對我國城鎮(zhèn)住房保障體系的思考

文/王凌云

習(xí)近平總書記指出，加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。新中國成立70多年來，緊緊圍繞滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化生活需求，適應(yīng)不同的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，持續(xù)探索城鎮(zhèn)住房保障工作，特別是黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，住房保障能力持續(xù)增強(qiáng)，城鎮(zhèn)住房保障體系建設(shè)也進(jìn)入了新階段。本文主要回顧我國城鎮(zhèn)住房保障工作歷史沿革和取得的成就，簡要分析住房保障面臨的新形勢新要求，并對住房保障體系進(jìn)行粗淺的思考分析。

一、住房保障工作歷史沿革和巨大成就

從新中國成立到改革開放前，我國城鎮(zhèn)實(shí)行住房實(shí)物分配、低租金使用的福利性住房制度，適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和快速工業(yè)化的要求，在特定歷史條件下發(fā)揮了積極作用。但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力等多方面因素影響，住房供應(yīng)不能滿足需求，短缺問題突出。

1978年，鄧小平同志提出“解決住宅問題的路子能不能寬一些”，并于1980年4月提出了住房商品化的構(gòu)想。按照小平同志提出的改革思路，各地對改革住房舊體制進(jìn)行了多種形式的探索。

1994年，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號）明確提出，建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系。

1998年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），決定停止住房實(shí)物分配，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房。

2007年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號），提出加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。

其間，數(shù)千萬城鎮(zhèn)職工家庭通過購買房改房，擁有了屬于自己的住房；部分城鎮(zhèn)家庭通過在政府主導(dǎo)的城市建設(shè)中獲得拆遷安置房，改善了居住條件。同時(shí)，隨著政府主導(dǎo)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)大幅增加，不少中低收入家庭購買了經(jīng)濟(jì)適用住房。多數(shù)城市建立了廉租住房制度，部分低收入家庭享受到政府提供的廉租房。以增量市場為主的房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了從開始培育到高速發(fā)展的過程，致力于滿足人民群眾多樣化的居住需求。

2008年，國家開始大規(guī)模實(shí)施城鎮(zhèn)保障性安居工程，包括發(fā)展廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和棚改安置住房。2011年，住房保障工作目標(biāo)被首次寫入了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃，“十二五”期間要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚改安置住房3600萬套。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對住房保障工作高度重視，多次作出重要指示，住房保障政策體系進(jìn)一步創(chuàng)新和完善。2013年10月，習(xí)近平總書記主持十八屆中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)，就加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)發(fā)表重要講話，提出明確要求。2013年起，國家連續(xù)3年印發(fā)關(guān)于棚改的專門文件。2014年起，組織北京、上海等城市開展了共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)，推動各地公租房和廉租房并軌運(yùn)行，統(tǒng)稱公租房。2015年啟動實(shí)施棚改三年計(jì)劃，2015—2017年改造各類棚戶區(qū)住房1800萬套?！笆濉逼陂g棚改開工超過2000萬套。

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國住房保障工作取得了巨大成就，主要表現(xiàn)在：2020年，我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達(dá)到40.8平方米，是1949年8.3平方米的4.9倍，住房保障工作的推進(jìn)為這個(gè)成績的取得作出了巨大貢獻(xiàn)。1994—2007年，全國建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房1000多萬套。自2008年大規(guī)模實(shí)施城鎮(zhèn)保障性安居工程以來，全國合計(jì)開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚改安置住房7000多萬套，幫助約2億困難群眾改善了住房條件，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)；其中，黨的十八大以來開工建設(shè)的有4700多萬套，惠及1億多住房困難群眾。

二、住房保障面臨的新形勢新要求

從以上歷史沿革可以看出，這些年我國住房保障工作，有兩個(gè)突出特點(diǎn)：保障對象以城鎮(zhèn)戶籍住房困難群眾為主，保障方式以政府投入為主。這兩個(gè)特點(diǎn)適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特定階段的現(xiàn)實(shí)需要，補(bǔ)歷史欠賬見效快，發(fā)揮了巨大的作用。但是進(jìn)入新發(fā)展階段后，住房保障面臨新形勢新要求。

一是保障對象方面。廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、棚改安置住房保障對象都是城鎮(zhèn)戶籍居民，公租房保障對象盡管包括新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員（即新市民和青年人），但是由于設(shè)置收入門檻，絕大多數(shù)新市民、青年人都不符合公租房保障條件，很難進(jìn)入保障范圍。發(fā)展多年，住房保障工作也作出巨大貢獻(xiàn)，目前城鎮(zhèn)居民住房狀況總體較好，戶均住房基本都在1套以上，而在部分人口凈流入的大城市，新市民、青年人等群體買不起房、租不好房的問題卻很突出，幫助他們解決住房困難題，成為住房保障工作面臨的重點(diǎn)任務(wù)。

