初始障礙。不能注冊就不具有正式法人地位，社會組織開展活動，承接政府購買服務(wù)項目，接受社會捐贈就會受到諸多限制；同時社會組織缺少專業(yè)人才，專業(yè)服務(wù)能力不足，導(dǎo)致資源動員能力、協(xié)調(diào)互動能力和應(yīng)對危機能力不足。此外，有些社區(qū)社會組織甚至無力承擔政府購買項目；社會組織的業(yè)態(tài)不夠完善，基金會、樞紐型社會組織數(shù)量偏少，不能有效為服務(wù)型社會組織提供資金支持和能力建設(shè)。在社區(qū)層面，居民也缺少參與社區(qū)治理的平臺。

（五）治理中存在唯技術(shù)主義傾向

數(shù)字治理是杭州這座城市新的標識度，數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，數(shù)字社會治理創(chuàng)新層出不窮。但在數(shù)字治理實踐中，各級政府較偏重各種數(shù)字治理系統(tǒng)、軟件的研發(fā)，相對忽略數(shù)字治理系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和內(nèi)容建設(shè)（應(yīng)用場景建設(shè)）。不少應(yīng)用場景的建設(shè)往往以物為中心，以工程技術(shù)主義為導(dǎo)向，多依賴于計算機專家等工程技術(shù)人員，普通市民缺位，造成應(yīng)用場景重硬件投入，輕軟件開發(fā)與人文關(guān)懷。數(shù)字治理中的倫理問題逐步凸顯，主要表現(xiàn)在個人隱私如何保護領(lǐng)域。比如，在抗疫中，居民個人和家庭信息強制采集引發(fā)的社會后果值得反思。此外，在公共服務(wù)供給中“一刀切”引入數(shù)字技術(shù)對偏遠農(nóng)村地區(qū)和老年人群體也并不友好，“數(shù)字鴻溝”給他們的正常生活制造了新的障礙。

三、杭州市域社會治理現(xiàn)代化的優(yōu)化路徑

人民群眾期盼有更好的教育、更可靠的社會保障、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，要求杭州加快探索市域社會治理現(xiàn)代化新路徑，推動市域社會治理更加有序有效開展，進而增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（一）暢通民意渠道，精準把握需求

習近平總書記指出，“創(chuàng)新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手”。要把以人民為中心的理念貫穿于杭州市域社會治理政策體系建構(gòu)、工作體系設(shè)計、戰(zhàn)略路線規(guī)劃、治理任務(wù)安排等頂層設(shè)計，以及杭州市各領(lǐng)域、各層級的社會治理實踐中。構(gòu)筑有效的需求捕捉機制，精準識別市民需求。但市民的需求有時候難以識別，或難以明確勾勒和描述真實的需求，或不愿意表達需求，其存在復(fù)雜、多變且碎片化的情形。杭州應(yīng)進一步鞏固“我們圓桌會”“民情熱線”“杭網(wǎng)議事廳”等溝通載體，探索更多暢通民情民意表達的渠道。另外，運用大調(diào)研、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，以數(shù)據(jù)驅(qū)動需求識別，統(tǒng)計、探測、發(fā)掘市民的真實需求及強度，進而精準掌握居民需求。

（二）明確權(quán)責體系，加強協(xié)同聯(lián)動

科學合理且清晰明確的市域社會治理權(quán)責體系能夠讓社會治理主體各司其職、各盡其責、相互配合、協(xié)同共進，從而形成治理合力。近些年，杭州已經(jīng)在市域社會治理的權(quán)責體系方面作出了積極的實踐，但仍需進一步優(yōu)化。首先，要梳理各級政府及職能部門在社會治理中的責任邊界和職能邊界。在縱向上，根據(jù)不同層級的特點分類確權(quán)，執(zhí)行權(quán)責清單，明確市、縣（區(qū)）級、街鎮(zhèn)三個層面差異化的職能。促進街鎮(zhèn)職能向“公共管理、公共服務(wù)、公共安全”轉(zhuǎn)型。推出社區(qū)準入制，為社區(qū)減負，推動基層的屬地責任轉(zhuǎn)向有限責任。在橫向上，總結(jié)社會治理綜合服務(wù)中心等實踐經(jīng)驗，建立信息資源、數(shù)據(jù)資源的共享機制，深入打造能夠高效融合各部門資源和能力的組織載體和平臺載體。其次，要以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”明確的主體間關(guān)系為導(dǎo)向，運用權(quán)力清單、負面清單等方式，合理劃分各類社會治理主體間的權(quán)責邊界。

