共治善治理念下農(nóng)村社區(qū)軟法治理實(shí)踐及制度優(yōu)化

胡大偉 趙紅偉

〔摘要〕軟法在推動(dòng)國家治理體系現(xiàn)代化方面具有不可或缺、不可替代的特殊作用。軟法治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要保障。近年來，我國農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐的整體活躍度和顯示度不斷提高，如杭州市蕭山區(qū)河上鎮(zhèn)眾聯(lián)村創(chuàng)新推出“五和眾聯(lián)”農(nóng)村社區(qū)治理模式，初步驗(yàn)證了軟法之治在基層社會(huì)治理中的時(shí)代價(jià)值。當(dāng)然，隨著農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)軟法治理亦逐漸展示出軟法的泛化和異化、軟法與硬法相沖突、軟法治理約束力不足等問題和隱憂。完善農(nóng)村社區(qū)軟法之治需要放眼于城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)互動(dòng)，著力于數(shù)字賦能農(nóng)村未來社區(qū)建設(shè)，堅(jiān)持“法治、德治、自治、智治”的有效融合，以農(nóng)村社區(qū)數(shù)字化改革為牽引，不斷優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)軟法治理規(guī)范體系，堅(jiān)持軟法與硬法的協(xié)同發(fā)展，健全農(nóng)村社區(qū)軟法治理監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村“共治善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村社區(qū)；軟法治理；“五和眾聯(lián)”

〔中圖分類號(hào)〕D422.6〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2022）01-0032-06

農(nóng)村社區(qū)作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要表征和載體，既繼承融合了傳統(tǒng)行政村和城市社區(qū)的一些特征和功能，也具有自身發(fā)展的特殊內(nèi)涵和形態(tài)。這種獨(dú)特形態(tài)決定了農(nóng)村社區(qū)治理的復(fù)雜性。傳統(tǒng)國家硬法，即國家制定或者認(rèn)可的、依照國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)則之治在農(nóng)村社區(qū)治理中繼續(xù)發(fā)揮作用的同時(shí)，也存在著治理上的不足和欠缺，在公共治理領(lǐng)域全面實(shí)施這種硬法之治，既無必要，也不可能，還不合理〔1〕1。處于鄉(xiāng)村多元共治的新時(shí)代，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理法治化、現(xiàn)代化水平，既需要繼續(xù)堅(jiān)持和完善硬法治理，還需要不斷調(diào)適和完善軟法治理方式，“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”〔2〕。軟法治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要保障。本文把農(nóng)村社區(qū)治理過程中的軟法限定為農(nóng)村社區(qū)自治主體制定的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，并基于此展開相關(guān)研究。

2017年，杭州市蕭山區(qū)河上鎮(zhèn)眾聯(lián)村推出了《“五和眾聯(lián)”村民通則》①（以下簡(jiǎn)稱《眾聯(lián)通則》），創(chuàng)新開啟了“五和眾聯(lián)”鄉(xiāng)村治理的模式，為深度認(rèn)知新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)軟法治理提供了絕佳的觀察樣本。本文通過對(duì)“五和眾聯(lián)”鄉(xiāng)村治理模式的追蹤調(diào)查，深入透視農(nóng)村社區(qū)的軟法治理實(shí)踐，總結(jié)提煉其成功經(jīng)驗(yàn)和理論價(jià)值，以期對(duì)廣大農(nóng)村社區(qū)軟法治理的進(jìn)一步完善有所啟示。

一、軟法在農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化中的法理定位及時(shí)代功用

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，需要在完善硬法治理的同時(shí)，高度注重軟法和軟法治理。軟法和軟法治理在農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化中具有正當(dāng)性和合法性，能夠發(fā)揮重要作用。

