我國行政聽證制度的現(xiàn)狀及其完善路徑

李璐琳　劉天

關(guān)鍵詞 行政聽證制度 行政程序 行政相對人 行政處罰法

作者簡介：李璐琳、劉天，河北大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.252

1996年的《行政處罰法》使我國的聽證制度初步確立，實現(xiàn)了從無到有。在今年10月份，《行政處罰法修正草案》中，在行政程序方面作了一定的修改，引起了社會各界的關(guān)注。但是我國的行政聽證制度相對于域外國家來說還不成熟，這是由于歷史的長期積淀造成的，現(xiàn)實因素的復(fù)雜性也使得實行效果不盡人意。

一、 行政聽證制度的概述?

（一） 行政聽證的概念

就“聽證“一詞而言，是舶來品。聽證制度與英國的自然公正原則有著千絲萬縷的聯(lián)系，包含兩方面的內(nèi)容：一方面是要聽取對方的意見，也就是陳述和申辯;另一方面是，案件的審判必須經(jīng)過正當?shù)某绦?，自己不能既是案件的?jīng)歷者，又是案件的審判者，這樣是對公民權(quán)利的不尊重。任何人都不能做自己案件的法官。自然公正原則一開始適用于司法審判案件，是司法聽證。司法聽證也就是，在司法案件中，裁判任何個人或者機構(gòu)的行為，應(yīng)該多方面聽取陳述，而不能只聽取一方的陳述和說明。為了保證案件裁判的公正性，不能在未充分聽取各方意見的前提下而輕易做出判決，實行懲罰。在二十世紀末，行政權(quán)力的擴張使得相對人的權(quán)利越來越多地受到了行政機關(guān)的限制，聽證正式運用于行政方面，用來約束行政機關(guān)的活動。

在美國，聽證泛指聽取當事人意見;日本對于行政聽證的定義側(cè)重于程序方面，當行政機關(guān)作出的決定影響相對人的利益時，相對人有權(quán)提出申述，對事實和法律問題提出意見。①各國關(guān)于聽證的規(guī)定各有不同，但其本質(zhì)都是“聽取當時人的意見”。特別是在做出對當事人不利的決定的時候，應(yīng)當按照法定程序聽取當事人的意見，保證當事人陳述的機會和身邊的權(quán)利，維護自身利益。在我國，聽證也有廣義和狹義之分。廣義的方式是指行政機關(guān)在做出決定之前，通過各種方式聽取意見，不僅局限于舉行聽證。那么，在聽證會上雙方對質(zhì)，聽取相對人的陳述，就是狹義上的聽證。目前我國適用狹義的聽證方式。簡言之，我們可以這樣概括行政聽證：行政聽證是指在行政機關(guān)作出行政決定之前，告知相對人有申請聽證的權(quán)利，行政相對人提供證據(jù)，對意見進行陳述。行政機關(guān)對意見進行討論，對證據(jù)進行核實之后，重新做出決定，這一套步驟所構(gòu)成的程序就是聽證制度。

（二）行政聽證制度的價值功能

行政聽證的其本質(zhì)是為了保障相對人的權(quán)利。權(quán)力需要制約，近年來聽證會開展次數(shù)的增加也表明這一制度能夠更好地制約行政機關(guān)的行政權(quán)力，從而體現(xiàn)內(nèi)在的價值取向。

1.保障行政決定的合法、公正

行政聽證具有公開性，這種公開性使的公民對行政機關(guān)進行了監(jiān)督，而公民的監(jiān)督又屬于外部監(jiān)督，所以聽證制度也是一種外部的監(jiān)督。行政機關(guān)與行政相對人為證明案件的事實提出證據(jù)，對適用哪部法律進行辯論。這種設(shè)置借鑒了訴訟庭審中的審理模式，使得行政相對人與行政機關(guān)處于同一地位，相對人不再因畏于行政機關(guān)的權(quán)威而不敢表達自己的主張。這樣一來，各方都提出了證明案件實施的證據(jù)，經(jīng)過公示和質(zhì)證，使得案件更加清晰明朗。聽證制度證明了行政程序存在的意義，不再是虛置的，推動行政機關(guān)認真考慮相對人提出的意見，做出更正確的行政行為。

2.提高行政行為的可接受程度

只有行政行為更易被相對人所接受，才能更快地執(zhí)行，行政效率也就會得到保證。行政聽證能夠讓行政相對人充分表達自己的意見，這是一次陳述和申辯的機會，也充分保障了其參與權(quán)，整個行政過程得以公開。在這一制度下，行政相對人的地位得以提高，有了一定的自主權(quán)，改變了原有命令與服從的管理模式。即使行政相對人最終沒有改變行政決策，但是在一定程度上增加了行政決定做出的透明性和公開性。相對人參與了行政決定過程，能夠進一步了解新政權(quán)行使的依據(jù)、方式，也能比較全面地了解新政決定做出的步驟，也有力地保障了相對人的辯護權(quán)。在行政聽證制度中，為了保證行政行為的公正性和合理性，行政機關(guān)不能沒有依據(jù)地做出行政行為，也不能“一刀切”，必須有做出決定地理由和依據(jù)，并進行說明，對于行政行為地偏差和進行糾正。讓行政相對人進行了解，也使得行政相對人對于自己不利的決策，也更容易接受，從而減少或者避免了行政糾紛，提高行政決策的效率。

