從修訂后的《行政處罰法》視角考量消防行政執(zhí)法法制審核制度

摘要：重大執(zhí)法決定法制審核制度是中央在行政執(zhí)法領(lǐng)域推行的重大改革，2021年7月15日起正式施行的《中華人民共和國行政處罰法》對此做出了明確規(guī)定，本文結(jié)合消防行政執(zhí)法中法制審核工作現(xiàn)狀及多年法制審核實(shí)踐，對消防救援機(jī)構(gòu)執(zhí)行這一規(guī)定的現(xiàn)狀進(jìn)行匯總分析，為推動促進(jìn)消防救援隊伍執(zhí)法人員依法進(jìn)行法制審核，規(guī)范消防行政執(zhí)法行為提供參考。

關(guān)鍵詞：消防;行政執(zhí)法;法制審核

行政執(zhí)法“三項制度”之一的重大執(zhí)法決定法制審核制度，是黨和國家在行政執(zhí)法領(lǐng)域推行的一項重大改革，并在2021年修訂的《行政處罰法》中上升為法律明確規(guī)定，對于完善行政執(zhí)法程序、加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督具有重要意義。各地積極采取行政規(guī)范性文件的形式來推行法制審核制度，如《云南省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施方案》（云政辦發(fā)〔2019〕39號）《紅河州全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大行政執(zhí)法決定法制審核制度工作方案》（紅政辦發(fā)〔2019〕36號）等，以保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效履行職責(zé)，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

一、法制審核制度在消防執(zhí)法活動中的功能價值

（一）重大執(zhí)法決定法制審核要義。重大執(zhí)法決定法制審核，是指行政機(jī)關(guān)在作出行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等重大行政執(zhí)法決定之前，由該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)（統(tǒng)稱法制機(jī)構(gòu)）對其合法性進(jìn)行審核，未經(jīng)審核或者審核未通過的不得作出決定。重大執(zhí)法決定法制審核制度能夠把好重大執(zhí)法決定的“閘口”，確保每項重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過合法性審查，守住法律底線。

（二）法制審核制度在消防執(zhí)法活動中的實(shí)施效果。近年來，在消防執(zhí)法領(lǐng)域，從消防救援局到各省消防救援總隊都相繼制定了法制審核工作規(guī)范，消防行政執(zhí)法規(guī)范有效強(qiáng)化，行政執(zhí)法質(zhì)效明顯提升，產(chǎn)生了良好的社會效果。從筆者所在的云南省紅河州轄區(qū)的實(shí)施效果看，以行政復(fù)議和行政訴訟情況看，近十年來紅河州無消防行政復(fù)議案件，有1起不服消防行政處罰的行政訴訟案件，消防部門勝訴。從行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果看，行政執(zhí)法案卷的法律適用和法律文書制作的嚴(yán)謹(jǐn)性均有明顯提高，基本未出現(xiàn)執(zhí)法主體錯誤、事實(shí)不清、法律依據(jù)適用錯誤、裁量明顯失當(dāng)?shù)惹樾?，部分案件?jīng)法制審核后發(fā)現(xiàn)問題，督促辦案人員再次“回爐”，彌補(bǔ)前期執(zhí)法不足，確保了行政執(zhí)法行為合法有效。從社會反饋來看，通過對消防政務(wù)服務(wù)“好差評”系統(tǒng)平臺數(shù)據(jù)梳理分析發(fā)現(xiàn)，紅河州消防救援機(jī)構(gòu)自該平臺系統(tǒng)2020年啟用以來評價的3458個項目數(shù)據(jù)，絕大多數(shù)評價為滿意，僅有3條不滿意評價，占比0.087%。從行政執(zhí)法領(lǐng)域舉報投訴看，更多關(guān)注社會火災(zāi)隱患、消防違法行為，行政執(zhí)法社會滿意度有明顯提升。

二、消防執(zhí)法法制審核制度執(zhí)行中存在的問題及原因梳理

重大執(zhí)法決定會涉及行政相對人的權(quán)利義務(wù)，甚至可能產(chǎn)生較大的社會影響，其一旦脫離法治軌道，就會變成亂作為、濫作為，既可能侵犯行政相對人的合法權(quán)益，也會影響行政機(jī)關(guān)的公信力、執(zhí)行力?！缎姓幜P法》第五十八條、消防救援局《消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》和《云南省消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》均對法制審核作出了規(guī)定，但在具體落實(shí)上，各地的重視程度不一、推行落實(shí)差異較大，在此作一些分析和梳理：