（一）社區(qū)自身的特性決定了農(nóng)村社區(qū)治理的軟法生成空間

20世紀(jì)90年代以后，隨著城市單位制社會(huì)管理功能的不斷嬗變和弱化，城市基層社會(huì)運(yùn)行方式和管理模式亦逐漸發(fā)生變化，社區(qū)制作為一種新的替代模式應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)既是居民共同生活的物理空間，亦是居民互幫互助、自主規(guī)制的基層社會(huì)共同體。由于受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式的影響，我國農(nóng)村社區(qū)的培育和建設(shè)起步較晚。當(dāng)然，隨著農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)發(fā)展，社區(qū)制多元開放的治理理念和運(yùn)行模式不斷影響并改變著基層鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯和管理方式。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展讓社區(qū)制的柔性功能在基層農(nóng)村社會(huì)治理中得以生長(zhǎng)和凸顯?！芭c國家和市場(chǎng)相比，社區(qū)能更有效地培育和利用人們傳統(tǒng)上形成的規(guī)范自己共同行為的激勵(lì)機(jī)制：信任、團(tuán)結(jié)、互惠、名譽(yù)、傲慢、尊敬、復(fù)仇和報(bào)應(yīng)，等等”〔3〕135。傳統(tǒng)的硬法治理以國家強(qiáng)制力為后盾，注重命令和嚴(yán)格控制，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的至高權(quán)威。然而社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)多主體的協(xié)作和權(quán)威主體的多元化。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深入推進(jìn)，單一的硬法治理顯然無法完全適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村社區(qū)治理要求?！敖⒃凇畤摇鐣?huì)分析框架基礎(chǔ)上的‘硬治理理論對(duì)正在演變的鄉(xiāng)村治理關(guān)系缺乏解釋力，必須發(fā)展出一種建立在‘社區(qū)—農(nóng)民分析框架基礎(chǔ)上的‘鄉(xiāng)村軟治理理論?！薄?〕以尊重、互惠、協(xié)商為核心價(jià)值的軟法治理恰好能夠適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展要求。

（二）軟法治理是新時(shí)代深化村民自治的客觀要求

1982年《憲法》確立了基層群眾自治制度，并明確規(guī)定了村民委員會(huì)的基本屬性。1983年10月，隨著《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》發(fā)布，村民委員會(huì)開始正式設(shè)立，農(nóng)村社區(qū)不再列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)工作單位。黨的十八大以來，黨和國家始終堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)基層群眾自治改革。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”〔5〕。2018年修定的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會(huì)組織法》，為新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)治理規(guī)范化、法治化發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道〔6〕。深化村民自治，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理制度化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多元開放、合作包容的農(nóng)村社區(qū)治理格局，必須堅(jiān)持依法治理的理念，不僅需要硬法的引導(dǎo)和保障，更需要堅(jiān)持軟法的治理〔7〕291。

（三）軟法在硬法授權(quán)下推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化

農(nóng)村社區(qū)軟法的制定和實(shí)施必須遵循法制統(tǒng)一性原則，不能違背憲法法律精神，不能突破現(xiàn)有的法制架構(gòu)。從目前我國農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展現(xiàn)狀來看，主要有村民委員會(huì)、農(nóng)村社區(qū)居民、農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織三類主體參與到具體的農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐中。這三類主體分別根據(jù)自己的利益需求和相應(yīng)定位制定各類軟法規(guī)范。我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此三類主體開展軟法治理都有概括性的授權(quán)規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)基層鄉(xiāng)村自治中相關(guān)主體的法律屬性、職責(zé)定位和運(yùn)作規(guī)則作出了基礎(chǔ)性的規(guī)定，并賦予了村民委員會(huì)和村民會(huì)議制定軟法規(guī)范開展軟法治理的權(quán)力。而對(duì)于隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，紛紛成立的各種農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織來說，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在憲法賦予公民的基本權(quán)利——結(jié)社自由的行使與實(shí)現(xiàn)方面作出了具體法律規(guī)范，并支持、鼓勵(lì)社團(tuán)來制定軟法規(guī)范并開展軟法治理。6F173DBC-5E0E-4456-8EDA-520B1FEBBD37