3.保障相對人合法權(quán)益

聽政制度的出發(fā)點就是尊重并保護當事人的合法利益，其中對相對人的保護是一種事前保護，在行政決定作出之前進行的保護能防患于未然。②換言之，當行政決定引起爭議的時候，相對人能夠通過聽證制度與行政機關(guān)進行溝通，不至于“訴之無門”。聽證制度能夠起到連接作用，使得處于不利一方的行政相對人有為自己的權(quán)利進行申辯和陳述的權(quán)利，反駁對自己不利的觀點。無論最后是否能夠改變行政決定，都在一定程度上為維護自身的合法權(quán)益做出了努力，這也是民主政治的一大進步。

二、我國聽證制度的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）行政聽證制度的立法現(xiàn)狀

我國對于聽證制度的重視在立法中體現(xiàn)了出來，在憲法和法律中有相關(guān)的規(guī)定。其中《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)”。這表明人民國家權(quán)力是受到監(jiān)督的，憲法規(guī)定了人民參與管理國家事務(wù)的基本原則，充分體現(xiàn)了憲法精神，在憲法和行政法的發(fā)展過程中也注入了活力。此外，行政聽證制度在法律層面的制定主要體現(xiàn)在：

1.中華人民共和國處罰法的規(guī)定

1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過了《行政處罰法》，我國聽證制度得以確立。在此之前，我國從未以立法的形式確立行政聽政制度，這是第一次，具有里程碑的作用。其中第42條規(guī)定的適用范圍較狹小，關(guān)于聽證筆錄的法律地位和效力也沒有界定，其內(nèi)容還需進一步完善。2019年在《行政處罰法修正草案》的征求意見稿中，增加了“沒收財物”“限制生產(chǎn)經(jīng)營活動”“限制或者禁止從事相關(guān)職業(yè)活動”的情形。同時對聽證的組織程序進行修改，明確要求行政機關(guān)做出決定以行政筆錄為據(jù)。雖然《行政處罰法修正草案》尚未通過，但這實屬聽證制度的一大進步，著重表明了立法機關(guān)對于聽證制度的重視程度。

2.《中華人民共和國價格法》的相關(guān)規(guī)定

《價格法》第23條規(guī)定：制定關(guān)系群眾切身利益的政府經(jīng)營的商品價格的政府指導價、政府定價時，應(yīng)當建立聽證會制度。由此可以明確，政府不再自主定價，必須經(jīng)事先質(zhì)證，征求意見商議定價，受到了聽證制度的制約。在政府進行定價時，如果被列入了行政聽證的范圍，必須經(jīng)過事先聽證，是政府定價的前置程序。聽證范圍得以擴大。如果參加聽證的人員反對經(jīng)營者和部門申請調(diào)價，或者申請調(diào)價的理由不充分，那么就不能實施此項調(diào)價，所以價格聽證制度是一種強制性的制度。

3.《中華人民共和國立法法》的規(guī)定

《立法法》第5條規(guī)定：立法應(yīng)當體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第34條也表明，聽取相對人意見的形式是多種多樣的，座談會和聽證會也是聽取意見的重要方式，不要僅局限于聽證會。這是在立法上將聽證制度確立下來，對于我國行政制度來說也是一大飛躍，是新領(lǐng)域的拓展。但是《立法法》對于聽證的規(guī)定不詳細，沒有明確聽證制度的嚴格性，只籠統(tǒng)地說它是一種聽取意見的方式，法律地位較低。

4.《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定

《行政許可法》第45條規(guī)定：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要體征的其他涉及公共利益的重大許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證。同時也規(guī)定了行政政機關(guān)做出決定的依據(jù)，就是行政筆錄，也就是將“案卷排他性原則”確立了下來。由此可以看出，這些規(guī)定擴大了我國聽證的范圍，聽證程序得到完善。

（二）我國行政聽證制度存在的問題

一直以來，我國“重實體輕程序”。這種錯誤觀念使得聽證制度在具體規(guī)定上不夠細致，再加上聽證制度在我國起步也較晚，行政聽證制度在我國起步較晚，在實施上也不規(guī)范，在保證相對人合法權(quán)益和利益的過程中還存在一些問題。

