目前我國行政處罰聽證制度的缺陷與完善

摘 要：目前我國的行政處罰聽證制度的數(shù)量在逐漸提升，聽證范圍也越來越寬，這對(duì)于推動(dòng)我國行政處罰聽證制度和推進(jìn)依法治國的進(jìn)程來說有著重要的意義。隨著時(shí)代發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，各個(gè)法律需要進(jìn)行不斷修改以適應(yīng)飛速發(fā)展的社會(huì)?！缎姓幜P法》于2020年進(jìn)行了修訂，其中就包括聽證制度。雖然新修訂的《行政處罰法》將聽政范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，但一些老生常談的問題依然存在，凾待解決。

關(guān)鍵詞：行政處罰法 聽證 行政處罰聽證

中圖分類號(hào)：F016.3;D925.3? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2022）04-068-03

一、行政處罰聽證制度的內(nèi)涵及作用

行政處罰聽證制度含義在我國法學(xué)界的認(rèn)識(shí)基本一致。一般認(rèn)為，行政處罰聽證制度是指行政執(zhí)法主體依據(jù)《行政處罰法》，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行處罰，并告知其處罰的事實(shí)依據(jù)和聽證的權(quán)利，并由非案件調(diào)查人員的聽證主持人主持聽證會(huì)，讓行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)在聽證這一平臺(tái)進(jìn)行辯論，由行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人就案件事實(shí)陳述、舉證、質(zhì)證，并以此制作筆錄，行政機(jī)關(guān)依據(jù)筆錄做出決定的活動(dòng)。

行政處罰聽證制度在保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督和約束其權(quán)力發(fā)揮著重要的，不可替代的作用。首先他為公眾的政治參與提供了道路，行政處罰聽證制度賦予了公民聽證的權(quán)利，也為公民行使該權(quán)利提供了法律保障。其次，它能使行政機(jī)關(guān)的行政行為更加公開透明，約束和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。行政聽證制度的本質(zhì)是在法律操作的范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，以合法性和合理性為基本準(zhǔn)則，要求依法保護(hù)相對(duì)人程序性的權(quán)利，以程序正義來實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義，在公眾和行政相對(duì)人的監(jiān)督下進(jìn)行行政權(quán)力的運(yùn)行[1]。

二、我國行政處罰聽證制度存在的問題

（一）行政處罰聽證適用范圍狹窄

從目前情況來看，我國聽證的范圍相對(duì)于世界其他國家來說較為狹隘，除了行政許可和行政處罰領(lǐng)域外，聽證程序也僅僅適用于價(jià)格調(diào)整和公共決策領(lǐng)域。而在行政處罰領(lǐng)域，現(xiàn)行的《行政處罰法》也只規(guī)定了吊銷營業(yè)執(zhí)照和許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、較大數(shù)額罰款等三類行政處罰可以適用行政處罰聽證制度。雖然《行政處罰法》修訂后增加了沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價(jià)值非法財(cái)物;責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè);其他較重的行政處罰;法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形的適用聽證的情形，但也僅僅是增加了行政處罰聽證的種類，該條款仍然是一條不完全列舉的規(guī)定，對(duì)于較大數(shù)額的認(rèn)定仍然沒有確定，作為限制人身自由的人身罰的行政拘留也未納入聽證的范圍。

首先，法律條文運(yùn)用列舉式的最大缺點(diǎn)就是不能含蓋所有應(yīng)該含蓋的內(nèi)容，不可避免地會(huì)有遺漏的事項(xiàng)。而且隨著社會(huì)迅速發(fā)展變化，列舉式更難含蓋社會(huì)生活中所出現(xiàn)的各類問題，列舉式會(huì)對(duì)法律產(chǎn)生滯后性，不能順應(yīng)時(shí)代的腳步。但行政處罰法修改后仍然采取列舉式，這個(gè)問題在今后仍然需要我們繼續(xù)研究與討論。

