規(guī)范行政執(zhí)法 落實(shí)“三項(xiàng)制度”

摘 要：《行政處罰法》2021年1月修訂后，明確了行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，必須充分貫徹落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，才能真正確保行政執(zhí)法行為實(shí)體上和程序上都具備合法性。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;行政處罰法;行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”

黨的十九大報(bào)告中就早已提出要推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)。在建設(shè)法治政府過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員能否做到依法行政、依法執(zhí)法，是非常關(guān)鍵的一環(huán)，因?yàn)樵谖覈?guó)，政府是推進(jìn)全面依法治國(guó)的主體，我國(guó)80%的法律、90%的地方性法規(guī)、100%的行政法規(guī)，包括眾多的國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府制定的地方政府規(guī)章，均需要由各級(jí)政府及其相關(guān)部門來(lái)執(zhí)行。所以，建設(shè)法治政府意義重大，而在建設(shè)法治政府的過(guò)程中，主要依靠的當(dāng)然用制度來(lái)規(guī)范，要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，才能確保權(quán)力得以正確行使，得以在陽(yáng)光下運(yùn)行。規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的行為，其中一個(gè)重要的制度籠子就是行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。我國(guó)現(xiàn)行的《行政處罰法》是1996年3月份頒布實(shí)施的，后來(lái)經(jīng)過(guò)2009年8月和2017年9月兩次小幅修訂，2021年1月首次進(jìn)行了全面修訂，修改的條文和幅度非常之大。修訂的其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是新增加了行政執(zhí)法三項(xiàng)制度。

一、行政執(zhí)法三項(xiàng)制度之執(zhí)法公示制度

在西方有句著名的法諺：“陽(yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察?！边@句諺語(yǔ)的意思是監(jiān)督是權(quán)力得以正確行使的重要方式，不受監(jiān)督的權(quán)力必然將導(dǎo)致腐敗。行政執(zhí)法三項(xiàng)制度之一的行政執(zhí)法公示制度，設(shè)立的目的就是為了對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行和執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，確保行政執(zhí)法合法合情合理。行政執(zhí)法公示制度指的是執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開有關(guān)行政執(zhí)法信息，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中要主動(dòng)表明身份，接受社會(huì)監(jiān)督。我們根據(jù)行政執(zhí)法公示的時(shí)間不同，可以將行政執(zhí)法公示制度分為事前公示、事中公示和事后公示。事前公示指的是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)法行為之前制定出臺(tái)詳細(xì)的執(zhí)法事項(xiàng)清單，該清單的內(nèi)容包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、問(wèn)責(zé)機(jī)制、救濟(jì)程序等等，并將這些信息通過(guò)在本單位、新聞媒體或者網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向社會(huì)公布。事前公示的主要目的是在實(shí)施行政執(zhí)法行為之前，讓社會(huì)公眾尤其是作為行政相對(duì)人的公民、法人或者其他組織了解行政執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容，一方面可以避免在執(zhí)法過(guò)程中，行政處罰相對(duì)人對(duì)執(zhí)法行為產(chǎn)生誤解，另一方面也可以警示潛在的違法行為人，使他們不敢違法。例如，2021年4月，在網(wǎng)上炒的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“廣東佛山電子眼天價(jià)罰單事件”，雖然后來(lái)佛山交警部門作出回應(yīng)稱，該路段的抓拍設(shè)備于2020年3月8日啟用，截至2021年4月1日，累計(jì)罰款所得也超過(guò)3600萬(wàn)元，并非網(wǎng)上流傳的上億元。但是這個(gè)事件暴露出來(lái)的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是電子眼設(shè)立的合法性和合理性問(wèn)題。所以，《行政處罰法》在修訂過(guò)程中，明確規(guī)定了電子監(jiān)控技術(shù)設(shè)備設(shè)置的要求：行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄內(nèi)容是否符合要求;未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。事中公示指的是在行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員開展監(jiān)督檢查、行政處罰調(diào)查取證、采取行政強(qiáng)制措施或者送達(dá)執(zhí)法文書等執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照行政法律法規(guī)的規(guī)定著裝、佩戴標(biāo)識(shí)，由兩名以上執(zhí)法人員主動(dòng)出示執(zhí)法證件，向當(dāng)事人和相關(guān)人員表明身份，才能開展執(zhí)法行為。根據(jù)2018年修改后的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等八部法律的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰法制審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問(wèn)等的行政執(zhí)法人員必須通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律資格考試，獲得法律資格。實(shí)質(zhì)上這是對(duì)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法資質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行了明確規(guī)定，如果執(zhí)法人員不具備執(zhí)法資質(zhì)，沒(méi)有獲得執(zhí)法站或者在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有向行政處罰相對(duì)人出示執(zhí)法證件，其執(zhí)法行為就可能涉嫌違反法定程序。事后公示指的是行政處罰行為完成后，對(duì)于具有一定社會(huì)影響力的行政處罰決定，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。例如，2021年10月份，著名的國(guó)家鋼琴家李云迪因?yàn)殒捂奖还矙C(jī)關(guān)處罰后，該處罰決定在網(wǎng)絡(luò)上向社會(huì)公眾予以公開。但是《行政處罰法》第四十八條雖然規(guī)定了“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開?！保遣](méi)有具體規(guī)定什么叫“具有一定社會(huì)影響力”，這就需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在實(shí)踐中行使自由裁量權(quán)。