（一）當(dāng)前消防法制審核工作存在的問題

1、法制審核時機(jī)介入不及時。實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，基層大隊法制審核的案件仍有少數(shù)存在審核流于形式，未嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法決定前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的規(guī)定，對案件未進(jìn)行法制審核就下發(fā)處罰決定書，而在事后補(bǔ)簽字的情況。

2、法制審核制度執(zhí)行不到位。實(shí)踐中各基層大隊普遍未嚴(yán)格按照《行政處罰法》和行政處罰自由裁量基準(zhǔn)關(guān)于從輕、減輕或者不予行政處罰的要求適用行政處罰自由裁量權(quán)，甚至有的對存在明顯的證據(jù)不充分、執(zhí)法程序和文書制作不規(guī)范等問題，大隊卻法核通過，且簽署法制審核意見隨意，以簡單同意或同意承辦人意見代替審核內(nèi)容。

3、審核質(zhì)量不高。根據(jù)消防救援局《消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》第二十二條和《云南省消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》第十六條明確，對執(zhí)法行為進(jìn)行法制審核、審批，主要從執(zhí)法主體、執(zhí)法人員資格、違法事實(shí)、證據(jù)、執(zhí)法程序、案件定性、法律、法規(guī)、規(guī)章適用、處理建議、裁量基準(zhǔn)運(yùn)用、法律文書是否完備、規(guī)范及其他內(nèi)容進(jìn)行審查，但有的基層執(zhí)法單位由于法律審核力量薄弱，不能發(fā)現(xiàn)和糾正明顯的執(zhí)法錯誤，對案件沒有按照審核內(nèi)容認(rèn)真進(jìn)行審核，審核過的案件在執(zhí)法質(zhì)量考核評議時仍暴露諸多問題。

4、未按照法制審核工作規(guī)范報上級消防機(jī)構(gòu)審核。消防救援局《消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》第十九條：支隊級消防救援機(jī)構(gòu)可以決定由其法制部門對縣級消防救援機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為進(jìn)行法制審核?！对颇鲜∠谰仍畽C(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》第十五條對縣級消防救援機(jī)構(gòu)報地市級（支隊）消防救援機(jī)構(gòu)法制審核的案件均作出了規(guī)定。實(shí)際工作中基層大隊仍存在不報支隊法制審核的情形，或者報上級支隊法制審核后，未按照支隊提出的法制審核意見進(jìn)行材料補(bǔ)正，大隊領(lǐng)導(dǎo)直接審批作出決定，或者在支隊法制審核發(fā)現(xiàn)存在問題提出意見退回后，大隊既不按要求改正也不重新上報支隊法核，直接審批作出處罰決定。

（二）問題原因梳理

1、對法制審核制度功能定位認(rèn)識不清晰。實(shí)踐中，認(rèn)為法制審核是一項常規(guī)內(nèi)部程序，既不是調(diào)查取證過程，也不是執(zhí)法決定環(huán)節(jié)，法制審核意見僅具有參考性，未意識到因此可能帶來的執(zhí)法風(fēng)險，新修訂的《行政處罰法》實(shí)施前，對應(yīng)當(dāng)法制審核而沒有審核或法制審核人員條件不符合規(guī)定的案件，在山西、福建、廣西、河南、湖南等地的國土、環(huán)保相關(guān)行業(yè)部門的行政處罰案件中均有針對法制審核程序的訴訟案例，司法機(jī)關(guān)的態(tài)度基本是認(rèn)定程序違法從而出現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)不利的訴訟結(jié)果。

2、無專門的法制機(jī)構(gòu)，無力承擔(dān)法制審核工作。以云南省紅河州消防救援支隊為例，消防機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)制前，從支隊至大隊一級一直未設(shè)有單獨(dú)的法制機(jī)構(gòu)，承擔(dān)法制審核工作的人員在支隊由消防監(jiān)督干部兼任，大隊由教導(dǎo)員或消防監(jiān)督干部兼任。改革轉(zhuǎn)制后，根據(jù)云南省消防總隊印發(fā)的《消防救援支隊內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)》（云消〔2020〕111號）規(guī)定：支隊設(shè)置法制與社會消防工作科（火調(diào)技術(shù)科），其中一項職責(zé)為：負(fù)責(zé)州級有關(guān)規(guī)范性文件合法性審查，承擔(dān)支隊機(jī)關(guān)法制審核工作。按照這一規(guī)定，支隊級已設(shè)有專門的法制機(jī)構(gòu)并承擔(dān)法制審核工作，但在人員配備上法制與社會消防工作科編制為3人，實(shí)際在編人員僅1人，且科室職責(zé)是將原來的消防執(zhí)法質(zhì)量考評、消防規(guī)劃、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、消防產(chǎn)品監(jiān)督、火災(zāi)調(diào)查、法制審核等職責(zé)整合在一起，工作量大，任務(wù)繁重，人員數(shù)量與工作量嚴(yán)重不匹配。而大隊一級改革后仍然未設(shè)立專門的法制機(jī)構(gòu)和人員，兼職法制審核人員即監(jiān)督執(zhí)法人員，“查、審不分離”，監(jiān)督執(zhí)法人員既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員審核案件問題不可避免的存在。