（四）軟法通過對(duì)硬法的補(bǔ)充和完善推動(dòng)法治、自治和德治的融合發(fā)展

隨著我國城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村基層治理模式和治理體系顯然無法適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。為了適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的需求，“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)運(yùn)而生?！叭巍比诤系男锣l(xiāng)村治理體系是“鄉(xiāng)政村治”治理體系的升級(jí)版〔8〕。在“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，促進(jìn)“三治”融合是關(guān)鍵。新時(shí)期的鄉(xiāng)村社區(qū)是一個(gè)開放共享、協(xié)同發(fā)展的地理和文化空間，傳統(tǒng)以命令和控制為核心的硬法治理難以適應(yīng)包容性、協(xié)商性發(fā)展的變革要求，難以滿足“三治”融合的發(fā)展需求。軟法因其固有的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，不僅能夠有效地回應(yīng)鄉(xiāng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需要，而且能夠比較自然地促進(jìn)“三治”的有機(jī)融合，讓硬法更具回應(yīng)性，讓德治更好地發(fā)揮引領(lǐng)作用，讓自治更具活力。一方面，農(nóng)村社區(qū)軟法讓鄉(xiāng)村治理法律規(guī)范體系更具開放性和包容性，不僅為村莊自治提供了更廣闊的生長(zhǎng)空間，也為鄉(xiāng)村道德的激活和重建提供了實(shí)踐場(chǎng)域。另一方面，農(nóng)村社區(qū)軟法讓鄉(xiāng)村治理硬法發(fā)展更具科學(xué)性和實(shí)踐性。歷史實(shí)踐表明，法律的制定出臺(tái)往往滯后于社會(huì)生活。在硬法不完善的情況下，軟法以其低成本、高效率的特點(diǎn)能夠?yàn)橛卜⒎ㄌ峁┏浞值南葘?dǎo)性試驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，軟法還可以“硬化”為硬法。

二、農(nóng)村社區(qū)軟法治理的地方實(shí)踐

農(nóng)村社區(qū)軟法治理的有效開展，與農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展程度息息相關(guān)。相對(duì)于城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后，農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐的整體活躍度和顯示度還不夠高。杭州市蕭山區(qū)河上鎮(zhèn)眾聯(lián)村“五和眾聯(lián)”鄉(xiāng)村治理實(shí)踐模式是立足于農(nóng)村社區(qū)的地方資源，以促進(jìn)社區(qū)共同體利益為目標(biāo)，圍繞社區(qū)公共事務(wù)的處理而展開的軟法治理活動(dòng)。深度剖析“五和眾聯(lián)”鄉(xiāng)村治理實(shí)踐模式對(duì)于客觀把握農(nóng)村社區(qū)軟法治理的運(yùn)作邏輯具有重要價(jià)值。

（一）“五和眾聯(lián)”模式的緣起

“五和眾聯(lián)”模式是立足于地方創(chuàng)新實(shí)踐提煉總結(jié)出來的鄉(xiāng)村治理新模式，發(fā)端于眾聯(lián)村。眾聯(lián)村是隸屬于蕭山區(qū)河上鎮(zhèn)的一個(gè)山區(qū)行政村，2005年由眾利、泉水、聯(lián)合、塘村四個(gè)自然村合并而來，該村有山林3164畝，而耕地只有1310畝。合并之后的眾聯(lián)村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，人心不齊，鄉(xiāng)風(fēng)村貌不容樂觀。為了有效提升村民的道德素養(yǎng)，涵養(yǎng)互幫互助、文明共享的良好鄉(xiāng)風(fēng)，開創(chuàng)鄉(xiāng)村善治新局面，在考察借鑒義烏何斯路村“功德銀行”項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，2016年眾聯(lián)村創(chuàng)建了蕭山區(qū)第一家存取善行的“功德銀行”。2017年為了推動(dòng)“功德銀行”項(xiàng)目的順利實(shí)施，眾聯(lián)村專門注冊(cè)成立七彩功德社，它是蕭山區(qū)第一家注冊(cè)成立的社區(qū)社會(huì)組織，為村民更便捷、廣泛地參與鄉(xiāng)村治理搭建了平臺(tái)。與此同時(shí)，為了推進(jìn)“功德銀行”的迭代升級(jí)，解決“鄉(xiāng)村善治”成文化、規(guī)范化的約束和激勵(lì)機(jī)制保障不足的問題，眾聯(lián)村集思廣益，經(jīng)過近一年時(shí)間的反復(fù)討論和意見征詢，在2017年底正式推出《眾聯(lián)通則》?！侗娐?lián)通則》實(shí)施之后，眾聯(lián)村的鄉(xiāng)村善治取得明顯成效，“五和眾聯(lián)”模式讓眾聯(lián)村的鄉(xiāng)村治理邁入快車道。