（三）下移治理重心，夯實基層基礎(chǔ)

社會治理重心在基層，基層社會治理狀況影響市域社會治理的整體效能。社會治理重心下移是打造基層社會治理格局和提升基層社會治理水平的主要抓手。當前，杭州積極踐行以街道綜合指揮室、基層治理四個平臺、全科網(wǎng)格為主要架構(gòu)的基層社會治理工作體系，其意在推動社會治理重心下移，發(fā)揮鎮(zhèn)街和社區(qū)網(wǎng)格在社會治理中的基礎(chǔ)性作用。對此，要鞏固現(xiàn)有成果，對這些實踐進行深入總結(jié)，適時將其上升為制度規(guī)范，推進基層社會治理工作體系的實體化、標準化和規(guī)范化建設(shè)。同時，圍繞社會治理重心下移及下移后基層社會治理如何運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性問題，要從管理和資源下沉、需求回應(yīng)、自治共治、智慧治理等方面進一步完善社會治理重心下移的體制機制。明確街鎮(zhèn)在基層社會治理中的地位，提升上級政府對街鎮(zhèn)訴求的回應(yīng)；加強社區(qū)治理體系建設(shè)，做精做優(yōu)網(wǎng)格化管理，創(chuàng)新社區(qū)協(xié)商方式，打造高素質(zhì)專業(yè)化社工隊伍。

（四）松綁賦權(quán)增能，激發(fā)社會組織活力

為激發(fā)社會力量參與社會治理的活力，需進一步對社會組織松綁賦權(quán)增能。松綁，即在登記注冊方面，進一步降低門檻，擴大直接登記范圍，逐步建立“備案登記、法人登記、公益法人登記”三級準入制度；在評估考核方面，加強對社會組織參與社會治理績效的考核，減少臺賬檢查和項目過程性干預(yù)。賦權(quán)，即進一步擴大政府購買服務(wù)的事項清單，賦予社會組織相應(yīng)的公共事務(wù)管理權(quán)，提升其在市域社會治理中的主體地位；創(chuàng)新政府購買服務(wù)形式，增加公益創(chuàng)投的比例和資助金額，探索對項目持續(xù)性資助的管理辦法。增能，即通過資金支持、場地支持、空間支持等精準孵化措施，助力社會組織從發(fā)起到成熟運作，逐步實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展；通過對基金會、樞紐型社會組織（街鎮(zhèn)社會組織服務(wù)中心）的扶持，為服務(wù)型社會組織建設(shè)提供資金支持和能力建設(shè)，大力吸引專業(yè)社會工作人才到社會組織中就業(yè)，構(gòu)建杭州社會組織發(fā)展的完整生態(tài)。

（五）數(shù)字人文并重，提升治理溫度

數(shù)字化是市域社會治理的手段而絕非目的，不能以數(shù)字治理之名去侵犯市民個體的權(quán)利。杭州在全國首推城市大腦立法，為數(shù)字社會治理的法治路徑作出了探索。應(yīng)堅持以社會治理的真正需求為導(dǎo)向推進數(shù)字治理，始終將增進市民個體的便捷度和獲得感放在首位，滿足多樣化和個性化需求。技術(shù)作為治理工具可以是冰冷的，但是社會治理必須是有溫度的。要體現(xiàn)出治理的公平性與包容性，讓每一個群體都能享受到數(shù)字社會發(fā)展的紅利，讓每一個人都能在數(shù)字治理中有獲得感。推動數(shù)字治理需充分考慮老年人等弱勢群體面臨的“數(shù)字鴻溝”問題，堅持梯度化發(fā)展戰(zhàn)略，不搞一刀切。比如，在公共服務(wù)供給中，除了運用數(shù)字化手段，也要保留部分人工服務(wù)窗口。

【責任編輯：江知】