其次，對(duì)“較大數(shù)額”的認(rèn)定?！缎姓幜P法》雖然規(guī)定了“較大數(shù)額罰款”適用于聽證制度，但是對(duì)于具體最高和最低數(shù)額的限度一直沒有明確的規(guī)定，多大的數(shù)額算是較大，“較大數(shù)額罰款”由哪些行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定，在法律中均沒有體現(xiàn)。在實(shí)踐中，大多是各地方根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)水平，社會(huì)發(fā)展情況，分別給予規(guī)定。但由于缺乏法律統(tǒng)一的規(guī)定，各地方規(guī)定的金額互不一致，時(shí)常出現(xiàn)罰款數(shù)額過高等情況[2]。

最后，修改后的《行政處罰法》仍然沒有把行政拘留納入到聽證范圍中來。就財(cái)產(chǎn)罰與人身罰對(duì)公民的影響程度來說，人身罰的影響程度顯然是最為嚴(yán)重的，因此，沒有將限制人身自由的行政處罰納入到可以聽證的范圍，是不利于全國法制化發(fā)展，是與現(xiàn)代法治精神所背離的。作為限制人身自由這一涉及人身權(quán)最嚴(yán)厲的行政處罰的行政拘留如果適用錯(cuò)誤，那么相對(duì)人其受到的損失是無法計(jì)算的。修改后的《行政處罰法》仍然沒有將行政拘留納入聽證范圍，這一點(diǎn)是令人匪夷所思，也是值得以后繼續(xù)去深入研究的問題。

（二）聽證主持人制度需要更加完善

《行政處罰法》只規(guī)定聽證主持人不是本案的調(diào)查人員，由行政機(jī)關(guān)指定即可，對(duì)選取聽證主持人的方式和標(biāo)準(zhǔn)過于簡單和粗略。哪些人不是本案的調(diào)查人員，哪些人可以由行政機(jī)關(guān)指定，行政機(jī)關(guān)又可以指定哪些人，這些都沒有明確規(guī)定。而且是不是只要符合這兩個(gè)條件就可以勝任聽證主持人這一工作，一些不具備聽證經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)素質(zhì)不合格的工作人員是否能能承擔(dān)聽證主持人這一中立性較強(qiáng)的工作[3]，還需探討。

《行政處罰法》對(duì)聽證主持人的職責(zé)規(guī)定也過于簡單，聽證主持人的職責(zé)將直接關(guān)系到聽證主持人是否能夠處于中立地位，聽證程序是否按照法律規(guī)定的程序運(yùn)行。因此聽證主持人的職責(zé)會(huì)在一定程度上對(duì)聽證程序起到影響。雖然法律規(guī)定聽證主持人不能是本案的調(diào)查人員，但主持人可能是調(diào)查人員同一機(jī)關(guān)的其他人員，可能與調(diào)查人員有著某種聯(lián)系，難免會(huì)考慮相關(guān)因素，要求其公平公正的主持聽證會(huì)有一定的難度，難以做到一視同仁。如果聽證主持人不能夠排除相關(guān)因素，脫離案件，就很難保證主持人的公正性、中立性，會(huì)嚴(yán)重影響到相對(duì)人的合法權(quán)益。

法律對(duì)能夠勝任主持人的資格也沒有相關(guān)規(guī)定。尤其在現(xiàn)實(shí)中，由于一些主持人缺乏聽證經(jīng)驗(yàn)，缺乏良好的道德素質(zhì)和法律專業(yè)知識(shí)，使得聽證效果遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期，效率低，質(zhì)量差。在實(shí)際操作過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)行政聽證主持人不適合的情況，一部分主持人對(duì)聽證程序也沒有足夠的重視，沒有認(rèn)真對(duì)待這一工作，敷衍行政相對(duì)人，走過場(chǎng)，只做表面工作。使得聽證程序流于形式，不利于聽證制度發(fā)展，難以達(dá)到其預(yù)期的效用，也不利于降低成本，增加行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）信息公開不夠充分，行政相對(duì)人法制意識(shí)淡薄