（二）“五和眾聯(lián)”模式的生成邏輯

農(nóng)村社區(qū)軟法治理實(shí)踐的形塑與開展是各種內(nèi)外因素合力促進(jìn)的過程?！拔搴捅娐?lián)”模式的創(chuàng)新實(shí)踐不僅折射了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的外部促進(jìn)作用，還反映出意識(shí)形態(tài)教化和文化傳承的內(nèi)生動(dòng)力作用。一方面，眾聯(lián)村豐富的文化底蘊(yùn)和獨(dú)特的區(qū)位條件為其開創(chuàng)“五和眾聯(lián)”模式，實(shí)現(xiàn)軟法之治提供了重要基礎(chǔ)。眾聯(lián)村所在的蕭山區(qū)隸屬于杭州市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，蕭山區(qū)始終重視城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，城鄉(xiāng)要素、資源的雙向流動(dòng)比較頻繁和暢通，農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)和同步發(fā)展。良好的外部環(huán)境為眾聯(lián)村推進(jìn)軟法之治提供了生長(zhǎng)土壤。另一方面，眾聯(lián)村之所以能夠?qū)崿F(xiàn)軟法之治，也與它擁有的悠久禮法傳統(tǒng)有關(guān)。眾聯(lián)村所在的河上鎮(zhèn)歷史悠久，許多歷史古跡得以保留，大多數(shù)傳統(tǒng)習(xí)俗得到了完整的傳承。眾聯(lián)村深厚的禮法基因促就“五和眾聯(lián)”模式的創(chuàng)新實(shí)踐，當(dāng)然《眾聯(lián)通則》也重新喚起了村民對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村禮法的珍視。

（三）“五和眾聯(lián)”模式的軟法治理邏輯

“五和眾聯(lián)”模式通過多元化的治理主體、豐富的治理內(nèi)容以及健全的協(xié)商、激勵(lì)、評(píng)估和參與機(jī)制充分展示了軟法之治的優(yōu)勢(shì)和作用。

首先，“五和眾聯(lián)”模式體現(xiàn)了多元主體協(xié)同共治。在“五和眾聯(lián)”實(shí)踐模式中，河上鎮(zhèn)黨委政府、眾聯(lián)村黨委、眾聯(lián)村委會(huì)與村民、各有關(guān)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織等都發(fā)揮著不同的作用，協(xié)同推動(dòng)著農(nóng)村社區(qū)有效治理。河上鎮(zhèn)黨委和眾聯(lián)村黨委通過政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的方式，科學(xué)指導(dǎo)眾聯(lián)村的“五和眾聯(lián)”模式創(chuàng)新。河上鎮(zhèn)政府則負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)眾聯(lián)村開展村民自治和鄉(xiāng)村治理。眾聯(lián)村村委會(huì)具體主導(dǎo)推動(dòng)《眾聯(lián)通則》的發(fā)布實(shí)施，培育和扶持社會(huì)組織參與社區(qū)治理。七彩功德社、鄉(xiāng)賢理事會(huì)等農(nóng)村社區(qū)組織為廣大村民、鄉(xiāng)賢、企業(yè)等各種力量參與社區(qū)治理搭建平臺(tái)。

其次，“五和眾聯(lián)”模式展現(xiàn)了村民自我事務(wù)的規(guī)范治理?！拔搴捅娐?lián)”模式推動(dòng)治理的事項(xiàng)與村民生活息息相關(guān)，法理上屬于村民自治的典型范疇。《眾聯(lián)通則》共有60條，以“五和”為主要內(nèi)容，涉及調(diào)整個(gè)人與自我關(guān)系（和善村民）、個(gè)人與家庭關(guān)系（和美家庭）、個(gè)人與鄰里關(guān)系（和睦鄰里）、個(gè)人與集體關(guān)系（和諧村莊）、個(gè)人與社會(huì)關(guān)系（和德大愛）等五個(gè)方面。

