小產權房合法化路徑探析

文/婁玉帥

引言

任何事物都存在兩面性，小產權房也不例外。一方面，它促進了農村土地的流轉，加快了城鄉(xiāng)一體化進程；另一方面，部分小產權房破壞了農耕地與城鄉(xiāng)規(guī)劃。目前，小產權房的存在已經給社會帶來了一定的影響。為了更好地利用小產權房，社會各界也開始關注小產權房。因此，合理解決小產權房的相關問題對于我國而言十分重要。首先，解決小產權房問題不僅會減少與小產權房相關的糾紛，還可以合理解決與小產權房相關的糾紛；其次，解決小產權房問題會使集體土地流轉更加規(guī)范，使集體土地得到更為合理的運用；最后，小產權房問題的合理解決不僅有利于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，而且也會使黨的十九大完善承包地“三權”分置制度會議精神得到更好的落實。

雖然小產權房已經出現(xiàn)了很長一段時間，但小產權房問題仍然難以得到有效解決，其主要原因是我國目前還沒有出臺一部具體規(guī)范小產權房的法律法規(guī)，導致小產權房缺乏明確的法律地位，引起社會各界對小產權房是否合法的廣泛爭議。除此之外，我國特殊的土地制度即城鄉(xiāng)二元土地制度也是導致小產權房出現(xiàn)的重要原因，這也使小產權房成為我國獨有的一種土地現(xiàn)象。國內目前尚未找到完美解決小產權房問題的方法，國外也沒有具體的經驗可以借鑒，所以解決小產權房問題的方法與措施需要我國自行探索。

一、小產權房的概述

（一）小產權房的定義

早期，西方經濟學家通過對財產制度的研究創(chuàng)造了產權一詞。隨著社會的不斷發(fā)展，產權也被學界賦予了不同的意義。一些經濟學家認為，產權是讓某些人獲得利益或者遭受損失的權利。一些經濟學家提出，產權是在社會強制實施的背景下，人們對某種產品進行利用所享有的基本權利。目前，學術界對于產權與財產權是否對等仍然存在爭議。對于認為產權與財產權對等的學者而言，這兩者都是完全權利。而對于認為產權與財產權不對等的學者而言，這兩者是不同的概念，應當進行區(qū)別對待。

在我國，“小產權”與“大產權”是經過社會實踐自然形成的說法。學術界對小產權房的概念并未作出統(tǒng)一的界定。通過對小產權房的研究與調查可知，小產權房應該符合以下幾個特點：第一，小產權房的建立地點應該是農村集體經濟組織所擁有的土地,并且面向非本集體成員銷售；第二，小產權房所享有的一系列權利主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的產權證書進行支撐；第三，小產權房如售出，則需向政府繳納一定的出讓金。綜上所述，小產權房是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的產權證書為依據，建設在農村集體經濟組織所擁有土地上的，通過向政府繳納一定的出讓金才可向非本集體成員出售的房屋。然而，在我國目前的社會背景與法律制度下，小產權房還沒有明確的法律地位，缺乏法律保護。同時，小產權房也沒有建立完善的管理體系，導致其不能隨意進行流轉。

（二）小產權房的類型

小產權房在我國具有多種類型。為了便于對小產權房進行探索，需要依據不同的標準對它們進行分類。目前的分類標準主要有以下三種：

1.按土地的性質分類。目前，我國社會上存在的小產權房主要是建設在農村集體所擁有土地上的小產權房。而農村集體所擁有的土地又可以分為農村集體建設用地與農村集體耕地。通過對在農村集體建設用地上建設的小產權房與在農村集體耕地上建設的小產權房的比較可知，在農村集體耕地上建設的小產權房所占的比重較小。

2．按購房的用途來分。一般購房者購買房屋的目的主要有投資與居住兩種。以投資作為購房目的的購房者一般會購買較好地段且符合未來發(fā)展方向的小產權房，因為只有這樣的房屋才能使購房者獲得較高的利潤。以居住作為購房目的的購房者一般是城市的低收入人群，他們較低的工資收入并不能支持他們購買居住用途以外的其他房屋，只能將購買的小產權房作為自己的生活住房。