聽證制度得到全世界范圍內(nèi)的廣泛認(rèn)可離不開程序本身的公正性。公開透明是聽證制度的內(nèi)在要求。如果行政聽證信息不能做到公開化，公眾可能就會(huì)不知到從何種渠道充分了解聽證及其相關(guān)信息，那么行政聽證制度也就沒有了其實(shí)質(zhì)的意義。目前我國的法律法規(guī)均規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，其他的聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開舉行，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，公眾參與聽證會(huì)的機(jī)會(huì)不多，獲得的信息量也很少。不知道在哪查看相關(guān)信息，如何參與聽證，這就導(dǎo)致公眾對(duì)聽證感興趣，想了解聽證也無從下手，甚至對(duì)聽證沒有概念[4]。目前，行政機(jī)關(guān)舉行聽證一般會(huì)提前通知聽證時(shí)間，以便公民前去旁聽，并且舉行聽證的方式一般是聽證會(huì)的形式舉行。然而，因法律在此方面規(guī)定的不完整，在現(xiàn)實(shí)操作中，行政聽證的實(shí)際公開程度還遠(yuǎn)達(dá)不到期待的透明程度，很容易引起公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的不信任或誤解，進(jìn)而損害政府的信譽(yù)度。

而且聽證制度實(shí)施至今的狀況不容樂觀，從1996年《行政處罰法》實(shí)施到現(xiàn)在，依然有很多人不知道何為“聽證”。很多行政相對(duì)人對(duì)聽證制度的公平、公正性也存在質(zhì)疑，很多行政相對(duì)人不會(huì)想到申請(qǐng)適用聽證程序，真正運(yùn)用聽證制度解決問題的人可以說是寥寥無幾。而且由于一些公眾缺乏參與意識(shí)和實(shí)踐精神，運(yùn)用聽證權(quán)力的意識(shí)淡薄，也不知道運(yùn)用手中的權(quán)利來維護(hù)自己的合法權(quán)益，表達(dá)自己的意見。所以，雖然聽證程序可以保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益，但大多數(shù)公民卻不知道如何合理地運(yùn)用。另外從兩者法律關(guān)系可以看出，行政相對(duì)人相對(duì)于行政機(jī)關(guān)處于弱勢(shì)地位，因此應(yīng)該重視行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。在實(shí)踐中，行政相對(duì)人的地位和作用明顯處于弱勢(shì)，法律規(guī)定的權(quán)利也沒有被充分合理的利用。相對(duì)人一方也沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、完善我國行政處罰聽證制度的幾點(diǎn)建議

（一）擴(kuò)大行政處罰的聽證范圍

1.修改立法方式。如前所述，現(xiàn)行立法采用的是列舉式，修訂草案也依然采用的列舉式。由于列舉式有著較為明顯的缺陷，因此可以采取概括式加以規(guī)定。如修訂草案中“其他較重的行政處罰”，對(duì)于什么是“其他較重行政處罰”，法律法規(guī)可以繼續(xù)加以明確規(guī)定，但由于概括式過于模糊和籠統(tǒng)，因此可以在后面加入排除式規(guī)定使其更精確更具體。例如，可以在“其他較重行政處罰”后面加上“較小數(shù)額的罰款、警告等處罰除外”的規(guī)定。這樣既可以填補(bǔ)列舉式遺漏的缺點(diǎn)，使法規(guī)更為嚴(yán)謹(jǐn)，也明確地排除了不適合采用聽證程序的處罰種類。

2.明確罰款數(shù)額的范圍。目前罰款數(shù)額多少由地方根據(jù)本地情況自主確定，所以常常會(huì)帶來數(shù)額偏高或頂格罰款、下位法與上位法沖突等問題。因此，很有必要制定明確的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)來準(zhǔn)確認(rèn)定數(shù)額較大的罰款，方便在實(shí)際操作過程中根據(jù)聽證程序的范圍要求進(jìn)行操作。我們可以學(xué)習(xí)刑法的規(guī)定方法，先規(guī)定罰款的最低金額，并在此基礎(chǔ)上，由各省市根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和本地發(fā)展情況確定自己具體罰款的金額，有效地保障我國公民聽證權(quán)力，防止地方行政機(jī)關(guān)濫用聽證程序的決定權(quán)。同時(shí)也需要對(duì)較大數(shù)額的罰款金額根據(jù)各地發(fā)展情況進(jìn)行不斷調(diào)整，確保較大罰款的數(shù)額與經(jīng)濟(jì)情況，社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)。