最后，“五和眾聯(lián)”模式通過規(guī)范化的協(xié)商參與、民主管理、激勵(lì)和考核評(píng)議機(jī)制保障農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)有效的軟法治理。積分制管理是“五和眾聯(lián)”模式的亮點(diǎn)之一。村民積分制管理注重對(duì)村民的正面引導(dǎo)，能夠激發(fā)村民的榮譽(yù)感，形成良好的社會(huì)風(fēng)氣，營(yíng)造安定的社會(huì)秩序，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)的推進(jìn)〔9〕。民主化評(píng)議是積分管理公正的重要保障，為此，眾聯(lián)村成立了積分評(píng)議小組和仲裁小組。積分評(píng)議小組會(huì)根據(jù)《眾聯(lián)通則》對(duì)每家每戶進(jìn)行積分考核，并在每季度公示一次家庭積分；仲裁小組會(huì)依法對(duì)有關(guān)積分糾紛矛盾進(jìn)行化解?？?jī)效式引導(dǎo)是積分管理落地的重要抓手，也是軟法之治的重要特征。眾聯(lián)村的每戶家庭都有一個(gè)積分賬本，這些積分不是虛幻的指標(biāo)，而是與每家每戶村民自身利益密切聯(lián)動(dòng)的村級(jí)征信檔案，與當(dāng)?shù)劂y行的信用貸款掛鉤，還可以用來兌換獎(jiǎng)勵(lì)和服務(wù)。6F173DBC-5E0E-4456-8EDA-520B1FEBBD37

三、新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)軟法治理面臨的問題

以“五和眾聯(lián)”模式為代表的農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新改革的持續(xù)展開，初步驗(yàn)證了軟法之治在基層鄉(xiāng)村治理中的時(shí)代價(jià)值。當(dāng)然，目前農(nóng)村社區(qū)軟法治理尚處于探索階段，隨著農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，一些問題亦逐漸顯露出來。

（一）軟法治理存在一些隱含風(fēng)險(xiǎn)

軟法治理雖然強(qiáng)調(diào)對(duì)話、協(xié)商與溝通，但仍然是一種強(qiáng)調(diào)規(guī)范性與理性的規(guī)則之治，與道德、情感等并不屬于同一范疇〔10〕。但在軟法的制定與實(shí)施過程中容易受道德和情感影響，主觀性、隨意性、偶然性成分偏多，軟法治理仍然隱含著一些風(fēng)險(xiǎn)。一方面，軟法的泛化不利于法治社會(huì)的構(gòu)建。眾聯(lián)村在不斷推進(jìn)“五和眾聯(lián)”模式的實(shí)踐過程中，對(duì)《眾聯(lián)通則》的完善抱以較高的期望，試圖把更多的事項(xiàng)納入積分管理范圍，但這種試圖讓《眾聯(lián)通則》囊括一切事務(wù)的發(fā)展思路容易導(dǎo)致軟法的泛化。軟法規(guī)定過于空泛，會(huì)導(dǎo)致極端現(xiàn)象的發(fā)生，可能會(huì)讓軟法之治墮入形式化、虛化的窘境，還可能會(huì)讓軟法規(guī)制過度，讓社區(qū)居民承擔(dān)過多的義務(wù)，進(jìn)而阻礙村民自治的積極性。另一方面，軟法容易發(fā)生異化。隨著農(nóng)村社區(qū)治理任務(wù)變化的不斷增加以及治理主體的多元化，各類軟法規(guī)范必然層出不窮，在缺乏軟法清理協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，軟法治理也存在著異化的風(fēng)險(xiǎn)。如在我國農(nóng)村，作為軟法的行政指導(dǎo)常常會(huì)出現(xiàn)“必須執(zhí)行”的現(xiàn)象，行政指導(dǎo)異化為行政命令。另外，農(nóng)村社區(qū)軟法治理廣泛推進(jìn)過程中一定要體現(xiàn)地方性和特色性，否則也會(huì)導(dǎo)致軟法治理的異化問題。不具有權(quán)威性的軟法、各自為政的軟法體系難以持續(xù)地推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)治理的法治化和現(xiàn)代化。