3、專業(yè)法制人員缺乏，能力素質(zhì)不匹配。由于受編制體制和消防執(zhí)法改革的影響，一線參與消防監(jiān)督執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，基層單位中法律專業(yè)人才所占比例較少甚至沒有，要從中選出專職法制員，還有相當(dāng)?shù)碾y度。以紅河州消防救援支隊為例，全支隊確定的31名專兼職法制員中法學(xué)專業(yè)人員僅2名，全州消防指戰(zhàn)員僅有1人通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，但卻不在消防監(jiān)督執(zhí)法崗位。全州14個大隊監(jiān)督執(zhí)法人員最多的3人，最少的有4個大隊僅1人，列管的重點(diǎn)單位多的近160家，少的也有50家，再加上日常監(jiān)管的一般單位，執(zhí)法力量與監(jiān)管范圍的矛盾不斷凸顯，基本的監(jiān)督執(zhí)法人員都無法配齊，法制員更是無法滿足，大多只能在教導(dǎo)員中選任，但多數(shù)教導(dǎo)員非法律專業(yè)畢業(yè)且長期未從事過消防執(zhí)法工作，不具備法制審核資格，監(jiān)督執(zhí)法人員兼任法制員的情況仍然居多。

4、缺乏獎勵機(jī)制，審核質(zhì)效低。一些單位領(lǐng)導(dǎo)甚至包括法制員，沒有將法制員定位執(zhí)法工作的指導(dǎo)員、監(jiān)督員的角色，對于其職責(zé)權(quán)限沒有弄清，對如何開展法制審核還沒有清晰的認(rèn)識，不知道如何正確地履行法制員職責(zé)，弱化了法制監(jiān)督關(guān)口前移的作用，加之法制員主要從事的是案件審核、執(zhí)法監(jiān)督等“幕后工作”，難以出成績，對法制員的關(guān)心、重視和獎勵措施不到位，挫傷了法制員的工作積極性和主動性，降低了法制審核質(zhì)效。

三、有效執(zhí)行消防法制審核制度的建議

（一）以法治思維定位法制審核工作?！蛾P(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》提出：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出重大執(zhí)法決定前，要嚴(yán)格進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。”《行政處罰法》（2021年修訂）第五十八條規(guī)定：“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核;未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”。因此，法制審核已成為與剛性法律責(zé)任相伴隨的“法定動作”，不再僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理程序。各級領(lǐng)導(dǎo)干部、法制員要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，著力推進(jìn)行政執(zhí)法透明、規(guī)范、合法、公正，全面提高執(zhí)法效能。

（二）落實(shí)保障明確審核機(jī)構(gòu)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確本機(jī)關(guān)重大行政執(zhí)法決定法制審核的機(jī)構(gòu)，并落實(shí)法制審核機(jī)構(gòu)履職所需的執(zhí)法裝備、經(jīng)費(fèi)，為法制工作提供條件。編制充足的基層大隊可以專兼職法制審核人員協(xié)調(diào)配備，法制審核專業(yè)人員數(shù)量不足的，按照查、審分離原則，并根據(jù)消防救援局《消防救援機(jī)構(gòu)法制審核、審批和集體議案工作規(guī)范》第十九條規(guī)定：可以由支隊級法制部門對縣級消防執(zhí)法行為進(jìn)行法制審核，避免辦案機(jī)構(gòu)自辦自審，保證審核意見的相對獨(dú)立性和中立性。

（三）拓寬渠道增強(qiáng)法制人員力量。法制審核人員是法制工作的“質(zhì)檢員”，是法制業(yè)務(wù)骨干和中堅力量，具備較強(qiáng)的辦案能力和較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗，對于案件是否符合法定程序、適用法律條文是否正確會倍加注意，對違反法定程序、證據(jù)不足等能及時防止或避免，對于規(guī)范執(zhí)法的效果是顯而易見的，因此消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)在編制總額內(nèi)統(tǒng)籌配備調(diào)整充實(shí)政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具有法律專業(yè)背景的法制審核人員，確因增編難度大無法配備的，可通過部門內(nèi)部調(diào)劑、提級上級法制部門審核的方式做好法制審核工作，或者可探索通過政府購買服務(wù)、建立法律顧問、公職律師參與法制審核的方式，實(shí)現(xiàn)法律專業(yè)人才資源共享。

