淺談上海市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用

文/董芳玢

引言

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）是在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下推進(jìn)完成的一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，也是上海加快推進(jìn)“五個(gè)中心”建設(shè)、提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力、構(gòu)筑新的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)和品牌優(yōu)勢(shì)、落實(shí)上?！?035”規(guī)劃的重要基礎(chǔ)性工作。開(kāi)展三調(diào)工作，目的是翔實(shí)掌握本市土地利用現(xiàn)狀和自然資源變化情況，全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，進(jìn)一步健全國(guó)土調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿足生態(tài)文明建設(shè)和自然資源精細(xì)化管理等工作需要，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和專題數(shù)據(jù)對(duì)三調(diào)工作的重要性

在三調(diào)工作之中，陸昊部長(zhǎng)多次強(qiáng)調(diào)“寧要數(shù)據(jù)的真實(shí)性，也不要虛假的前后一致性”，指出三調(diào)成果數(shù)據(jù)對(duì)后續(xù)自然資源統(tǒng)一管理有著重要意義。按照國(guó)家三調(diào)辦要求，農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用優(yōu)于1米分辨率的遙感影像資料，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采用優(yōu)于0.2米分辨率的航空遙感影像資料。為滿足精細(xì)化管理的需要，上海統(tǒng)一提高調(diào)查精度，全市采用0.1米分辨率的航空正射影像資料進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。為使三調(diào)數(shù)據(jù)更加全面、真實(shí)、權(quán)威、可靠，除0.1米分辨率航空影像、2017年度土地變更調(diào)查等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)外，上海還綜合了水務(wù)、農(nóng)委等部門的數(shù)據(jù)資料，通過(guò)結(jié)合三調(diào)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查、重點(diǎn)地類細(xì)化調(diào)查、耕地資源質(zhì)量分類、陸域海島濕地調(diào)查工作成果，獲得地表植被、資源環(huán)境、生態(tài)變化、城鄉(xiāng)建設(shè)等各種自然資源信息，為調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估與預(yù)測(cè)提供權(quán)威、客觀、準(zhǔn)確的國(guó)情、市情、縣情信息，實(shí)現(xiàn)后續(xù)各級(jí)政府社會(huì)管理的科學(xué)決策、科學(xué)評(píng)價(jià)、科學(xué)管理。

二、三調(diào)成果數(shù)據(jù)的管理

（一）數(shù)據(jù)定期監(jiān)測(cè)

三調(diào)數(shù)據(jù)成果的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性將直接影響規(guī)劃資源管理工作的質(zhì)量，因此針對(duì)已有的調(diào)查成果應(yīng)建立快速有效的監(jiān)測(cè)機(jī)制。采用市區(qū)聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)、市級(jí)主導(dǎo)變更的方式，從土地利用現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)的角度出發(fā)，建立“發(fā)現(xiàn)—調(diào)查—變更”監(jiān)測(cè)體系，采用衛(wèi)星應(yīng)用中心高分辨率遙感影像數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)以及地面巡查等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類土地利用現(xiàn)狀的變化情況。

（二）數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新

國(guó)土調(diào)查工作十年一次，最終成果是截止于2019年12月31日統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)的數(shù)據(jù)，若要更好地服務(wù)于后續(xù)自然資源管理工作，就需建立針對(duì)地類圖斑的實(shí)時(shí)更新機(jī)制，讓數(shù)據(jù)“活”起來(lái)。就土地部門而言，土地的日常管理包括農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、增減掛鉤等項(xiàng)目監(jiān)管審批工作，每年項(xiàng)目數(shù)量繁多，圖斑變化較大。因此，在三調(diào)數(shù)據(jù)成果基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合日常管理數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新機(jī)制，包括現(xiàn)狀、專項(xiàng)工作、評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以滿足動(dòng)態(tài)管理工作的需要。

（三）資源共建共享

結(jié)合三調(diào)工作，進(jìn)一步梳理匯總現(xiàn)有數(shù)據(jù)，積極探索與其他自然資源專題數(shù)據(jù)的銜接路徑，加快建立規(guī)劃資源部門和其他相關(guān)部門之間的信息資源共建共享機(jī)制，明確共建共享的內(nèi)容、方式、責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)信息數(shù)據(jù)采集分工、持續(xù)更新和共享服務(wù)工作，整合自然資源和其他信息資源，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)服務(wù)和云計(jì)算，避免重復(fù)建設(shè)，并深化數(shù)據(jù)應(yīng)用方法，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，以滿足生態(tài)文明建設(shè)、空間規(guī)劃編制、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、宏觀調(diào)控、自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權(quán)登記、國(guó)土空間用途管制、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)、空間治理能力現(xiàn)代化和國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)等各項(xiàng)工作的需要，實(shí)現(xiàn)三調(diào)成果的共享和信息化管理。