3．按開發(fā)的主體來分。首先，存在許多農村村民在自己的宅基地上開發(fā)并出售的小產權房。大部分此類小產權房在建造時都是合法的，但在出售時不符合法律規(guī)定。其次，存在開發(fā)商通過向農村集體經濟組織購買土地進行開發(fā)的小產權房。由于這類小產權房并沒有經過政府的審批，開發(fā)完成后，開發(fā)商通常會通過代理或者由其他公司經手將房屋出售給城市居民。這樣的交易中，城市消費者并沒有得到真正的房屋產權。最后，存在開發(fā)商與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同開發(fā)的小產權房。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會以新農村建設的名義開發(fā)小產權房，這其實不符合法律規(guī)定。

妥善解決小產權房問題不能采取“一刀切”的策略，而應該結合實際情況進行合理化的分類治理。小產權房在我國具有多種類型，不能僅用一項標準去區(qū)分，必須考慮土地的性質、開發(fā)的主體以及購房的用途等多種因素。只有厘清小產權房的具體類型，考慮影響小產權房的各種因素，才能更好地處理小產權房問題，保護購房者的合法利益。解決小產權房問題的首要任務是了解小產權房的具體類型，繼而對不同類型的小產權房采取不同的措施，合理地解決小產權房問題。例如，有部分小產權房沒有違反法律規(guī)定，但游蕩在法律邊緣，應該對它們進行規(guī)范治理，這樣不僅有利于改善民生，還可能在一定程度上緩解城市住房問題，推動社會經濟發(fā)展。然而，占用農耕地與違反城市總體規(guī)劃等建設的小產權房屬于惡意的違章建造，此類小產權房明顯違反法律規(guī)定，應當對其進行嚴肅處理。綜上所述，不同性質的小產權房有著不同的立足點，不能把小產權房歸為一類而進行全盤否定。

二、小產權房的成因及其法律地位分析

（一）小產權房的成因

1．制度原因——我國的城鄉(xiāng)二元體制。導致小產權房問題出現(xiàn)的原因之一是我國的土地制度，即城鄉(xiāng)二元土地制度。我國的城市與農村適用的是兩種不同的土地制度。前者是國家土地所有制，后者是集體土體所有制。在土地制度的基礎上，我國將國有土地與集體土地進行劃分，適用不同的管理體系。此外，對于土地建設開發(fā)的原則在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中都有所規(guī)定，國有土地是它們主要針對的對象。對于集體土地而言，如果想要合法地進入房地產市場，必須經過國家的征收。然而，集體土地增值速度較快，國家征收集體土地給予的補償遠遠低于增值價值。由此可知，國有土地與集體土地存在本質上的不同，由于擁有集體土地的農村集體經濟組織的利益得不到保障，大部分的農村集體經濟組織通過開發(fā)與出售小產權房獲取利益，以此彌補他們的損失。

2．社會原因——社會保障體系不健全。在我國城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快的背景下，越來越多的人口涌入城市，并且選擇在城市定居，這造成了社會保障不足等問題。若僅僅依靠住房保障制度，城市中低收入人群的收入尚不足以滿足自身的住房需求。而且，由于相關住房保障體系不健全、監(jiān)管力量不足，真正需要保障的人群無法獲得保障性住房。與城鎮(zhèn)保障體系相比，農村保障體系更加不健全。農村的土地是我國農村人口社會保障的主要依靠，傳統(tǒng)的農村人口主要是以自給自足的形式生活。然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，僅僅依靠務農已經不能滿足農村人口的需求。導致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因除了我國不斷提高的物價水平外，還包括農產品價格的原因，即我國的農產品不能自由定價，由國家進行控制與監(jiān)管。最后，與城市相比，由于農村資源短缺、就業(yè)機遇較少以及養(yǎng)老保障體系尚未建成等原因，農村人口迫于生活壓力，不得不尋求其他方法增加收入，保障生活。小產權房的出現(xiàn)緩解了農村人口與城市中低收入人群的生活壓力，保障了他們的生活質量。