（二）軟法治理與硬法治理存在相沖突的隱憂

社區(qū)治理中軟法與硬法之間并非截然分立、毫無關(guān)聯(lián)的，二者之間合理的關(guān)系應(yīng)該是在分工基礎(chǔ)上的相互支持與合作〔11〕。然而，受制于鄉(xiāng)村治理法治化水平不足，實(shí)踐中軟法并非總是能夠與硬法保持協(xié)調(diào)一致。一方面，軟法與硬法相沖突。硬法的制定和實(shí)施都有嚴(yán)格的程序保障，且有完善的糾錯(cuò)機(jī)制。但農(nóng)村社區(qū)軟法的制定和實(shí)施屬于村民自治的范疇。多元化的農(nóng)村社區(qū)治理主體的法治素養(yǎng)和法治能力往往是參差不齊的，在缺乏軟法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制保障的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)過度自利化的軟法。這種軟法因?yàn)榕c硬法規(guī)定及精神相沖突，在實(shí)施中會(huì)導(dǎo)致對(duì)部分社區(qū)居民利益的不當(dāng)損害。另一方面，硬法對(duì)軟法的過度干預(yù)。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理的過程中，擺正政府治理與村民自治之間的關(guān)系至關(guān)重要。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但由于公權(quán)力的擴(kuò)張性或者村委會(huì)主動(dòng)要求，行政權(quán)時(shí)常有意無意的會(huì)過度干預(yù)村民自治，原本軟法治理的空間會(huì)被壓縮，加大了軟法淪為硬法介入村民自治工具的可能。

（三）軟法治理約束力不足

相對(duì)于硬法的約束力有國家強(qiáng)制力作保障，軟法的約束力是柔性的，也被稱為弱約束、軟約束。某種意義上，軟法正是靠著它的軟約束力發(fā)揮著對(duì)硬法的補(bǔ)充和完善作用。但換個(gè)角度看，這種軟約束的優(yōu)勢(shì)和優(yōu)點(diǎn)，也可能會(huì)成為軟法的劣勢(shì)。實(shí)踐中，即使是具有硬約束的硬法有時(shí)也會(huì)面臨難以落實(shí)的困境，柔性的軟法更容易被無視。從理性的角度出發(fā)，利益是農(nóng)村社區(qū)居民最關(guān)注的東西。當(dāng)軟法無法通過權(quán)利義務(wù)的規(guī)范對(duì)農(nóng)村社區(qū)居民利益調(diào)整產(chǎn)生一定影響的情況下，軟法治理就難以長(zhǎng)效化展開。

四、共治善治理念下農(nóng)村社區(qū)軟法治理的優(yōu)化策略

黨的十九大報(bào)告提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局〔2〕。建構(gòu)共建共治共享新格局，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村“共治善治”之目標(biāo)，需要不斷優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)軟法治理體系，堅(jiān)持軟法與硬法的協(xié)同發(fā)展，健全軟法治理監(jiān)督制約機(jī)制。

（一）基于“四治”融合不斷完善農(nóng)村社區(qū)軟法規(guī)范體系

在農(nóng)村社區(qū)治理中引入軟法治理思維和方式，是鄉(xiāng)村多元共治和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的客觀需要。當(dāng)然，農(nóng)村社區(qū)軟法治理實(shí)踐表明，軟法不是越多越好，作為權(quán)利義務(wù)規(guī)范的軟法不可能包羅萬象、無限織密，軟法內(nèi)外不協(xié)同也難以實(shí)現(xiàn)軟法之治。軟法思維和方式在農(nóng)村社區(qū)治理中作用的發(fā)揮以及軟法治理體系的完善都需要以農(nóng)村社區(qū)數(shù)字化改革為牽引，堅(jiān)持“法治、德治、自治、智治”的協(xié)同，防范軟法治理的泛化和異化，不斷完善農(nóng)村社區(qū)軟法規(guī)范體系。一方面，要建立統(tǒng)一的農(nóng)村社區(qū)軟法發(fā)布平臺(tái)。隨著數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)信息化、數(shù)字化等智治能力和水平必將越來越高，這也為社區(qū)軟法的透明化、民主化發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。建立健全農(nóng)村社區(qū)軟法發(fā)布平臺(tái)不僅能夠幫助各治理主體便捷地梳理各自制定的軟法，也便于社會(huì)各界人士監(jiān)督各治理主體及時(shí)地廢改立有關(guān)軟法，不斷完善軟法規(guī)范。另一方面，要建立良性互動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)軟法備案匯編機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村規(guī)民約等農(nóng)村社區(qū)軟法的備案主體，雖然不能替代、干擾農(nóng)村社區(qū)治理主體制定軟法，但并不意味不需要承擔(dān)任何責(zé)任。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要指導(dǎo)、幫助和支持村民委員會(huì)的工作。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該主動(dòng)開展農(nóng)村社區(qū)軟法制定前的指導(dǎo)和幫助工作，同時(shí)，充分發(fā)揮備案作用，做好農(nóng)村社區(qū)軟法的匯編整合工作，指導(dǎo)、幫助農(nóng)村社區(qū)治理主體及時(shí)開展軟法的廢改立工作。

