淺析《行政處罰法》將處罰權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道

摘 要：2021年1月首次進行了全面修訂，有一項重大改革就是將行政處罰權(quán)限下移。賦予部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處行政處罰權(quán)限，符合我國基層社會治理的現(xiàn)狀，將大大強化基層社會治理的效果。

關(guān)鍵詞：行政處罰法;基層社會治理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道

我國現(xiàn)行的《行政處罰法》是1996年3月份頒布實施的，后來經(jīng)過2009年8月和2017年9月兩次小幅修訂，2021年1月首次進行了全面修訂，修改的條文和幅度非常之大。此次《行政處罰法》修訂的內(nèi)容中，有一項重大改革就是將行政處罰權(quán)限下移，《行政處罰法》第二十四條新增規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。這就賦予了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在授權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)限，對強化基層治理體系，解決“看得見的管不著 管得著的看不見”的問題，推進國家體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、我國基層行政處罰存在的問題

“上面千條線 下面一根針”，基層治理一直是我國社會治理中面臨的重大問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的一級人民政府，街道辦事處是我國政府的派出機關(guān)，它們都是我國完善社會治理“最后一公里”的關(guān)鍵。然而，1993年10月開始實施的《中華人民共和國行政處罰法》第二十條 規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。這就意味著行政處罰必須由縣級以上人民政府作出，而處于基層治理最后一公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道卻沒有行政處罰權(quán)限，這就導(dǎo)致了我國基層治理中存在的一些問題。

其一，造成“看得見的管不著”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的一級政府，與人民群眾面對面打交道、關(guān)系最密切、交流最頻繁，在基層社會治理中發(fā)揮中舉足輕重的作用。但是，在2021年1月《行政處罰法》修訂以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有行政處罰權(quán)限，對于一些違反行政法律法規(guī)的行為無權(quán)進行處罰。例如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)一位居民因為沒有辦理土地審批手續(xù)和建房手續(xù)，就私自開始建造樓房，在建設(shè)過程中，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作人員發(fā)現(xiàn)，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有處罰權(quán)限，只能層層向上一級人民政府報告。當(dāng)縣級房屋建設(shè)主管部門和國土部門趕到現(xiàn)場時，該居民的兩層樓房主體工程已經(jīng)基本建設(shè)完畢。這時候，如果相關(guān)部門作出行政處罰決定，要求強制拆除，居民花重金建設(shè)的房子，現(xiàn)在要拆除，必將和相關(guān)部門發(fā)生糾紛和沖突。這樣一來，將大大增加基層的不穩(wěn)定因素。

其二，造成“管得著的看不見”的現(xiàn)象。在2021年1月《行政處罰法》修訂以前，具有行政處罰權(quán)限的是縣級以上人民政府及其組成部門，法律、法規(guī)授權(quán)的社會組織和行政機關(guān)書面委托的社會組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是沒有執(zhí)法權(quán)限的。這樣一來，縣級人民政府及其組成部門對于人口眾多、范圍更廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道發(fā)生的違法行為難以發(fā)現(xiàn)和及時糾正。例如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)有個老板為了謀取暴利，在沒有辦理審批手續(xù)的情況下，就私自挖山開采石料，由于開采山體位置比較偏僻，半年后，才被當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)現(xiàn)并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府舉報，后來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向上級報告后，國土部門工作人員到達現(xiàn)場后，該采石場已經(jīng)將該座山體掏空一大半，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府濫用行政處罰權(quán)。在2021年1月《行政處罰法》修訂以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒有被授予行政處罰權(quán)限，但是某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府卻違法行使了處罰權(quán)限。早在2008年，河南省漯河市就出現(xiàn)過這樣的案例。漯河市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一位農(nóng)民自己叫李松林，家里種了好幾畝的玉米，到了玉米成熟的季節(jié)，李松林就砍了幾捆玉米回家喂牲口。但是他的“違法行為”被蹲守的鎮(zhèn)政府工作人員發(fā)現(xiàn)，最后他被鎮(zhèn)政府處以拘留三天，罰款300元的處罰。因為根據(jù)當(dāng)時縣里紅頭文件規(guī)定，農(nóng)戶要砍伐玉米，必須要辦理玉米砍伐證，否則將受到處罰。那么這個案件中就存在兩個問題：一是鎮(zhèn)政府有權(quán)力“拘留”公民嗎？二是縣里能通過紅頭文件的方式要求砍伐玉米的農(nóng)戶辦理玉米砍伐證嗎？關(guān)于第一個問題，我國原《行政處罰法》規(guī)定， 限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使，所以根據(jù)這條規(guī)定，鎮(zhèn)政府是絕對沒有權(quán)力對公民實施拘留的。關(guān)于第二個問題，根據(jù)我國《行政許可法》規(guī)定，可以設(shè)定行政許可的包括法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以以人民政府規(guī)章的形式設(shè)立臨時性行政許可。根據(jù)這條規(guī)定，作為縣級人民政府，肯定沒有權(quán)力通過紅頭文件的形式設(shè)立“玉米砍伐證”這樣的行政許可。