3．經濟原因——城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。在城鄉(xiāng)一體化進程中，社會與經濟不斷發(fā)展，導致了一系列問題，如城市人口越來越多，住房緊張，社會保障不足等。正是在這樣的社會背景下，我國的商品房價格不斷上漲，絲毫沒有下降的趨勢，由此便造成了城市中低收入群體無錢買房的局面。小產權房的出現(xiàn)不僅使農村集體經濟組織獲得了利益，而且滿足了城市中低收入人群的購房需要。正是因為人們對小產權房的需求不斷增加，小產權房市場才會變得越來越火熱。

4．法律原因——缺乏合理有效的法律規(guī)范。由于小產權房情況比較復雜，涉及多方主體利益。我國政府針對小產權房問題出臺了一些相關的規(guī)章與辦法。最高人民法院也針對小產權房問題出臺了部分司法解釋。但就目前的情況來看，一些與小產權房相關的法律并不能有效地適用小產權房糾紛案件，導致一些小產權房可以鉆法律的空隙。換而言之，也正是由于缺乏合理有效的法律規(guī)范，才導致不同地方的法院對于小產權房案件有不同的處理結果，使小產權房糾紛無法得到明確合理的處理結果。除此之外，目前我國關于集體土地流轉也沒有作出明確的規(guī)定。綜上所述，有關小產權房法律的不明確與缺失間接推動了小產權房的發(fā)展，使小產權房的市場越來越火熱。

（二）小產權房的法律地位

雖然目前我國針對小產權房問題沒有一部具體有效的法律規(guī)范，但也可以利用與其相關的法律規(guī)范分析小產權房的法律地位。首先，根據《憲法》第十條可知，城市土地與農村土地分別屬于國家與集體所有，這也是我國城鄉(xiāng)二元土地制度的具體體現(xiàn)。同時，兩者可以根據法律規(guī)定進行流轉。當然，一些相關的法律規(guī)范嚴格限制了集體所有土地的流轉，這也說明了國有土地與集體土地地位不同。除此之外，《憲法》對于一般法律起著指導作用，不能如一般法律般直接適用于具體案件，也就無法決定小產權房的法律地位。其次，根據《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權編的有關規(guī)定，土地與房屋無

法分開流轉，即房地一體。因此，集體土地的流轉限制也使小產權房難以流轉，進而限制了房屋所有權人對房屋所享有的一系列權利。《民法典》物權編也沒有直接規(guī)定農村集體土地的流轉以及與小產權房相關的內容，不利于農村集體土地流轉配置的優(yōu)化。最后，農村村民所擁有的土地不可隨意進行出讓或出租，必須經過相關部門的批準，而且不得用于除幾種特定的涉農建設之外的其他用途。然而，在農村集體土地上開發(fā)建設的小產權房卻沒有被納入上述幾種特定的涉農建設，不具有適法性。因此，小產權房的開發(fā)、建設與出售需要相關政府部門進行審核，并頒發(fā)證書以確認其所有權。綜上所述，小產權房在我國還沒有明確的法律地位，與其相關的法律規(guī)范之間存在一定的沖突與矛盾，這使得小產權房游走于法律邊緣，沒有明確具體的方案可解決小產權房糾紛。

三、小產權房的困境

（一）小產權房的立法缺失問題

由上文對小產權房法律地位的分析可知，我國目前還沒有出臺一部具體規(guī)范小產權房的法律法規(guī)，這使小產權房的法律地位十分模糊，引起了社會各界對于小產權房是否合法的廣泛爭議。對小產權房相關的法律規(guī)定進行分析后發(fā)現(xiàn)，《憲法》與《民法典》物權編間接支持了小產權房的存在，說明了小產權房的存在符合憲法精神。然而，《土地管理法》卻限制了小產權房的存在，這使小產權房確有違法之嫌。綜上所述，雖然有些法律禁止小產權房的存在，但小產權房的存在得到了《憲法》的支持，這不僅為我國后續(xù)出臺具體規(guī)范小產權房的法律法規(guī)提供了基礎條件，而且也對填補我國小產權房的立法空白起到了重要作用。