1.聽證適用范圍的規(guī)定過于狹窄

目前來說，我國聽證的范圍相對于世界其他國家來說相對較狹隘，除了行政許可和行政處罰領(lǐng)域之外，聽證程序也僅僅適用于價格調(diào)整和公共決策領(lǐng)域。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，還有其它行政行為廣泛影響了相對人的權(quán)利和義務(wù)，如行政強制措施、行政收費、行政征收和行政裁決等。③但聽證范圍在都沒有把這些領(lǐng)域囊括進來。政府管理范圍的廣泛性與聽證范圍的狹窄性形成了鮮明對比。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾的現(xiàn)實需求與以往不同，涉及到的領(lǐng)域也越來越廣泛，所以應(yīng)當保證對相對人合法權(quán)益救濟的多樣性，拓展多種渠道，充分且公正地保障相對人地合法權(quán)益。聽證制度僅僅局限于為作出行政決定而設(shè)立，在這個過程中發(fā)現(xiàn)法律適用存在的問題，以及拓展行政執(zhí)法的技術(shù)也是對聽證制度功能的充分挖掘，要想盡一切辦法利用行政資源，提高辦事效率。

《行政處罰法》只涉及到責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等。也不包括其它的行政處罰類型。有許多學者對“等”字的理解認識也不同，導致無法明確地理解“等”字地含義。作為限制人身自由這一涉及人身權(quán)最嚴厲的行政處罰也沒有相關(guān)規(guī)定，這是令人費解的一件事。

2.聽證主持人的資格規(guī)定不明

在聽證制度中，調(diào)查人員必須和主持人的職責進行分離，也就是聽證主持人員不能是本案的調(diào)查人員，這一原則在《行政處罰法中》進行了明確的規(guī)定。體現(xiàn)行政程序的不偏不倚，使行政人員更清正廉潔，杜絕腐敗行為。但是在該條款中存在漏洞，除規(guī)定過于簡單之外，也未能清晰界定聽證主持人的資格。雖然規(guī)定聽證主持人不是本案的調(diào)查人員，但是也是該案同一機關(guān)的工作人員，最先接觸案件，難免會先入為主，與調(diào)查人員也有著相關(guān)的聯(lián)系，要求其不偏不倚地主持聽證會有一定的難度，難以做到公平和中立。如果不能做到聽證主持人與案件的完全分離，難以保證主持人在聽證中的中立性和公開性，當事人的合法權(quán)益也受到了威脅。其它法律中也缺少對于專職主持人、聽證支持人的任免等事項的規(guī)定，只在相關(guān)法律中規(guī)定了主持人的擔任資格。

3.聽證筆錄的效力不明確

在聽證過程中，將雙方的陳述和辯論以文字的形式記錄下來，所持的證據(jù)類型和數(shù)量，也記錄到案卷中，就形成了聽證筆錄。行政許可案件中，將聽證筆錄的效力確定了下來，聽證機關(guān)要依據(jù)聽證筆錄作出是否許可的決定，可見其重要性。聽證筆錄作為行政機關(guān)作出決定的依據(jù)，同時完整保存，為日后的行政活動提供借鑒。但在行政處罰案件中只是僅僅記錄了聽證內(nèi)容，對其效力避而不談。這也就意味著，雖然聽證會召開了，但卻沒有實質(zhì)發(fā)揮作用，行政機關(guān)在作出決定時還是依據(jù)之前得出的證據(jù)，聽證記錄束之高閣，聽證會流于形式。

三、行政聽證制度的完善路徑

我們可以從以上幾個方面出發(fā)，在加強聽證立法這個頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，借鑒西方國家發(fā)展聽證制度方面所做的有益成果，從而完善我國的行政聽證制度。

（一）完善行政聽證立法

行政程序是當事人表達意見的重要途徑，但我國缺乏統(tǒng)一的行政程序法，雖然我國憲法和有關(guān)法律都直接或間接規(guī)定了當事人可以參與聽證。但其基本要素也未明確清晰。行政機關(guān)在執(zhí)行活動中依據(jù)法律規(guī)定作出決定，行政活動具有廣泛性，與民眾生活息息相關(guān)，每個行政機關(guān)的立法成本和立法能力是有限的，不可能都會對聽證規(guī)則進行制定。另外，如果各個機關(guān)紛紛進行聽證規(guī)則的制定，就會造成各自規(guī)則的差異，不利于相對人對行政決定的了解和接受，難以進行法制統(tǒng)一，給聽證制度的順利實施造成了很大障礙。所以立法工作必須要提上日程，制定統(tǒng)一的行政程序法，為聽證提供法律上的依據(jù)。結(jié)合已經(jīng)制定的專門法律，對地方比較健全的關(guān)于行政聽證的規(guī)定進行參照?！缎姓幜P法修正草案》中新增擴大了聽證的適用范圍，修改了聽證的組織程序，修改了聽證程序案件決定的依據(jù)。雖然該修正草案尚在征求意見中，但是也證明了立法機關(guān)正努力在立法上不斷健全行政聽證制度。

