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    淺談處罰與教育相結(jié)合原則在《行政處罰法》中的運(yùn)用

    2020-07-16 03:49:09蘇彥君
    法制博覽 2020年7期
    關(guān)鍵詞:行政處罰法行政執(zhí)法市場監(jiān)管

    [內(nèi)容摘要]處罰與教育相結(jié)合原則是《行政法》確立的一項(xiàng)基本原則,在行政執(zhí)法領(lǐng)域與司法實(shí)踐中具有重要的指導(dǎo)意義,亦是當(dāng)前社會基層治理與矛盾化解的重要遵循,筆者欲通過此文,嘗試探尋處罰與教育相結(jié)合原則在理論上的清晰指引,和科學(xué)運(yùn)用中的完善意義。

    [關(guān)鍵詞]行政處罰法;行政執(zhí)法;市場監(jiān)管;處罰與教育相結(jié)合

    中圖分類號:D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:2095-4379-(2020)20-0155-02

    作者簡介:蘇彥君(1982-),女,漢族,安徽淮南人,在職研究生,研究方向:行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律運(yùn)用。

    處罰與教育相結(jié)合原則是《行政處罰法》的特色原則,筆者長期從事一線行政執(zhí)法工作,深知該原則具體運(yùn)用的價(jià)值,擬通過此文對該原則的內(nèi)涵、適用做一簡明扼要分析。

    一、處罰與教育相結(jié)合原則的概念邊界

    處罰與教育相結(jié)合原則第一次以條文形式,出現(xiàn)在1986年通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》,隨后在1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》中被具體明確為“實(shí)施行政處罰,糾正違法行為,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。行政執(zhí)法實(shí)踐中,執(zhí)法人員多將對此原則的理解為,通過對行政相對人的違法事實(shí)區(qū)分對待,多教育、少處罰、以教代罰,即“教育是目的,處罰是手段”,以促進(jìn)相對人規(guī)范生產(chǎn)、銷售。這里,探討就落在了“處罰”與“教育”何者重要,該原則的立法指引是趨向“處罰”還是“教育”上。

    筆者認(rèn)為,所謂“多教育、少處罰、以教代罰”是不符合行政處罰法的立法本意的。首先,《行政處罰法》中有明確條款規(guī)定,行為人實(shí)施法律禁止之行為,就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰,法律規(guī)定屬于應(yīng)當(dāng)從輕、減輕或不予處罰的情形除外。這也就體現(xiàn)了依法行政原則與行政法治的價(jià)值追求,此時(shí)的“教育”更多落腳在處罰過程中,對行政相對人的解釋法律規(guī)定、告知陳述與申訴權(quán)利上,以此引導(dǎo)相對人知法、守法。其次,“教育是目的,處罰是手段”并沒有對教育與處罰在量上進(jìn)行“多”與“少”的區(qū)分,而是指引靈活運(yùn)用教育與處罰的方式,也就是要把教育與處罰貫徹執(zhí)法過程始終,以最終達(dá)到最佳的法律效果與社會效果。一方面,如果單純的以處罰作為執(zhí)法目標(biāo),執(zhí)法人員在前期的取證、摸排上會花費(fèi)更多精力,勢必會增加執(zhí)法的成本,在當(dāng)前基層執(zhí)法力量欠缺的背景下,并不可取;另一方面,若把教育作為執(zhí)法單一取向,則明顯違背了前文所述的立法意圖,法律對社會秩序的規(guī)范作用收效甚微。最后,從行政相對人的角度來說,過度宣揚(yáng)“多教育、少處罰”易造成違法成本低的錯(cuò)誤導(dǎo)向,在日常執(zhí)法中容易滋生抗檢等現(xiàn)象,不利于執(zhí)法行為的有序進(jìn)行。因此,教育與懲罰應(yīng)該是貫徹行政執(zhí)法過程始終的、辯證靈活運(yùn)用的指導(dǎo)原則,應(yīng)根據(jù)相對人實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整適用,而非在取向上存在傾斜與導(dǎo)向。