（二）小產權房的權屬登記問題

《民法典》第二百零九條規(guī)定，小產權房作為一種不動產，如果需要發(fā)生相應的效力，必須經過國家法定部門的相關登記。然而，小產權房的購買者大部分是城市低收入人群，并不是小產權房所在地的農村集體經濟組織成員，而且我國出臺的一系列政府規(guī)章規(guī)定了房屋登記機構不得為農村集體經濟組織成員以外的其他人辦理相關住房登記，這也將小產權房排除在房屋登記的范圍之外。此外，根據政府發(fā)布的通知，若將農村集體土地轉為國有土地，則必須經過法定的征收程序：通過其他方式進行轉移的，不予登記發(fā)證；對于非法出租或出讓集體土地的農村集體經濟組織，不予登記發(fā)證；對于購買農村宅基地或者小產權房的城鎮(zhèn)居民，不予登記發(fā)證。綜上，在我國目前的社會形勢下，小產權房無法進行權屬登記，也不能發(fā)生法律效力。

（三）小產權房的買賣合同問題

對于確定小產權房買賣雙方的權利與義務關系，小產權房買賣合同起著重要作用。但是學界對于小產權房買賣合同的效力認定意見不一，主要存在小產權房買賣合同有效說與無效說兩種主張。前者認為，只要買賣雙方在簽訂小產權房買賣合同時達成合意，則合同應當是有效的，這與其是否登記無關。后者認為，小產權房的買賣合同違反了《土地管理法》的強制性規(guī)定，應當被認定為無效。對比兩種主張可以發(fā)現(xiàn)，小產權房買賣合同有效說與小產權房買賣合同無效說這兩種主張都是不嚴謹的，對于小產權房買賣合同效力的認定應具體情況具體分析，既不能承認所有的小產權房買賣合同都有效，也不能對其全盤否定。因為有一些小產權房侵占了大量的耕地或者屬于違章建筑，如果承認這些小產權房買賣合同有效，會使這種現(xiàn)象越來越普遍，最終破壞城市規(guī)劃與農用耕地。然而，對于符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產權房而言，如果對其全盤否定，則會破壞意思自治原則，使買賣雙方在自愿原則下簽訂的交易合同效力無法得到保護。因此，在確定小產權房買賣合同效力時，應當全面考慮各種因素，對不同類型的小產權房買賣合同的效力作出不同的認定。

（四）小產權房的抵押問題

小產權房是一種不動產，如果進行抵押，則應該進行抵押登記，否則抵押權不成立。目前，城鎮(zhèn)居民購買的農村集體土地之上的房屋無法進行權屬登記，小產權房作為抵押物進行抵押時，也同樣無法進行抵押登記。除此之外，物可以被分為流通物、限制流通物以及禁止流通物。能夠進行自由流通的物原則上都可以進行抵押，限制流通物只有在法定條件下才可以進行抵押，而禁止流通物在任何情況下都不能進行抵押。由于小產權房的合法性目前并未得到法律的認可，其在市場上不能自由合法地進行流通，小產權房的抵押也會受到限制，從而影響抵押權人順利實現(xiàn)其抵押權。因此，債權人一般不會接受用小產權房進行抵押的方式，這也導致小產權房無法發(fā)揮自身的經濟價值。

（五）小產權房的拆遷安置補償問題

社會各界對于小產權房面臨拆遷是否可以獲得拆遷安置補償還存在分歧。在實際生活中，對于小產權房面臨拆遷是否可以獲得拆遷安置補償的問題主要分以下兩種情況進行處理。第一種情況：對于履行了房屋審批程序的小產權房而言，開發(fā)商或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在安置本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的前提下一般會將多余的房屋對外出售，將房屋出售給城市居民或者不屬于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民。在這樣的狀況下，政府對該集體土地進行征收或者拆遷時，只能對該土地的合法所有者即本集體的居民給予拆遷補償。而小產權房的購買者只能根據與開發(fā)商簽訂的房屋買賣合同要求開發(fā)商返還其購房款，并沒有索要房屋補償金的權利。第二種情況：對于本身屬于違章建筑的小產權房而言，國家會以與房屋拆遷管理相關的規(guī)章制度為根據，不會對作為違章建筑的小產權房給予任何形式的拆遷補償。