（二）擴大聽證程序的適用范圍

聽證范圍的擴大不應(yīng)是毫無根據(jù)的，而應(yīng)該兼顧效率與公平。在適用時主要用于對相對人作出不利的處分的情況，為了更好地保障相對人的權(quán)益，一般范圍較廣，限制較少。在有些國家，聽證制度也適用于抽象行政行為，在制定法規(guī)時通過聽證征求意見，但是我國僅適用于具體行政行為，這一大缺陷有待彌補。所以為了保障公民的合法權(quán)利，使其不受侵害，我國應(yīng)該進一步擴大聽證程序的范圍，除具體行政行為之外，對于抽象行政行為也應(yīng)舉行聽證程序。由此，應(yīng)該在條件合適的地方適當?shù)臄U大行政處罰的適用范圍，嘗試將“非法財物”“非法沒收”，這種行政行為給相對人造成了負擔，在權(quán)益上遭到侵害，理應(yīng)進行聽證。限制人身自由由公安機關(guān)進行行政處罰，對于當事人不僅僅是身體上的束縛，也會帶來心理上的創(chuàng)傷，所以為了將公民權(quán)利的損害降到最小，給予其行政救濟，應(yīng)該將其納入聽證的適用范圍。

（三）建立健全聽證主持人制度

聽證活動的有序開展，依靠聽證主持人在聽證過程中進行指揮，對雙方意見起著收集和疏通作用，對案件事實的查詢影響著聽證機關(guān)作出聽證決定。所以要將主持人制度規(guī)范起來，保證聽證的公正性。首先，聽證主持人如果與當事人雙方有利害關(guān)系，這種利害關(guān)系既包括客觀上存在的，也包括主觀上的偏見。那么行政機關(guān)和聽證申請人可以向聽證主持人機關(guān)提出申請，主持人也可自行回避。其次，聽證主持人具有超然性，主觀感受和外在壓力是聽證主持人保持中立地位的決定要素，禁止和避免主持人和相關(guān)聽證人員單方面接觸。如果聽證主持人逾越了界限，聽證申請人和被聽證人可以申請另行指定的申請人，也可以建議聽證主持人機關(guān)對違反規(guī)定的人員進行處分，情形嚴重的予以免職。作為一個具有特殊地位的行政工作人員，行政管理的工作經(jīng)驗是必備的，同時專業(yè)法律知識也不應(yīng)缺少，這樣才能符合相關(guān)案件的具體要求。應(yīng)設(shè)立專門的考試，將聽證主持人的選拔標準法定化，加強聽證主持人的規(guī)范管理。

（四）確立嚴格的案卷排他性原則

聽證制度的核心是聽取當事人意見，在聽證過程中記錄下來的聽證筆錄是當事人表達自己意見，反駁對自己不利的觀點之后所形成的文字內(nèi)容。案卷排他性原則確立的目的就是將聽證筆錄作為行政機關(guān)作出決定的依據(jù)，調(diào)動公民積極參與行政聽證活動，從而監(jiān)督行政機關(guān)，并對其權(quán)力進行限制。在聽證中，相對人將對影響行政相對人權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容進行質(zhì)證和辯論，并將其記錄到聽證案卷中。如果將未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)作為決定的依據(jù)，就會造成“聽而不證”，如此，聽證會也就失去了其意義，相對人對行政機關(guān)就會產(chǎn)生排斥，不利于行政工作的開展。所以，應(yīng)當將案卷排他性原則確定下來，并嚴格遵循，不能以聽證筆錄以外的證據(jù)作為行政決定的依據(jù)，防止行政權(quán)力進行濫用。

四、結(jié)語

我國行政法治建設(shè)在有序進行中，行政程序的完善和發(fā)展推動了行政聽證的進步。聽證制度作為行政程序的核心也在有序發(fā)展，但是行政聽證制度的完善不是一蹴而就的，更需要廣大人民群眾的廣泛參與，不斷提高行政相對人的維權(quán)意識和程序意識，善于利用行政聽證的渠道進行陳述和申辯，維護自身合法權(quán)益。

注釋：

①謝生華.論行政處罰中當事人的申辯權(quán)——對行政處罰聽證程序的幾點思考[J].甘肅政法學院學報，2003（70）.

②但榮露.我國聽證制度的問題及其完善[D].東北林業(yè)大學，2015.

③王斌.我國行政聽證制度的缺陷及完善對策[J].長沙民政職業(yè)技術(shù)學院學報，2009（2）.

參考文獻：

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[2]梅帥.國外行政聽證制度經(jīng)驗及對我國的啟示[J].廣播電視大學學報，2018（1）.

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