3.將行政拘留納入行政處罰聽證范圍。人身權(quán)是憲法中規(guī)定的公民最基本的權(quán)利，其效力優(yōu)于其他任何權(quán)利。因此，行政拘留是最嚴(yán)重的一種行政處罰，為了防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力而對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政拘留，損害相對(duì)人的合法權(quán)益，需要通過聽證程序?qū)ζ溥M(jìn)行保護(hù)。將限制人身自由的行政拘留納入聽證制度的范圍內(nèi)，不僅能避免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，保證行政執(zhí)法的公正，減少行政復(fù)議和訴訟，而且也是尊重憲法，尊重公民人權(quán)，完善我國人權(quán)保護(hù)制度的必經(jīng)之路。

（二）完善聽證主持人制度

1.明確聽證主持人的資格。首先對(duì)于聽證主持人是否須是行政機(jī)關(guān)工作人員的爭論，這個(gè)問題的答案應(yīng)該是無需爭議的，因?yàn)樾姓犠C也屬于具體的行政行為，因此對(duì)于聽證主持人是行政機(jī)關(guān)工作人員這個(gè)問題應(yīng)該給予肯定的回答。而對(duì)于主持人資格的要求則必須在法律條文中加以明確的規(guī)定，可以從以下幾個(gè)方面加以限制。例如，聽證主持人必須要具有專業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備和能力，更重要的是要有一定的聽證經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)。另外，聽證主持人除了具備行政聽證知識(shí)外，還要有比較全面的法律知識(shí)，這樣才能保證聽證程序公正，同時(shí)也能使主持人更好地勝任這一中立性比較強(qiáng)的工作[5]。

2.規(guī)定聽證主持人的職能。規(guī)定聽證主持人的職能首先要保證聽證主持人獨(dú)立的地位。聽證主持人所做的決定不應(yīng)受到其他任何機(jī)關(guān)或個(gè)人的干涉，聽證主持人的獨(dú)立性是直接與聽證結(jié)果的公正性相關(guān)聯(lián)的。若聽證主持人不具備獨(dú)立地位，實(shí)施機(jī)關(guān)或其他個(gè)人意志，則違背了設(shè)立聽證程序初衷，無法實(shí)現(xiàn)聽證程序的價(jià)值，使聽證沒有了意義。為了防止出現(xiàn)影響聽證主持人的外在因素出現(xiàn)，需要對(duì)聽證主持人設(shè)立外部職能分離原則，即本機(jī)關(guān)的案件可以由其他行政機(jī)關(guān)的聽證主持人主持，這樣可以有效避免出現(xiàn)內(nèi)部職能分離原則的缺點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)聽證制度本身的作用與價(jià)值。另外外部職能分離原則可以有效減少回避，也有利于保證聽證主持人的客觀性，避免因在調(diào)查時(shí)得到的主觀印象帶到聽證程序中來，影響聽證結(jié)果的公正性。

3.細(xì)化主持人的職責(zé)?！缎姓幜P法》中并沒有將聽證主持人的具體職責(zé)規(guī)定在法律條文中，但在現(xiàn)實(shí)操作中，主持人一般承擔(dān)主持聽證程序;維持聽證秩序;聽取調(diào)查單位和聽證申請(qǐng)人對(duì)案件的陳述;組織雙方進(jìn)行質(zhì)證、辯論;詢問聽證參與人是否申請(qǐng)回避;聽取其他聽證參加人陳述;決定聽證延期舉行;宣布聽證會(huì)結(jié)束;擬定聽證報(bào)告等職責(zé)，可以將這些具體職責(zé)在法律條文中加以明確規(guī)定，對(duì)主持人的職責(zé)進(jìn)行細(xì)化。