（六）小產權房的繼承問題

《民法典》第二百十七條規(guī)定，不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。然而，小產權房無法進行相關的權屬登記，無法取得不動產權屬證書，這使小產權房的物權流轉一直處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，不僅購房者的權利無法得到保障，而且也導致一些小產權房繼承問題的出現(xiàn)，對小產權房的繼承造成了極大的妨礙。身為被繼承人的購房者無法取得產權證書與土地使用權證書，沒有具體的證據證明自己對小產權房享有所有權，故其繼承人也無法按照繼承法的有關規(guī)定取得小產權房的所有權，這侵犯了繼承人與被繼承人的一系列權利。

（七）小產權房的監(jiān)管問題

從《關于金融促進節(jié)約集約用地的通知》中可以發(fā)現(xiàn)，小產權房不同于一般的商品房。對于小產權房的購買者，各金融機構不得向其發(fā)放住房貸款。換言之，產權房開發(fā)過程中所涉及的大量資金無法得到銀行與政府的有效監(jiān)管，這導致小產權房的開發(fā)商資質與實力難以保證，可能出現(xiàn)一些為了獲取更大的利益而不惜偷工減料的開發(fā)商，其房屋質量及其相關的售后服務難以達標。除此之外，以預售方式出售的小產權房容易在開發(fā)建設過程出現(xiàn)資金不足的現(xiàn)象，導致工程無法繼續(xù)進行。由于沒有對購房者所繳納的房屋預售款的使用進行監(jiān)督，難以保證這筆款項的專款專用。如其被挪用，則會出現(xiàn)房屋無法按期交付甚至無法交付的情況，小產權房又沒有明確的合法地位，最終會損害購房者的利益。

四、小產權房合法化的必要性與可行性

（一）小產權房合法化的必要性分析

1．小產權房合法化有利于緩解法律與規(guī)章制度的矛盾。通過梳理我國關于小產權房的法律與規(guī)章制度可以發(fā)現(xiàn)，沒有一部法律明確具體地說明小產權房的法律地位以及對小產權房問題的處理辦法。政府僅出臺了一些政策處理小產權房的糾紛，還沒有形成正式的法律法規(guī)。正因如此，才讓小產權房的法律地位比較模糊，使其處于“有規(guī)章卻無法律”的尷尬地位。此外，人們對于涉及小產權房的相關規(guī)章制度相當關注。然而，相關規(guī)章制度的制定與出臺卻沒有舉辦相應的聽證會，沒有聽取小產權房利益相關者的意見，不符合法律的相關規(guī)定。綜上所述，解決小產權房問題的關鍵是制定與出臺相應的法律，使其具有明確的法律地位。只有這樣，才能使小產權房有法可依。

2．小產權房合法化有利于緩解城市居民的住房壓力。我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，促使越來越多的人口涌入城市，在城市中定居的越來越多，商品房的價格也隨之越來越高。城市的中低收入群體僅僅依靠自己的收入買不起商品房，因而遠離繁華的城市中心，開始向城郊轉移。小產權房便宜的價格，使其成為一部分城市中低收入人群的首要選擇，也使小產權房開始興起。小產權房的出現(xiàn)不僅減輕了城市中低收入人群的生活壓力，也保障了他們的生活質量，小產權房的合法化有利于緩解城市居民的住房壓力。

3．小產權房合法化有利于完善農村社會保障制度。與城市保障體系相比，農村保障體系更加不健全，尤其在住房保障方面。在我國經濟不斷發(fā)展的背景下，物價水平不斷提高，而農村的養(yǎng)老保障體系尚未建成，農村人口不得不尋求其他方法保障生活。在小產權房出現(xiàn)后，越來越多的農村集體經濟組織開始開發(fā)建設小產權房。通過出售小產權房，不僅使農村集體經濟組織的成員獲得收益，而且在小產權房交易過程中產生的相關稅收也為農村社會保障體制的完善提供了資金支持。然而，由于小產權房模糊的法律地位，其目前還不能流入市場。因此，只有法律確定小產權房的合法地位，才能使小產權房進入市場，從而使農村社會保障體系進一步完善。