    二、處罰與教育相結(jié)合原則的缺陷

    從上文分析不難看出,當(dāng)前行政處罰法中處罰與教育相結(jié)合原則是有天然缺陷,遺憾的是并沒有通過相關(guān)立法與司法解釋進(jìn)行補(bǔ)充與完整。首先一點(diǎn),處罰與教育的邊界及適用情況并不明確,容易造成現(xiàn)實(shí)中行政執(zhí)法人員依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)選取處罰或教育的情況。模糊的界定,有時(shí)以教代罰,有時(shí)出于多方考慮,片面處罰,一是會造成法律的權(quán)威下降,二是造成執(zhí)法部門的公信力下降,不利于社會的經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和法治教育的推行。其次,實(shí)踐中的“教育”原則之運(yùn)用,缺乏可行的指導(dǎo)規(guī)范,執(zhí)法人員無可遵循的標(biāo)準(zhǔn),造成個(gè)案與個(gè)案之間存在偏差,譬如,執(zhí)法中以法律宣貫為主還是告知違法后果警示教育為主,是否存在多次教育后就應(yīng)當(dāng)采取“處罰”手段的情況,如果可以,那么次數(shù)為多少,諸如此類空白都需明確規(guī)制更為穩(wěn)妥。此外,行政執(zhí)法中的“教育”手段,無對應(yīng)的程序支撐。一方面,對違法行為的行政教育,是否是行政處罰的前置程序,教育是以約談還是書面勸誡,內(nèi)容上有無固定模式,教育過程有何監(jiān)督、是否適用回避原則等具體問題均無規(guī)可循,都讓教育與處罰相結(jié)合原則往往被束之高閣,缺乏實(shí)踐的土壤與活力。

    顯然,教育與處罰相結(jié)合原則在制度本身以及行政法體系建設(shè)中是存在缺陷的。要真正為合理執(zhí)法、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供動力,需要更多從制度設(shè)計(jì)上人手,具體來說:

    建立教育與處罰相結(jié)合原則的配套程序體系,并以成文法的形式規(guī)范下來。依照行政相對人的具體情況,對首次違法或者案值低、社會影響小的違法事實(shí),將行政教育作為處罰的前置程序;對多次違法、造成嚴(yán)重社會后果或態(tài)度惡劣,拒絕接受教育的,直接適用罰則進(jìn)行處罰。此外,行政教育應(yīng)選擇固定的場所,例如執(zhí)法部門的約談室,教育的方式可采用當(dāng)面教育與簽訂責(zé)任保證書等多種形式,教育過程中應(yīng)當(dāng)適用回避原則,具體規(guī)定可參照《民事訴訟法》相關(guān)訴訟回避申請條件。行政教育的全過程應(yīng)該引入監(jiān)督機(jī)制,體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督并重,以增加行政教育的透明度、權(quán)威性和震懾力。

    在建設(shè)服務(wù)型政府,提倡“柔性執(zhí)法”的當(dāng)下,行政教育擁有了更廣闊的適用空間,這就對從事行政執(zhí)法的執(zhí)法人員提出了更高、更全方位的要求,筆者從事市場監(jiān)督管理工作數(shù)年來,深感肩頭責(zé)任之重和本領(lǐng)缺失之恐慌。一來是新出臺法律法規(guī)向執(zhí)法基層的宣貫力度不夠,且欠缺具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的執(zhí)法規(guī)范,造成很多新晉執(zhí)法力量的學(xué)習(xí)培養(yǎng)更多依靠老人員的口傳心授,過多的經(jīng)驗(yàn)之談,就很難形成一以貫之的行為規(guī)范,影響行政執(zhí)法的長效長治。二來是未充分運(yùn)用教育與處罰相結(jié)合原則,以此更好地促進(jìn)合理執(zhí)法。法律的權(quán)威與政府的公信力,要靠一線執(zhí)法力量以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,嚴(yán)格依法行政、改善執(zhí)法方式,提升執(zhí)法溫度,才能夠更好的為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù),取得行政相對人的理解與配合。事前做好企業(yè)等相對人的咨詢服務(wù)工作,事中嚴(yán)格依法依規(guī)辦事,避免為了教育而教育、為了處罰而處罰,事后做好整改指導(dǎo)工作,做到案件事了,并定期對經(jīng)典案例和涉及到的重要法律法規(guī)進(jìn)行宣傳,形成良好的社會效果。三來行政執(zhí)法一線的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與監(jiān)督力度不夠,對于實(shí)踐中行之有效的教育方式、說理方式總結(jié)推廣不夠,限于地域與行業(yè)的局限。行政執(zhí)法往往要依靠多部門的聯(lián)動機(jī)制,此方面的制度建設(shè)還有待加強(qiáng),系統(tǒng)內(nèi)與系統(tǒng)外的監(jiān)督機(jī)制不夠完善,由于許多承擔(dān)行政執(zhí)法類案件任務(wù)的部門,性質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的委托機(jī)構(gòu),行政執(zhí)法類案件的移送、責(zé)權(quán)確認(rèn)與應(yīng)訴情況都有待明確。