（二）協(xié)調(diào)理順軟法治理和硬法治理關(guān)系

農(nóng)村社區(qū)治理是多元主體共同治理、協(xié)作治理的過程，集中表現(xiàn)為主要基于軟法的村民自治和主要基于硬法的政府治理的銜接與協(xié)作，并讓二者能實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)的目標(biāo)，必須要協(xié)調(diào)好軟法和硬法、軟法治理和硬法治理之間的關(guān)系。一方面，要明確硬法對(duì)軟法的授權(quán)和基礎(chǔ)地位，防止行政權(quán)越位。提高農(nóng)村社區(qū)軟法制定質(zhì)量，軟法的制定和實(shí)施必須要以硬法為依據(jù)，不能同硬法發(fā)生沖突。同時(shí)，行政權(quán)要尊重硬法對(duì)軟法的授權(quán)空間，尊重村民自治。硬法還要通過進(jìn)一步明確村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理之間的界限，不斷顯化農(nóng)村社區(qū)治理多元主體的平等地位，形塑利益共同體的價(jià)值理念，消除軟法治理和硬法治理的沖突和矛盾。另一方面，要健全軟法轉(zhuǎn)化為硬法的機(jī)制，防止行政權(quán)缺位。推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)軟法有效治理，既要防范行政權(quán)的越位，也要防范行政權(quán)的缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能把過多的公共服務(wù)責(zé)任簡(jiǎn)單地推給農(nóng)村社區(qū)，不能對(duì)村民自治實(shí)施過程中遇到的難題推諉塞責(zé)。針對(duì)農(nóng)村社區(qū)軟法治理過程中遇到的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該做好指導(dǎo)服務(wù)工作，并提供及時(shí)的支持、幫助。同時(shí)，對(duì)于一些與村民自治有關(guān)的事務(wù)，在硬法規(guī)定不完善的情況下，可以先行推進(jìn)軟法治理，待條件成熟時(shí)及時(shí)把軟法上升為硬法。6F173DBC-5E0E-4456-8EDA-520B1FEBBD37

（三）健全農(nóng)村社區(qū)軟法治理監(jiān)督機(jī)制

健全軟法治理監(jiān)督機(jī)制不僅是提升農(nóng)村社區(qū)軟法約束力和權(quán)威性的重要保障，也是提升農(nóng)村社區(qū)軟法治理現(xiàn)代化水平的重要條件。

首先，要厘清并明確不同治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。隨著國家治理理念的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村社區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，來自社會(huì)的治理主體日漸多元，各種民間組織紛紛加入到農(nóng)村社區(qū)的治理過程中。如在眾聯(lián)村實(shí)施“五和眾聯(lián)”模式過程中，七彩功德社、鄉(xiāng)賢理事會(huì)等社區(qū)民間組織發(fā)揮著至關(guān)重要的治理主體作用。民間組織的參與不僅使得農(nóng)村治理主體日漸多元，同時(shí)也改變了不同治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系〔12〕。農(nóng)村社區(qū)治理的關(guān)鍵在于厘清各治理主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系，要逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理主體在各自的權(quán)限范圍內(nèi)運(yùn)作，避免出現(xiàn)治理的“越位”和“缺位”以及“錯(cuò)位”。同時(shí)，要保證各治理主體必須履行自己的職責(zé)。明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系不僅能夠防范軟法治理多元主體之間的利益糾紛，也能夠促進(jìn)各治理主體依法開展工作。

