食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行問(wèn)題研究

黃一

摘 要：食品安全關(guān)系著廣大消費(fèi)者的身體健康和生命安全，始終是人們共同關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管政策的落實(shí)依賴于務(wù)實(shí)的政策執(zhí)行，而對(duì)政策的具體執(zhí)行則依賴于絕大多數(shù)處于食品安全監(jiān)管一線的基層執(zhí)法人員。本文重點(diǎn)剖析影響基層食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行的因素，并對(duì)我國(guó)基層食品安全監(jiān)管提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管；政策執(zhí)行；基層執(zhí)法

Study on Implementation of Grassroots Food Safety Regulation Policies

HUANG Yi

（Market Supervision Administration of Macun District， Jiaozuo City， Jiaozuo 454000， China）

Abstract： Food safety is related to the health and life safety of the people. Food safety has always been a focus of common concern throughout the people. Strengthening the implementation of food safety supervision policies depends on pragmatic policy implementation， while the specific implementation of policies depends on the vast majority of grassroots law enforcement personnel in the front line of food safety supervision. This paper focuses on analyzing the factors that affect the implementation of food safety supervision policies at the grassroots level， and puts forward reasonable suggestions for food safety supervision at the grassroots level in China.

Keywords： food safety regulation; policy implementation; grassroots law enforcement

隨著人們生活水平的提高，對(duì)食品的要求更加注重吃得安全。習(xí)近平總書(shū)記也曾提出：“各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門要全面做好食品安全工作，堅(jiān)持最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實(shí)提高食品安全監(jiān)管水平和能力。[1]”隨著法治政府建設(shè)不斷推進(jìn)，我國(guó)食品安全監(jiān)管經(jīng)歷了從無(wú)到有，從單一到多元的發(fā)展過(guò)程[2]。在大部制改革背景下，我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制體制不斷完善，伴隨著“史上最嚴(yán)”《中華人民共和國(guó)食品安全法》的頒布和實(shí)施，我國(guó)的食品安全相關(guān)法律法規(guī)也在進(jìn)一步完善。然而，頻發(fā)的食品安全事件、食品安全監(jiān)管矛盾以及食品安全基層監(jiān)管困境等也反映出我國(guó)監(jiān)管機(jī)制和相關(guān)法律法規(guī)仍然存在不足。食品安全監(jiān)管一線執(zhí)法人員直接履行著行政監(jiān)管、行政稽查、行政處罰等執(zhí)法職責(zé)，是典型的基層執(zhí)法人員，其在食品安全的政策執(zhí)行中起著舉足輕重的作用。

1 基層食品安全監(jiān)管人員的特征

基層食品安全監(jiān)管人員作為市場(chǎng)一線食品安全監(jiān)管的執(zhí)法者，具有以下特征。①基層性。食品安全監(jiān)管的核心在基層，基層執(zhí)法人員處于食品安全監(jiān)管的一線，直接面對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，履行食品安全日常監(jiān)管責(zé)任。②執(zhí)行性?；鶎邮称钒踩O(jiān)管人員作為一線執(zhí)法者，處于食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行的最末端，屬于“授命執(zhí)行”的角色，承擔(dān)著向食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者宣傳和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、上級(jí)決策等各類職責(zé)[3]。③再?zèng)Q策性。一般而言，基層食品安全監(jiān)管人員的政策執(zhí)行需要遵守既定目標(biāo)、程序等，但是在實(shí)際工作中，部分政策落實(shí)需要依賴于自身的判斷。其在不違反相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，往往會(huì)按照自身所處的環(huán)境、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀等開(kāi)展食品安全監(jiān)管。④代表性?；鶎訄?zhí)法者主導(dǎo)著大眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，由于直接面向基層群眾提供服務(wù)，對(duì)當(dāng)?shù)氐氖称钒踩ぷ髫?fù)主要責(zé)任，故而其工作質(zhì)量往往決定著當(dāng)?shù)氐氖称钒踩珷顩r，進(jìn)而影響著人們的滿意度和當(dāng)?shù)卣块T的形象。

2 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行問(wèn)題影響因素

2.1 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境的復(fù)雜性

①基層食品安全監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜?；鶎邮称钒踩O(jiān)管的對(duì)象基本上都屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，普遍存在經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、位置分布廣、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)普遍不高以及經(jīng)營(yíng)環(huán)境普遍較差等問(wèn)題。②基層地方政治環(huán)境復(fù)雜。地方政府承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展任務(wù)，其關(guān)注點(diǎn)包括環(huán)保、招商引資、安全生產(chǎn)等，當(dāng)?shù)卣诓煌瑫r(shí)期的關(guān)注點(diǎn)也不盡相同。如果基層政府加大對(duì)食品安全的關(guān)注度，將食品安全納入政府工作重點(diǎn)，提供財(cái)政保障，加大經(jīng)費(fèi)投入，必將有助于加大提升食品安全政策執(zhí)行力度。