（四）提升素質(zhì)建強(qiáng)法制隊伍。一支優(yōu)秀的基層法制員隊伍，不僅能及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中出現(xiàn)的執(zhí)法不規(guī)范行為，更能促使基層執(zhí)法人員不斷提高依法辦案水平、增強(qiáng)執(zhí)法能力、提高工作效率。隨著國家立法腳步的加快，各種法律法規(guī)和司法解釋的出臺更新比較頻繁，法制員要有本領(lǐng)恐慌意識，以工匠精神精益求精鉆研業(yè)務(wù)，不斷優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，要鼓勵從事法制審核的人員參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，提升專業(yè)素質(zhì)，同時要注重培養(yǎng)后備人才，并通過組織新法新規(guī)學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)知識講座、舉辦法制審核業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)班等方式進(jìn)行教育培訓(xùn)，不斷提高法制員綜合素質(zhì)。

（五）把握重點(diǎn)，全面依法執(zhí)行法制審核制度?！蛾P(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定了法制審核的主要內(nèi)容，消防局《消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》《云南省消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》與上述規(guī)定幾乎一致，在消防執(zhí)法活動中，法制審核機(jī)構(gòu)應(yīng)對容易引起行政復(fù)議或者行政訴訟的行政執(zhí)法行為和案卷評查、專項執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)問題比較多的行政執(zhí)法行為進(jìn)行重點(diǎn)審核，即：1、程序是否合法。包括法定程序和正當(dāng)程序，即公開、告知、聽證、說明理由、回避、救濟(jì)等，必須符合最基本、最低程度的程序正義標(biāo)準(zhǔn)。2、事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否充分。在法制審核前，行政處罰行為即將進(jìn)入“成熟”狀態(tài)，擬作出的行政處罰決定書及相關(guān)證據(jù)都已形成，執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)（人員）此時應(yīng)當(dāng)向法制審核機(jī)構(gòu)（人員）送審全部卷宗材料（證據(jù)），否則，法制審核將流于形式。3、自由裁量是否適當(dāng)。審核應(yīng)綜合考量違法的事實(shí)、性質(zhì)、手段、后果、情節(jié)和改正措施等因素，即行政處罰的合理性審查，目的是自我約束行使裁量權(quán)，《行政處罰法》第三十四條明確規(guī)定，行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布，因而執(zhí)法主體在作出行政處罰時，應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范和裁量基準(zhǔn)的雙重拘束。

結(jié)語

嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，是依法行政的必然要求，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法基本原則的良好遵循，制度的有效運(yùn)行，有賴于領(lǐng)導(dǎo)干部的制度共識度和行動自覺性的逐步增強(qiáng)，同時還應(yīng)強(qiáng)化法制審核人員的履職規(guī)范性和作為積極性，從而“讓制度充分用起來而不只是建起來，才能實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的初衷，賦予制度以生命和活力”，以達(dá)良法善治貫穿公平正義的法治價值追求。

參考書目及資料

1、《中華人民共和國行政處罰法》（2021年修訂）

2、《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號）

3、紅河州人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)紅河州全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大行政執(zhí)法決定法制審核制度工作方案的通知（紅政辦發(fā)〔2019〕36號）

4、云南省消防總隊：《消防救援支隊內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)》（云消〔2020〕111號）

5、侯孟君：重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施問題研究——以寧波市為例（《行政與法》2019年第6期）

6、侯孟君：重大執(zhí)法決定法制審核制度的推行進(jìn)路（行政訴訟案例研究 2017-11-06）

7、張選舉 陳偉蓮：行政處罰決定法制審核司法審查問題研究（公眾號文章：明德公法2021年 9月22日）

8、陳碩：新《行政處罰法》解讀（二）：對行政機(jī)關(guān)法制審核的影響丨禮念（公眾號文章：世禮法商 2021年6月25日）

9、國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站：《介紹全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度有關(guān)情況發(fā)布會》（學(xué)習(xí)強(qiáng)國：2019年1月4日）

10、消防救援局：《消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》

11、云南省消防救援總隊：《云南省消防救援機(jī)構(gòu)法制審核審批和集體議案工作規(guī)范》

12、云南省消防救援總隊、紅河州消防救援支隊有關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評的通報

作者簡介

張玲，女，傣族，籍貫：云南石屏，現(xiàn)任云南省紅河州消防救援支隊中級專業(yè)技術(shù)職務(wù)，法學(xué)學(xué)士，從事消防法制審核工作）