三、三調(diào)數(shù)據(jù)應(yīng)用方向

（一）服務(wù)于上?！?035”總體規(guī)劃

在當(dāng)前建立國(guó)土空間規(guī)劃體系、深入推進(jìn)“2035”總體規(guī)劃實(shí)施、推進(jìn)土地高質(zhì)量利用的新型背景下，作為規(guī)劃編制和規(guī)劃土地審批管理中唯一獲得認(rèn)可的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，三調(diào)成果數(shù)據(jù)在國(guó)土空間規(guī)劃中起到支撐作用，成為新一輪永久基本農(nóng)田、城市開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線劃定、控規(guī)編制調(diào)整、土地審批管理的有力依據(jù)。

（二）服務(wù)于土地管理

1.服務(wù)于土地全生命周期管理。充分發(fā)揮三調(diào)成果數(shù)據(jù)在土地管理中的監(jiān)測(cè)作用，逐步形成成熟的調(diào)查與監(jiān)測(cè)工作體系。將現(xiàn)勢(shì)、及時(shí)、動(dòng)態(tài)的三調(diào)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)提供給土地管理部門，作為進(jìn)一步豐富土地全生命周期管理事中事后監(jiān)管的手段。

2.服務(wù)于土地管理中的評(píng)估作用。三調(diào)成果數(shù)據(jù)在土地管理的評(píng)估中可充分發(fā)揮作用。統(tǒng)計(jì)分析三調(diào)成果中各地類面積，可為全市建設(shè)用地指標(biāo)分解以及減量化任務(wù)提供數(shù)據(jù)支撐；對(duì)土地利用情況的監(jiān)測(cè)，可以實(shí)時(shí)獲知規(guī)劃的實(shí)施率，并為規(guī)劃后評(píng)估提供參考依據(jù)；對(duì)耕地資源的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，可為各區(qū)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核提供重要的數(shù)據(jù)依據(jù)。此外，準(zhǔn)確的耕地?cái)?shù)據(jù)，也可為耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)布點(diǎn)提供依據(jù)，使得布點(diǎn)更加科學(xué)、合理。

3.服務(wù)于耕地保護(hù)工作。近年來(lái)，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)理念不斷深入人心，耕地保護(hù)監(jiān)督新格局逐漸形成，其中耕地質(zhì)量在占補(bǔ)平衡等各類土地管理工作中作也越來(lái)越得到重視。在三調(diào)工作中，耕地資源質(zhì)量分類調(diào)查成為一項(xiàng)重要的專項(xiàng)工作。通過(guò)開(kāi)展三調(diào)耕地資源質(zhì)量分類工作，從自然地理格局、地形條件、土壤條件、生態(tài)環(huán)境條件、作物熟制和耕地利用現(xiàn)狀等六個(gè)層面，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和生態(tài)環(huán)境部門等對(duì)全市土壤質(zhì)量的監(jiān)測(cè)成果，分類形成不同耕地資源條件及其組合的耕地面積與分布成果，為土地資源科學(xué)持續(xù)利用服務(wù)，為提升土地環(huán)境保護(hù)能力和土地管理水平提供技術(shù)支撐。

（三）服務(wù)于農(nóng)業(yè)資源管理

1.服務(wù)于農(nóng)業(yè)三區(qū)劃定。農(nóng)業(yè)三區(qū)矢量數(shù)據(jù)是《上海市永久基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃（2017-2035）》編制工作的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。借助三調(diào)成果數(shù)據(jù)，可以進(jìn)一步確保80萬(wàn)畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)、50萬(wàn)畝蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定質(zhì)量，為劃實(shí)、劃準(zhǔn)、劃優(yōu)150萬(wàn)畝永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)提供保障。同時(shí)，結(jié)合農(nóng)業(yè)“三區(qū)”成果中的保護(hù)片劃示方案，將與永久基本農(nóng)田鄰近布局、水土環(huán)境質(zhì)量較好的耕地以及灘涂成陸新增耕地劃示為永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，為2020年后上海市繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田保護(hù)制度提供數(shù)據(jù)支撐。