    三、處罰與教育相結(jié)合原則的運(yùn)用

    在實(shí)踐領(lǐng)域處罰與教育相結(jié)合原則的運(yùn)用,首先要行政執(zhí)法部門厘清政策與法律的邊界。執(zhí)法辦案人員要牢牢樹立法律的底線思維,加強(qiáng)對法律法規(guī)的鉆研學(xué)習(xí),提高綜合運(yùn)用各類教育手段的水平,嚴(yán)格依法辦事。同時(shí)上級部門要加大指導(dǎo)力度,譬如今年以來國家市場監(jiān)管總局多次發(fā)文,為執(zhí)法人員依法依規(guī)、從重從快打擊哄抬物價(jià)等違法行為提供法律支持和依據(jù)。與此同時(shí),要加強(qiáng)不同地區(qū)不同案情的分類研判,加強(qiáng)超前意識,個(gè)案化處理防止“一刀切”。建立應(yīng)急處置機(jī)制,對重大案件及時(shí)反饋情況,及時(shí)做出應(yīng)對,積極研究穩(wěn)定市場秩序的有效舉措。探索建立行政法案件監(jiān)督機(jī)制,上級監(jiān)督與系統(tǒng)外監(jiān)督并重,貫徹公正公開原則,對行政處罰的事實(shí)、法律依據(jù)、理由等依法公開公示,在實(shí)踐中不斷摸索總結(jié)教育與處罰的適用邊界,提高公眾對行政執(zhí)法工作的理解度和配合度。行政教育和行政處分都是以教育為主要方式與手段,不同的在于二者針對對象不同,行政教育主要針對行政行為相對人,目的是督促相對人規(guī)范經(jīng)營,維護(hù)市場秩序,行政處分具體針對行政執(zhí)法者,是對行政執(zhí)法者濫用執(zhí)法權(quán)力的約束。

    二是厘清行政教育與行政處分、行政處罰與民事訴訟和刑事訴訟的區(qū)別。無論是民事訴訟還是刑事訴訟,都是法律上的制裁手段,與行政的制裁手段在適用對象、目的、針對違法事實(shí)的嚴(yán)重性上有明顯的區(qū)分。民事訴訟手段主要適用財(cái)產(chǎn)方面的制裁,刑事則是對違法程度嚴(yán)重的相對人進(jìn)行人身自由上的限制甚至是剝奪,在實(shí)踐中要對違法事實(shí)的嚴(yán)重性和社會影響性加以法律上的區(qū)分,同時(shí)做好行政監(jiān)管與司法領(lǐng)域的銜接工作。

    處罰與教育相結(jié)合原則是行政法重要的立法原則和價(jià)值追求,雖在立法體系與實(shí)際運(yùn)用中存在不少空白和欠缺之處,但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。特別是在重大事件需要加強(qiáng)市場監(jiān)管的情況下,其靈活性與追求實(shí)效的屬性具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。正確處理處罰與教育相結(jié)合原則,需要立法部門、執(zhí)法部門、被執(zhí)法對象等社會各方共同努力。

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