其次，要健全農(nóng)村社區(qū)軟法治理內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。軟法治理是實(shí)現(xiàn)村民自治的重要過程，軟法治理強(qiáng)調(diào)主體的自主價(jià)值和自律意識(shí)，但也要為自律的落地提供內(nèi)部保障。一方面，要充分發(fā)揮基層黨組織和村民監(jiān)督委員會(huì)的專門監(jiān)督作用；另一方面，要建立農(nóng)村社區(qū)各軟法治理主體的相互監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)交叉監(jiān)督。

最后，要健全農(nóng)村社區(qū)軟法治理外部監(jiān)督機(jī)制。在健全農(nóng)村社區(qū)軟法治理內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步完善外部監(jiān)督機(jī)制。一要構(gòu)建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治機(jī)構(gòu)人員和村法律顧問對(duì)軟法制定和實(shí)施的全過程介入機(jī)制，通過專業(yè)人員的指導(dǎo)和幫助，保障農(nóng)村社區(qū)軟法治理的法治化水平。二要健全農(nóng)村社區(qū)軟法治理的備案機(jī)制。不僅要推動(dòng)村規(guī)民約、村民自治章程的積極備案，而且要完善其他農(nóng)村社區(qū)軟法治理主體的軟法制定備案規(guī)范，確立農(nóng)村社區(qū)軟法統(tǒng)籌備案的機(jī)制。三要建立健全暢通的民意表達(dá)和輿論評(píng)價(jià)機(jī)制。尤其要以互聯(lián)網(wǎng)為依托，不斷提升農(nóng)村社區(qū)軟法治理的透明度，讓農(nóng)村社區(qū)居民能夠便捷及時(shí)地參與社區(qū)治理，監(jiān)督社區(qū)治理過程和治理成效。

〔注釋〕

①“五和眾聯(lián)”模式發(fā)端于蕭山區(qū)河上鎮(zhèn)眾聯(lián)村。2017年眾聯(lián)村推出了60條細(xì)則的《“五和眾聯(lián)”村民通則》，探索開展以家庭為單位涵蓋“和善村民、和美家庭、和睦鄰里、和諧村莊、和德大愛”等五大內(nèi)容的積分評(píng)議制度?！丁拔搴捅娐?lián)”村民通則》被稱為中國首部鄉(xiāng)村“皮毛法”，并入選2019年度浙江法治鄉(xiāng)村實(shí)踐優(yōu)秀案例。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕羅豪才.軟法的理論與實(shí)踐〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

〔2〕習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（01）.

〔3〕薩謬爾·伯勒斯，赫爾伯特·基提斯.社會(huì)資本與社區(qū)治理〔C〕//曹榮湘.走出囚徒困境：社會(huì)資本與制度分析.上海：上海三聯(lián)書店，2003.

〔4〕劉祖云，孔德斌.鄉(xiāng)村軟治理：一個(gè)新的學(xué)術(shù)命題〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2013（03）：9-18.

〔5〕中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29（01）.

〔6〕中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2019-11-06（01）.

〔7〕羅豪才.軟法與公共治理〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

〔8〕季麗新，陳冬生.自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系生成邏輯及其探索〔J〕.中國行政管理，2019（12）：71-74 .

〔9〕高其才.基于集中居住的鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理——以湖北京山馬嶺積分制管理為對(duì)象〔J〕.法治現(xiàn)代化研究，2019（04）：27-35.

〔10〕王瑞雪.公共治理視野下的軟法工具〔J〕.財(cái)經(jīng)法學(xué)，2020（04）：67-75.

〔11〕陳光.論社區(qū)治理中軟法與硬法的關(guān)系及銜接〔J〕.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（04）：28-32.

〔12〕徐勇，朱國云.農(nóng)村社區(qū)治理主體及其權(quán)力關(guān)系分析〔J〕.理論月刊，2013（01）：172-175.

責(zé)任編輯董軍6F173DBC-5E0E-4456-8EDA-520B1FEBBD37