2.服務(wù)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)和對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大，中國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境約束日益趨緊、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)、農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外依存度提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受國(guó)際市場(chǎng)影響更大等新挑戰(zhàn)。面對(duì)這些新變化，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)也必然會(huì)不斷調(diào)整以適應(yīng)新的變化。在三調(diào)耕地細(xì)化調(diào)查專項(xiàng)調(diào)查中，按照種植糧食作物、種植非糧作物、糧與非糧輪作、未耕種等不同情況，對(duì)耕地的種植類型及狀態(tài)進(jìn)行了細(xì)化標(biāo)注，全面掌握了主要作物種植情況，為上海進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。

3.服務(wù)于養(yǎng)殖業(yè)管理規(guī)劃。在上海三調(diào)工作中，將用于水產(chǎn)養(yǎng)殖如養(yǎng)魚、蝦、蟹、鱉等的坑塘水面細(xì)化調(diào)查為養(yǎng)殖坑塘。隨著上海市水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，養(yǎng)殖方式逐步由傳統(tǒng)的池塘養(yǎng)殖往生態(tài)養(yǎng)殖和設(shè)施化、精細(xì)化養(yǎng)殖發(fā)展，養(yǎng)殖設(shè)施條件和養(yǎng)殖模式的好壞，直接影響品種的選擇、水環(huán)境的優(yōu)劣、養(yǎng)殖對(duì)象病害、經(jīng)濟(jì)效益的高低，并對(duì)養(yǎng)殖人工操作和管理具有重要影響。三調(diào)中對(duì)養(yǎng)殖坑塘的調(diào)查，結(jié)合農(nóng)業(yè)管理口徑中的養(yǎng)殖分類，可以為農(nóng)委的養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃提供依據(jù)，調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)養(yǎng)殖的科學(xué)指導(dǎo)作用日益凸顯。

4.服務(wù)于生態(tài)用地管理。本次三調(diào)工作，最初為全國(guó)土地調(diào)查，后調(diào)整為全國(guó)國(guó)土調(diào)查，即從土地利用現(xiàn)狀調(diào)查轉(zhuǎn)為包含土地利用現(xiàn)狀、礦產(chǎn)以及與國(guó)土有關(guān)的其他自然資源調(diào)查?！皣?guó)土調(diào)查”范圍更廣，更能與自然資源銜接，也能體現(xiàn)三調(diào)作為自然資源調(diào)查體系“1+X”中的1的地位和作用。在生態(tài)用地方面，本市三調(diào)工作以國(guó)土調(diào)查確定的圖斑為單元，將本市第九次全國(guó)森林資源連續(xù)清查、第二次全市濕地資源調(diào)查、第三次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、第二次草地資源清查成果等自然資源專業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，以及城市開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線和各類自然保護(hù)區(qū)等管理信息統(tǒng)籌納入三調(diào)成果數(shù)據(jù)庫(kù)，為后續(xù)強(qiáng)化生態(tài)用地管理、服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)依據(jù)。

5.服務(wù)于信息化建設(shè)。自然資源部提出，到2020年要基本建成與自然資源管理體制相適應(yīng)的、統(tǒng)一融合的自然資源信息化框架體系，初步建成自然資源“一張網(wǎng)”、“一張圖”，基本建成國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。本次三調(diào)工作將調(diào)查成果和管理信息統(tǒng)籌，形成“一張底版、一個(gè)平臺(tái)和一套數(shù)據(jù)”的自然資源統(tǒng)一管理綜合監(jiān)管平臺(tái)，可以提升部門數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同水平，為后續(xù)調(diào)查評(píng)價(jià)、監(jiān)管決策、政務(wù)服務(wù)提供數(shù)據(jù)及信息基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理措施的進(jìn)步與完善，對(duì)自然資源的管理在廣度、深度和精細(xì)度有了更高的要求，自然資源管理已經(jīng)由過(guò)去單純以耕地保護(hù)和建設(shè)用地管控為目標(biāo)的土地用途管制模式轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的國(guó)土空間用途管制模式。三調(diào)成果不但要用于自然資源管理，還要與日常管理結(jié)合，服務(wù)于自然資源統(tǒng)一管理，并要將各部門專題數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理與應(yīng)用，深化數(shù)據(jù)的應(yīng)用方法，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要。