（二）小產權房合法化的可行性分析

1．在法律上的可行性。目前，小產權房處于一種“違法而不違憲”的尷尬地位?！稇椃ā放c《民法典》物權編中分別規(guī)定，國有土地與集體土地處于平等的地位，國家與集體的物權受法律保護。然而，《土地管理法》第八十二條與《城市房地產管理法》第九條卻嚴格制約了集體土地的流轉，也變相地制約了小產權房的流轉。這顯然與《民法典》第二百四十條所體現(xiàn)的憲法精神相沖突。因此，小產權房符合《憲法》的相關規(guī)定，可以以《憲法》作為其基礎，制定具體的法律規(guī)范，使小產權房具有合法性。

2．在經濟上的可行性。首先，小產權房的出現(xiàn)不僅提高了農村集體經濟組織成員的收入水平，保障了他們自身的生活，提高了農村集體經濟組織成員的就業(yè)率，也為農村經濟的發(fā)展帶來了新的機會，為完善養(yǎng)老保障體系提供了資金。其次，小產權房的出現(xiàn)，增加了住房的供應，有助于穩(wěn)定城市商品房等房屋的價格，對于促進社會經濟發(fā)展發(fā)揮著巨大的推動作用。

3．在社會上的可行性。對于農村集體經濟組織的成員而言，開發(fā)建設小產權房會增加其收益，保障其生活；對于城市低收入群體而言，小產權房進入市場，會降低購房門檻，減輕他們的購房壓力，也能加快城鄉(xiāng)一體化進程。綜上所述，小產權房的主要受益方是農村集體經濟組織成員與城市低收入群體，他們對明確小產權房的合法地位持肯定態(tài)度，這也說明小產權房的合法化在社會上是具有可行性的。

五、小產權房合法化途徑分析

（一）確定小產權房的合法性

在法治社會的背景下，有法可依是依法治國的必要條件。制定具體的法律規(guī)范是解決小產權房問題的首要措施。國有土地與集體土地處于平等的地位，這間接說明了建設在集體土地之上的小產權房應該與建設在國有土地上的房屋擁有平等的地位與相同的權利。目前，限制小產權房流通的主要法律是《土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā穱栏裣拗屏思w土地的流轉，從而導致小產權房無法進入市場進行流通。這明顯有違我國的憲法精神，所以有必要對其進行修改。除此之外，小產權房符合《憲法》的相關規(guī)定，可以以憲法作為其基礎，制定具體的法律規(guī)范，確定小產權房的合法地位，減少對集體土地流轉的限制，給予農村集體經濟組織成員對集體土地使用權的完整權利。同時，還應該確定小產權房的具體主體。除此之外，對于國家征地補償，也應該明確補償標準。原則上，要維護農村集體經濟組織成員的利益。只有這樣才能使集體土地得到與國有土地平等的待遇，減少集體土地的流轉限制，優(yōu)化集體土地流轉的配置，保護房屋所有權人對自有房屋所享有的一系列權利，從而使小產權房更加符合法律規(guī)定，使其具有合法性。

（二）完善小產權房合同制度

關于小產權房的糾紛主要是小產權房買賣合同的糾紛。然而，針對這一合同糾紛，我國法院還沒有明確統(tǒng)一的標準，這導致不同地區(qū)法院的處理結果各不相同。在司法實踐中，法院對于一些小產權房糾紛案件，普遍參考我國現(xiàn)有的政策。然而，現(xiàn)有的政策大部分反對小產權房的流轉，這導致小產權房買受人的利益受損，侵犯了其對小產權房享有的物權。因此，統(tǒng)一小產權房的裁判標準十分重要，應當對影響小產權房的各個方面進行全面的考慮，做到具體問題具體分析，完善小產權房合同制度，對不同類型的小產權房買賣合同效力作出不同的認定。

（三）分類對待處理小產權房

1.自有宅基地上的小產權房。隨著城鄉(xiāng)一體化水平的不斷提高，越來越多的農村人口向城市轉移，并且有相當一部分人在城市中定居，這造成了一部分農村住宅的空閑，進而導致了宅基地的浪費。除此之外，宅基地的同村轉讓原則也是造成宅基地閑置的原因之一。農村集體經濟組織成員基本上是一戶一處宅基地，同村轉讓原則使宅基地失去了市場，從而造成了宅基地的浪費。應開放宅基地市場，減少對宅基地流轉的限制，如取消宅基地同村轉讓的規(guī)定，使宅基地上的小產權房自由流通，使宅基地充分利用，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