二是保障方式方面。公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、棚改安置住房，都需劃撥土地；公租房、廉租房基本都由政府投資建設(shè)，經(jīng)濟(jì)適用住房定價(jià)以保本微利為原則，很難吸引國有企業(yè)以外的其他開發(fā)企業(yè)參與，棚改貸款被納入政府債務(wù)。然而，不能單純依靠政府投入搞保障，因?yàn)檎?cái)力有限，這樣既不利于增加供給、擴(kuò)大保障范圍，也不利于充分體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下中國特色社會主義制度優(yōu)勢。

黨的十九大報(bào)告指出：堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。近年來的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和《政府工作報(bào)告》都明確提出“堅(jiān)持租購并舉，完善住房市場體系和住房保障體系，解決城鎮(zhèn)中低收入居民和新市民住房問題”，“改革完善住房市場體系和保障體系”，“解決好大城市住房突出問題”，“盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難”等要求。

貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，圍繞立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的新形勢、新要求，需要加快完善住房保障體系，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)住房保障工作高質(zhì)量發(fā)展。

三、加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系

2021年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)﹝2021﹞22號），明確提出“加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系”。這是國家層面首次明確住房保障體系的構(gòu)成。

具體來說，公租房主要由政府提供實(shí)物房源和發(fā)放貨幣補(bǔ)貼，面向城鎮(zhèn)住房、收入困難家庭供應(yīng)，具體準(zhǔn)入條件由各地結(jié)合財(cái)政承受能力科學(xué)確定，對城鎮(zhèn)戶籍低保低收入住房困難家庭應(yīng)保盡保，其他困難家庭在一定輪候期內(nèi)給予保障。人口凈流入的大城市要重點(diǎn)發(fā)展保障性租賃住房，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。保障性租賃住房不設(shè)收入線門檻，堅(jiān)持小戶型、低租金，由政府給予土地、財(cái)稅、金融等政策支持，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，主要利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)，適當(dāng)利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)。共有產(chǎn)權(quán)住房由地方政府因地制宜發(fā)展，原則上不作硬性要求，供應(yīng)對象以城鎮(zhèn)戶籍人口為主，逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)常住人口，主要是有一定經(jīng)濟(jì)承受能力但又買不起商品住房的新市民、青年人。同時(shí)，結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，有效增加保障性住房供應(yīng)。

首先，從租、購構(gòu)成看：公租房、保障性租賃住房都是出租型的，共有產(chǎn)權(quán)住房是出售型的，相較于住房市場體系中出售型的商品住房占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的格局，住房保障體系突出了租賃方式，并且將發(fā)展重點(diǎn)放在保障性租賃住房上，旨在通過政府政策支持，培育和發(fā)展住房租賃市場，大力發(fā)展租賃住房，加快補(bǔ)齊我國住房發(fā)展長期以來“租賃一條腿短、售賣一條腿長”的短板，推動形成租購并舉的住房制度。

第二，從保障對象看：公租房面向城鎮(zhèn)住房、收入困難家庭，在目前城鎮(zhèn)戶籍家庭住房狀況普遍較好的情況下，公租房的保障范圍大體為戶籍“雙困”家庭和環(huán)衛(wèi)、公交等公共服務(wù)行業(yè)非戶籍“雙困”家庭。保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房都不設(shè)收入門檻，面向符合住房困難標(biāo)準(zhǔn)（一般為無房）的城鎮(zhèn)常住人口，特別是新市民、青年人，實(shí)現(xiàn)了住房保障對象從以戶籍家庭為主向城鎮(zhèn)常住人口的轉(zhuǎn)變。

第三，從保障方式看：公租房主要由政府提供實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼；共有產(chǎn)權(quán)住房堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作，通過市場化定價(jià)明確政府和個(gè)人的產(chǎn)權(quán)份額；保障性租賃住房由政府給予土地、財(cái)稅、金融等政策支持，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位、房地產(chǎn)開發(fā)和住房租賃企業(yè)等各類主體有地出地、有房出房、有錢出錢、有力出力，多渠道增加供給，改變了原有的政府作為居住用地唯一供應(yīng)者、房地產(chǎn)開發(fā)商作為住房唯一供應(yīng)者的局面，實(shí)現(xiàn)了保障住房從政府單一供給向政府、企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)多主體供給、多渠道保障的轉(zhuǎn)變。

另外，從國家“‘十四五’公共服務(wù)規(guī)劃”住房領(lǐng)域的內(nèi)容看，公租房保障被列為基本公共服務(wù)，屬于公民的基本權(quán)利。保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房被列為普惠性非基本公共服務(wù)，需要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌用好規(guī)劃、土地、投資、稅收、金融等多種支持政策，幫助企業(yè)降低服務(wù)成本、提升運(yùn)營效率，鼓勵支持社會力量面向廣大人民群眾提供價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障的普惠性非基本公共服務(wù)。這一定位劃分，充分體現(xiàn)了住房保障體系分層次、廣覆蓋、多主體、多渠道的特征和優(yōu)勢。

綜上，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，適應(yīng)新發(fā)展階段和住房保障高質(zhì)量發(fā)展的要求，有利于幫助城鎮(zhèn)困難群體特別是新市民、青年人緩解住房困難，推動解決好大城市住房突出問題，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居；有利于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，為城市吸引人才和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長；有利于加快補(bǔ)齊住房租賃短板，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和良性循環(huán)。