其四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道能否承接行政處罰權(quán)限下移的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道處于社會治理的最基層，面臨的人和事都無比繁多復(fù)雜，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于鎮(zhèn)政府的職能廣，記得曾經(jīng)有位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員跟我說，他們分管的工作一般都有十幾項，多的達二十多項，他們還不是主要領(lǐng)導(dǎo)。還有一位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的同學(xué)跟我說，他在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所工作，但是發(fā)生火災(zāi)時他要跟隨撲火隊上山滅火，發(fā)生洪災(zāi)時他要24小時值守，群眾家里有什么糾紛他也要上門調(diào)解。在這樣的工作職責(zé)之下，工作人員長期處于“白加黑”“5+2”的狀態(tài)，“星期六保證不休息，星期天休息不保證”，加班加點是常態(tài)。本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)范圍就很廣了，現(xiàn)在行政處罰權(quán)限下移之后，相當(dāng)于又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了新的權(quán)力，更準(zhǔn)確地說是增加了新的職責(zé)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)又能否承接這些權(quán)力的下放將成為一個現(xiàn)實的問題。

二、行政處罰權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的主要規(guī)定

行政處罰權(quán)限下移是2021年1月《行政處罰法》修改的亮點之一，形成執(zhí)法中心下移，正是為了解決基層治理難題。修訂后的《行政處罰法》第二十四條新增規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。這條規(guī)定雖然簡單，但是內(nèi)涵卻非常豐富，其中就包含三層意思。

其一，能夠有權(quán)決定將行政處罰權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的必須是省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省一級人民政府必須根據(jù)本省本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展實際，來決定是否需要將某些迫切需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使的執(zhí)法權(quán)限下放。這里下放的執(zhí)法權(quán)限必須是迫切需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使的。例如，2021年1月《行政處罰法》修訂以后，新增加了規(guī)定：限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)和法律規(guī)定的其他機關(guān)行使。這里雖然增加了限制人身自由的行政處罰可以由“法律規(guī)定的其他機關(guān)行使”，但是這里的其他機關(guān)指的是根據(jù)2018年3月制定出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法》賦予的監(jiān)察機關(guān)所具有的“留置權(quán)”以及國家安全機關(guān)等法定機關(guān)可以采取限制人身自由的強制措施，這里的“其他機關(guān)”并不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。

其二，行政處罰權(quán)限的下放的對象不是全部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，而必須是能有效承接權(quán)力下放的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。早在2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》中就明確指出，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政處罰等賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)。這個《指導(dǎo)意見》就已經(jīng)明確了行政處罰權(quán)限的下放對象必須是有承接條件的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，因為一般而言，經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口眾多，基層管理需要執(zhí)法權(quán)限下放的要求更為迫切，而且經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人力、財力、物力等方面承接權(quán)限下放具有無可比擬的優(yōu)勢。

其三，省、自治區(qū)、直轄市人民政府將行政處罰權(quán)限下放只能通過“決定”的方式。這實質(zhì)上與《行政處罰法》第十九條相對應(yīng)，實質(zhì)上是一種授權(quán)行為，要省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者常委會通過制定地方性法規(guī)的形式授權(quán)。

基層社會治理是新時代推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大課題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處又是基層社會治理的重要主體，《行政處罰法》賦予部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處行政處罰權(quán)限，符合我國基層社會治理的現(xiàn)狀，將大大強化基層社會治理的效果。

參考文獻：

[1] 楊丹.賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的價值分析與法治路徑[J].四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（11）;

[2] 施為飛.完善行政處罰下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道[N].江蘇法治報，2022-01-17;

[3] 吳曉黎.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法體制改革研究—以江蘇省南通市為例[J].中國司法，2021（07）。

作者簡介：王宏靈（1989—），男，碩士研究生，中共永州市委黨校法學(xué)教研部副主任，講師，研究方向：法學(xué)理論。