2.符合城市規(guī)劃的小產權房。符合城市規(guī)劃的小產權房應該進入房地產市場。一方面，符合城市規(guī)劃的小產權房可減輕城市低收入群的購房壓力，滿足他們的住房需求，保障他們的基本生活；另一方面，小產權房進入房地產市場不僅會抑制現(xiàn)有房價的不合理上漲，而且也會向政府提供稅收，增加政府的財政收入。

3．不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃以及侵占農耕地的小產權房。我國除存在以上兩種較為普遍的小產權房外，還存在一些占用農耕地與違反城市總體規(guī)劃的小產權房。這類小產權房是明顯違反法律規(guī)定，還會阻礙社會發(fā)展。因此，政府需要對此類小產權房進行堅決查處。對于侵占農耕地的小產權房，除追究侵占人的相關責任外，還應對被侵占者進行補償。

（四）規(guī)范農村土地流轉制度

1．規(guī)范農村集體土地交易主體。在我國目前的農村土地流轉制度下，農村集體經濟組織所有的集體土地流轉受到較大的限制，無法達到自由流通的程度。農村集體經濟組織所有的集體土地只能在國家、集體以及農村集體經濟組織成員之間進行流轉。限制集體土地的流轉，雖然保護了農耕地，卻侵犯了農村集體經濟組織成員對其土地的物權。此外，農村集體土地所有權不明確是導致小產權房出現(xiàn)糾紛的重要原因。若無法在源頭上把握土地的所有者，經過多次流轉后，土地的所有者會越來越模糊，這會制約小產權房的市場化流轉。因此，規(guī)范與明確農村集體土地交易主體非常必要。

2．完善農村集體土地轉讓登記制度。目前，農村集體土地的轉讓登記十分困難。除了法律之間的沖突外，農村集體土地轉讓登記制度的不完善也是重要的影響因素。完善農村集體土地轉讓登記制度，需要對農村集體經濟組織內部成員進行嚴格的審核與認定，不可以全盤否定，也不可以全部同意。對于不具備資格的成員，不予進行土地的轉讓登記。逐漸完善農村集體土地的轉讓登記制度，進而使符合土地轉讓資格的小產權房得以登記，使其更好地流通。

3．完善集體土地的評估制度。健全與完善的土地評價體系對于保障土地交易雙方的利益有著十分重要的意義。然而，法律對于集體土地流轉的限制使評估集體土地資產價值的機構越來越少，無法對集體土地進行合理定價，不能保證集體土地的資產價值得到最大利用。缺少對集體土地的評估也會使建設在集體土地之上的小產權房價值無法得到準確的定位，使其不能進行合理定價，對其流轉也會造成一定的影響。完善集體土地的評估制度是規(guī)范小產權房流轉的重要措施，應該建立具體明確的標準，準確地評估集體土地以及小產權房的價值。

（五）加快政府部分職能轉變

除法律不明確外，我國的城鄉(xiāng)二元土地制度也是制約小產權房流轉的重要原因。我國當前的土地一級市場被政府管制與壟斷，這是政府財政收入的主要來源，但也限制了大部分小產權房的流通，導致小產權房的買賣雙方對于小產權房所享有的權益無法得到切實保障。若想要解決小產權房的問題，則不能僅僅提高征地的補償標準，還需要進行必要的土地改革，適當減少政府對于土地市場的監(jiān)管，解除對土地市場的壟斷。這也要求地方政府加快職能轉變，優(yōu)化政府的組織結構，從而使土地市場在一定程度上得到開放，實現(xiàn)集體土地的市場化，使小產權房可以進入市場進行流通。

結語

小產權房符合農村集體經濟組織成員與城市低收入人群的利益，得到了較大程度的社會認同。為了將小產權房更好地加以利用，需要制定具體的法律規(guī)范明確小產權房的合法地位。政府部門也應從規(guī)章制度上對小產權房進行規(guī)范，放寬小產權房市場，使其可以如商品房般進行自由流通。小產權房問題的解決不僅會使集體土地流轉更加規(guī)范，使集體土地得到更為合理的運用，而且有利于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，使黨的十九大精神得到更好的落實。