2.2 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行內(nèi)容的不完善性

食品安全監(jiān)管政策部分內(nèi)容本身尚不夠完善，基層食品安全監(jiān)管人員在政策執(zhí)行過(guò)程中，常會(huì)出現(xiàn)食品安全監(jiān)管因缺乏相關(guān)政策導(dǎo)致的執(zhí)法困難、部分政策內(nèi)容實(shí)際操作性不強(qiáng)導(dǎo)致難以落實(shí)以及部分政策規(guī)定不夠嚴(yán)厲導(dǎo)致缺乏威懾力等現(xiàn)象。例如，在食品安全監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，食品安全相關(guān)法律法規(guī)的部分條款責(zé)任過(guò)于嚴(yán)苛或者規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致落實(shí)起來(lái)困難重重。此外，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形式?jīng)Q定了城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管環(huán)境的差異性，然而我國(guó)現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)并沒(méi)有明確區(qū)分城市和農(nóng)村，而其相關(guān)政策的制定主要是針對(duì)于城市的食品安全監(jiān)管，這將導(dǎo)致部分條款在農(nóng)村落實(shí)相對(duì)比較困難。

2.3 食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體的趨利性

基層執(zhí)法人員作為食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體，有的在執(zhí)法過(guò)程中會(huì)帶有一定的趨利性。由于受到機(jī)構(gòu)規(guī)格以及職位名額的因素限制，多數(shù)基層食品安全監(jiān)管人員獲得提升的機(jī)會(huì)有限，職務(wù)晉升的稀缺性導(dǎo)致其長(zhǎng)時(shí)間在基層工作。為了使工作環(huán)境更加安全和輕松，個(gè)別基層執(zhí)法人員會(huì)靈活運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)。

2.4 食品安全政策執(zhí)行手段的片面性

基層食品安全監(jiān)管手段主要有日常監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”監(jiān)管等，食品安全監(jiān)管部門雖然比較注重監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)，但對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管對(duì)象自身應(yīng)具備的主體責(zé)任要求較低。尤其是在“放、管、服”背景下，為了降低準(zhǔn)入門檻，對(duì)進(jìn)入食品安全行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體審批要求降低，這樣就會(huì)造成部分不符合市場(chǎng)要求的監(jiān)管對(duì)象輕易進(jìn)入食品安全行業(yè)，給后期監(jiān)管工作帶來(lái)一定的困難。

3 加強(qiáng)基層食品安全監(jiān)管建議

3.1 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境

食品安全工作量大，監(jiān)管環(huán)境相對(duì)復(fù)雜，新形勢(shì)下通過(guò)完善激勵(lì)制度以及食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，有助于食品安全監(jiān)管主體擺脫與監(jiān)管對(duì)象的利益糾紛，從而完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)境。

3.1.1 完善激勵(lì)制度

①?gòu)?qiáng)化物質(zhì)激勵(lì)，對(duì)于長(zhǎng)期堅(jiān)守市場(chǎng)一線的、無(wú)私奉獻(xiàn)的、政績(jī)突出的基層食品安全監(jiān)管人員，采取發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)助、福利等形式，激勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后。②強(qiáng)化精神激勵(lì)，可采取樹(shù)立榜樣、評(píng)先評(píng)優(yōu)、授予榮譽(yù)稱號(hào)等手段，給予精神獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)內(nèi)在活力，以調(diào)動(dòng)基層食品安全監(jiān)管人員的工作積極性[4]。此外，對(duì)工作中敢于擔(dān)當(dāng)、任勞任怨、能夠長(zhǎng)期堅(jiān)守基層的工作人員要大力進(jìn)行表彰，積極探索多種獎(jiǎng)勵(lì)措施，優(yōu)化職位晉升渠道，使其有更多機(jī)會(huì)得到提升。

3.1.2 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

政策執(zhí)行離不開(kāi)有效的社會(huì)監(jiān)督，要進(jìn)一步促進(jìn)和支持新聞?shì)浾摫O(jiān)督、群眾自發(fā)監(jiān)督、行業(yè)部門監(jiān)督等，不斷完善監(jiān)督機(jī)制。尤其鼓勵(lì)媒體在合理合法的制度范圍內(nèi)，最大限度地使用輿論監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)曝光，促進(jìn)地方食品安全監(jiān)管。此外，要發(fā)動(dòng)廣大消費(fèi)者積極主動(dòng)參與，強(qiáng)化其法律意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，全面監(jiān)督基層食品安全監(jiān)管人員的政策執(zhí)行行為。

3.2 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行相關(guān)內(nèi)容

食品安全相關(guān)政策的制定和執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、需要不斷調(diào)整和完善的過(guò)程，要通過(guò)健全和完善食品相關(guān)法規(guī)政策、在大市場(chǎng)監(jiān)管背景下整合相關(guān)食品類法律法規(guī)、健全食品安全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)限等多個(gè)途徑，完善政策主體，使得有規(guī)可循。