二、行政執(zhí)法三項(xiàng)制度之執(zhí)法全過(guò)程記錄制度

執(zhí)法全過(guò)程記錄制度指的根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法過(guò)程中通過(guò)文字、錄音、錄像等記錄方式，對(duì)整個(gè)行政執(zhí)法行為進(jìn)行記錄并制作案卷歸檔，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程留痕和可回溯管理制度。根據(jù)《行政處罰法》第四十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存?！薄缎姓幜P法》之所以作出這樣的硬性要求，主要目的還是在于確保行政執(zhí)法行為的公平公正。一方面，將整個(gè)行政執(zhí)法行為記錄下來(lái)，可以對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，確保執(zhí)法行為在實(shí)體合法的基礎(chǔ)之上，程序上也要合法，現(xiàn)在執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中必須在胸前佩戴行政執(zhí)法記錄儀，將整個(gè)執(zhí)法行為予以記錄，就是為了滿足執(zhí)法過(guò)程全記錄的要求。另一方面，在行政處罰相對(duì)人對(duì)行政處罰決定不服，尤其是對(duì)執(zhí)法程序提出質(zhì)疑時(shí)，執(zhí)法全過(guò)程記錄的優(yōu)勢(shì)就發(fā)揮出來(lái)了，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過(guò)執(zhí)法記錄來(lái)證明執(zhí)法行為的合法性。在很多行政訴訟案件中，行政處罰相對(duì)人因?yàn)椴环姓幜P決定而提起訴訟，如果行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，沒(méi)有對(duì)整個(gè)行政執(zhí)法行為進(jìn)行全程記錄，那么在舉證證明行政處罰行為合法性的時(shí)候就會(huì)陷入被動(dòng)，甚至?xí)?dǎo)致敗訴。

三、行政執(zhí)法三項(xiàng)制度之重大執(zhí)法決定法制審核制度

重大執(zhí)法決定法制審核制度指的是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定之前，必須由相關(guān)部門和相關(guān)人員進(jìn)行法制審核的程序制度。而《行政處罰法》對(duì)“重大執(zhí)法決定”作出了詳細(xì)的規(guī)定，主要包括以下四類：（一）涉及重大公共利益的;（二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽證程序的;（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的;（四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。根據(jù)《行政處罰法》的要求，只要是屬于這四大類行政處罰決定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出決定之前，必須由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)審核或者經(jīng)過(guò)審核后不通過(guò)的，就不能作出行政處罰決定，否則就涉嫌程序違法，很可能導(dǎo)致行政處罰決定被撤銷。而且，在進(jìn)行法制審核的過(guò)程中，進(jìn)行審核的人員必須由通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律資格考試，獲得法律資格的執(zhí)法人員進(jìn)行審核，這也是《行政處罰法》作出的明確要求。

為了確保行政執(zhí)法行為的合法性，行政機(jī)關(guān)依法行政必須堅(jiān)持做到“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，必須獲得法律授權(quán)，必須按照法定程序執(zhí)行。在執(zhí)法實(shí)踐中，很多執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法依據(jù)方面沒(méi)有任何問(wèn)題，案件的事實(shí)也很清楚，但是由于沒(méi)有注重執(zhí)法程序的合法性而導(dǎo)致執(zhí)法決定被法院予以撤銷或者被認(rèn)定為無(wú)效。所以，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在實(shí)施執(zhí)法行為過(guò)程中，必須切實(shí)貫徹落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，在確保執(zhí)法行為實(shí)體合法的同時(shí)，更要確保程序上合法，才能真正實(shí)現(xiàn)依法行政、依法執(zhí)法，才能真正建設(shè)法治政府。

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作者簡(jiǎn)介：王宏靈（1989—），男，碩士研究生，中共永州市委黨校法學(xué)教研部副主任、講師，研究方向：法學(xué)理論。