（三）完善行政聽證信息公開制度，提高公民的法制觀念

聽證制度可以說是公民與行政機(jī)關(guān)平等對(duì)話的一個(gè)重要平臺(tái)。必須加強(qiáng)聽證制度的公開透明程度，使聽證制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，讓其接受公眾的監(jiān)督，保證其公正性。在聽證之前，可以將聽證的時(shí)間、地點(diǎn)、有關(guān)案件事實(shí)和法律適用情況等事項(xiàng)通過公告的方式發(fā)布。但是由于部分信息屬于保密信息，不適合對(duì)外公開，我們可以在法律中加以規(guī)定哪些信息可以公開，哪些信息不能公開，既讓公眾有了直觀的了解，也避免了規(guī)定不清所帶來的后續(xù)問題。在聽證過程中，從人員的審核，再到聽證參加人的對(duì)案件的陳述、質(zhì)證、辯論等各項(xiàng)關(guān)鍵信息要及時(shí)向公眾披露。在聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真梳理聽證參加人所闡述的意見，制成筆錄，并根據(jù)該意見筆錄及證據(jù)對(duì)案件進(jìn)行整理，及時(shí)作出反饋。對(duì)于不屬于保密信息的聽證記錄，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，方便公眾查閱和了解聽證制度。

而對(duì)于提高公民的法制意識(shí)，依法治國，推進(jìn)法制化建設(shè)則一直都是我們所大力提倡的。第一，我們可以吸取美國的非正式聽證程序，為公民參與和了解聽證提供平臺(tái)和渠道。對(duì)于造成較大社會(huì)影響、公眾反響強(qiáng)烈的案件，可以采取座談會(huì)、輿論聽證會(huì)等多種形式。以創(chuàng)建公眾廣泛參與的機(jī)會(huì)，提高他們的法治意識(shí)，用這種方式潛移默化普及法律知識(shí)，讓他們了解聽證程序的內(nèi)涵及其作用，這樣公眾就會(huì)了解聽證制度的重要性，愿意主動(dòng)拿起法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益[6]。第二，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮新媒體的自身優(yōu)勢(shì)，如廣播、電視、移動(dòng)通信和互聯(lián)網(wǎng)等，廣泛推出法律宣傳教育專欄，在互聯(lián)網(wǎng)和電視上讓更多的人了解法律、了解聽證。廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體具有傳播廣泛、及時(shí)，能夠直觀的表達(dá)等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)下時(shí)代更能有效廣泛地進(jìn)行法律普及和傳播。第三，相對(duì)人也應(yīng)該重視其自身的權(quán)利。當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出有損自己合法權(quán)益的行政處罰時(shí)，當(dāng)事人對(duì)要敢于進(jìn)行辯論、質(zhì)證，充分表達(dá)自己的看法和意見，首先要想到運(yùn)用法律武器保護(hù)自己，這也是建設(shè)法治國家所鼓勵(lì)和希望的。

四、結(jié)束語

行政處罰聽證制度對(duì)推進(jìn)我國法制化建設(shè)，保護(hù)公民合法權(quán)益起到了不可替代的作用，他也對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力進(jìn)行了約束，保證行政權(quán)力公平公正的運(yùn)行，也為行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中提供了法律依據(jù)，轉(zhuǎn)變了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法觀念，對(duì)于行政處罰領(lǐng)域有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。雖然修改后的《行政處罰法》對(duì)聽證制度進(jìn)行了修改和完善，但仍然有很多問題沒有解決，只有不斷發(fā)現(xiàn)其中的問題，不斷完善立法，取長補(bǔ)短，鼓勵(lì)公眾運(yùn)用聽證制度保護(hù)自己權(quán)益，我國的行政處罰聽證程序一定能夠不斷完善其缺點(diǎn)，為公民合法權(quán)益提供保障，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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（作者單位：黑龍江大學(xué)法學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150000）

[作者簡介：陳潤泓（1998—），男，黑龍江省綏化市人，黑龍江大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。]

（責(zé)編：若佳）