3.2.1 健全和完善食品安全相關(guān)法規(guī)政策

①注重調(diào)查研究。進(jìn)一步加強(qiáng)政策制定者和基層政策執(zhí)行者之間的直接聯(lián)系，政策制定者應(yīng)通過(guò)調(diào)研了解基層執(zhí)法現(xiàn)狀和面臨的困境，政策執(zhí)行者也要理解政策制定的最終目標(biāo)，減少二者之間的目標(biāo)差異性。②完善現(xiàn)有政策。要注重實(shí)現(xiàn)政策的完整性，尤其是對(duì)于個(gè)別有法無(wú)罰的相關(guān)食品安全監(jiān)管法律條款，要及時(shí)加以完善。③及時(shí)清理、調(diào)整不合時(shí)宜的相關(guān)法規(guī)政策，推動(dòng)食品安全政策法規(guī)的“瘦身”以及健康發(fā)展。

3.2.2 健全食品安全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)限

少數(shù)基層食品安全監(jiān)管人員在執(zhí)法過(guò)程中，會(huì)依靠掌握的自由裁量權(quán)造成政策執(zhí)行偏差[5]。為此，要加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制和監(jiān)督，不斷健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范制約權(quán)力。此外，要在法律法規(guī)范圍內(nèi)，進(jìn)一步細(xì)化食品安全監(jiān)管自由裁量權(quán)基準(zhǔn)。例如，針對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)，要進(jìn)一步細(xì)化經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)范圍、違法情節(jié)、違法時(shí)間等相關(guān)細(xì)節(jié)的規(guī)定，可以有效減少政策偏差。

3.3 提升食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行主體素養(yǎng)

3.3.1 增強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)

在強(qiáng)化基層食品安全監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)時(shí)，要充分考慮到隊(duì)伍的專業(yè)化要求，補(bǔ)充基層監(jiān)管力量時(shí)要更多的考慮專業(yè)背景。要進(jìn)一步提高基層食品安全監(jiān)管人員的依法行政能力，通過(guò)定期開(kāi)展法律講座、案例分析、法規(guī)政策考核等方式，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管人員法律意識(shí)，減少自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用。同時(shí)還要加大食品安全監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不斷提升其專業(yè)素質(zhì)。

3.3.2 提升道德觀

①加強(qiáng)個(gè)人道德素養(yǎng)?；鶎訄?zhí)法人員個(gè)人道德素養(yǎng)的高低，影響著在政策執(zhí)行過(guò)程中的執(zhí)法行為。為此，要強(qiáng)化基層執(zhí)法人員的思想政治教育，通過(guò)深入開(kāi)展豐富多彩的理想信念教育、社會(huì)主義道德教育，不斷提升其道德素養(yǎng)。②加強(qiáng)職業(yè)道德培養(yǎng)。食品安全監(jiān)管人員應(yīng)選用有相關(guān)學(xué)歷背景、品行一致、忠于職守、責(zé)任心強(qiáng)的人員，通過(guò)學(xué)習(xí)教育，增強(qiáng)職業(yè)道德培養(yǎng)，嚴(yán)肅執(zhí)法紀(jì)律，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷優(yōu)化和提升基層執(zhí)法隊(duì)伍的整體素養(yǎng)。

3.4 完善食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行手段

3.4.1 完善信息公開(kāi)制度

通過(guò)完善信息公開(kāi)制度，打破信息不對(duì)稱的桎梏。食品安全監(jiān)管部門與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位或消費(fèi)者相比，有著一定的政策信息資源優(yōu)勢(shì)，在基層食品安全監(jiān)管部門政策執(zhí)行過(guò)程中，難免會(huì)涉及部門自身利益或者涉及執(zhí)法監(jiān)管人員利益，這就容易造成政策執(zhí)行偏差。通過(guò)信息公開(kāi)，不但可以提高食品安全監(jiān)管透明度，保障人們對(duì)食品安全監(jiān)管工作的知情權(quán)，也有利于外部監(jiān)督。

3.4.2 落實(shí)監(jiān)管對(duì)象主體責(zé)任長(zhǎng)效機(jī)制

①加強(qiáng)食品安全監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部質(zhì)量管理，在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位建立食品安全管理機(jī)構(gòu)，配置相應(yīng)管理人員。②推行質(zhì)量安全自查報(bào)告制度，及時(shí)排查整治食品安全隱患，建立問(wèn)題食品處理制度和辦法。③推進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管對(duì)象誠(chéng)信體系建設(shè)，食品安全監(jiān)管部門依法將有關(guān)食品安全行政處罰信息記錄統(tǒng)一納入企業(yè)信用信息平臺(tái)，實(shí)行聯(lián)合懲戒，使失信者“一處失信，處處受制”。

4 結(jié)語(yǔ)

基層食品安全監(jiān)管問(wèn)題歸根結(jié)底是食品安全監(jiān)管人員對(duì)有關(guān)食品安全的政策執(zhí)行問(wèn)題。本文從政策執(zhí)行角度來(lái)探索基層食品安全監(jiān)管問(wèn)題，希望有助于控制基層食品安全監(jiān)管人員的自由裁量權(quán)，調(diào)動(dòng)其工作積極性，提高其監(jiān)管效力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食品安全機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。

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