進城農村村民有償退出宅基地的全域性政策工具研究

馬智利　韓冰洋　王譽璇

摘 要：在農村閑置宅基地和城鎮(zhèn)建設用地需求指標雙增長的現狀下，如何緩解農村與城鎮(zhèn)、地區(qū)之間土地資源配置失衡的問題值得深入探究。以宅基地發(fā)展權為依托，構建進城農村村民有償退出宅基地的全域性政策工具——宅基地復墾票，提高宅基地節(jié)約集約利用率，解決進城農戶租購住房支付能力不足的問題，構建城市建設用地持續(xù)供給機制。

關鍵詞：進城農村村民;宅基地退出;政策工具;宅基地復墾票

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2022）02 - 0081 - 11

一、引言

2018年發(fā)布的《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》釋放出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，適度放活宅基地和農民房屋使用權”的政策改革信號;2020年實施的《土地管理法》第六十二條提出：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住房。在政策文件的支持下，部分地方政府嘗試開展閑置宅基地的退出工作，然而在這些退出模式中普遍存在著政策導向性強、農民無話語權、補償水平低及缺乏市場運行機制等問題。正是由于宅基地退出補償水平低，加之農戶收入不高，使得進城農村村民在就業(yè)城市所面臨的最突出、最根本、最迫切的住房問題未得到妥善解決。

由于城鄉(xiāng)二元土地制度的存在，使得我國出現了農村宅基地大量閑置與中心城市、都市圈、城市群城鎮(zhèn)建設用地指標緊缺，以及東部與中西部地區(qū)土地資源分配失衡的雙重供需錯配局面。我國的城鎮(zhèn)化已步入中后期，未來以農業(yè)轉移人口為主的人口流動趨勢必然是向中心城市、都市圈、城市群聚集。由于我國高度計劃性的土地供給與市場化的人口大遷移之間存在嚴重矛盾，需要確保土地資源配置與人口流動方向相掛鉤，以精準的要素配置方式解決進城落戶的農村村民流入城市建設用地指標匱乏問題。本質上，城市建設用地指標的極度匱乏與農村宅基地的大量閑置，核心問題就是土地發(fā)展權（尤指宅基地發(fā)展權）未得到合理配置，或者在農村與城市、地區(qū)與地區(qū)之間的轉移路徑不順暢，亟須在國土空間規(guī)劃背景下創(chuàng)新設計宅基地有償退出的全域性政策工具。

以2020年1月1日實施的《土地管理法》和2020年4月9日公布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》為依據，本文嘗試創(chuàng)新設計宅基地退出的全域性政策工具，構建復墾宅基地產生的新的建設用地指標由縣域、市域、省域向跨區(qū)域轉移的交易機制，以凸顯宅基地財產價值，解決進城農戶租購住房支付能力不足和構建人口流入城市建設用地持續(xù)供給機制，解決東部與中西部地區(qū)之間建設用地資源錯配問題，全域范圍內踐行耕地“占補平衡”理論和建設用地“增減掛鉤”政策。

二、文獻綜述

2015年3月，經中共中央部署及全國人大常委會授權，共33個縣（市、區(qū)）被選定為宅基地改革試點，各地積極探索后，目前已形成多種典型的宅基地退出模式。譬如，天津的“宅基地換房”模式、重慶的“地票”模式、浙江義烏的“舊村改造”“新農村集聚建設”及“城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設”模式、四川成都溫江的“雙放棄”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式、上海松江宅基地置換模式[1-6]。有學者把眾多模式劃分為四類[7]。第一類，宅基地退出路徑：寧夏平羅宅基地“收儲式”、安徽金寨宅基地“置換式”及浙江義烏宅基地“變現式”。第二類，宅基地回收路徑：四川仁壽和安徽屯溪的“貨幣補償”、浙江柯城“宅基地置換及股份制改造、貨幣補償”。第三類，宅基地出租路徑：西安市高陵區(qū)張卜街道的“共享村落”和合肥市廬陽區(qū)三十崗鄉(xiāng)的“共享農房”。第四類，宅基地入股路徑：滁州市南譙區(qū)章廣鎮(zhèn)太平集村的“農戶+村集體+社會資本”。

宅基地改革試點在取得一定成效的同時，也存在諸多局限性與不足。一是宅基地退出模式地方色彩較濃，僅限縣域或市域推廣，累積經驗難以提升為正式制度來約束與激勵宅基地退出[2]。二是以政府為主導的有償退出，政府財政壓力大。[8]三是農民退出閑置宅基地的積極性較低[2]，[3]，[8]，[9]。四是宅基地退出補償不合理、難以體現未來價值，以至于損害了農民的土地財產權益[2]，[3]，[10]。五是部分異地安置只是宅基地的空間位置置換，是相對退出而非絕對退出。六是多數絕對退出未考慮農民的利益訴求，例如農民住房保障力度不夠，退出的宅基地與擬購置房屋二者所在地相異，或者購買城鎮(zhèn)住房支付能力不足[3]，[5]，[11]。

宅基地所承載的功能主要有政治穩(wěn)定、社會保障及經濟財產[7]。按強弱程度劃分，農戶偏好的退宅補償方式依次為房屋安置、補交社保、貨幣補償、就業(yè)安置[4]。至于宅基地退出后的利用方式，無外乎是部分留作村集體經濟建設用地、置換城鎮(zhèn)建設用地指標、征收為國有建設用地[2]。經濟學將上述因用途改變而產生的價值差異定義為土地發(fā)展權的價值外顯。有學者提出，宅基地退出補償應涵蓋宅基地使用權和宅基地發(fā)展權兩方面的價值[12]。甚至有學者大膽提出了進城農村村民宅基地退出和城鎮(zhèn)購房相掛鉤的設想[11]。而發(fā)展權的補位與合理界定，以及基于宅基地發(fā)展權的退宅補償與增值收益分配將有效推進宅基地順利退出，遏制退宅補償收益分配不公及實現宅基地絕對退出[2]，[9]。總之，為了降低政府資金壓力，給予退宅農民以主動權，實現宅基地絕對退出，保障農戶財產權益及提高城鎮(zhèn)住房支付能力，本文嘗試以宅基地發(fā)展權為基礎構建進城農村村民有償退出宅基地的全域性政策工具——宅基地復墾票，在市場機制為主、行政手段為輔的操作下將農戶宅基地的退出與城鎮(zhèn)租購房緊密銜接起來。

三、構建宅基地復墾票的理論基礎

（一）宅基地復墾票

宅基地復墾票是進城農村村民特有的票據，其核心權利就是宅基地發(fā)展權。宅基地發(fā)展權的發(fā)送區(qū)為國土空間規(guī)劃中的“農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)”的宅基地區(qū)域，接收區(qū)為“城市化地區(qū)”建新區(qū)的耕地。進城農村村民退出宅基地使用權、資格權，整理復墾產生新的建設用地指標，政府經核驗后向其頒發(fā)宅基地復墾票。進城農村村民攜帶宅基地復墾票在市域、省域或者跨區(qū)域地工作與定居，憑宅基地復墾票置換城鎮(zhèn)住房及增加城鎮(zhèn)建設用地指標。換句話說，宅基地復墾票是進城農村村民用退出閑置宅基地置換城市住房以及城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易的憑證。

宅基地復墾票這一政策工具所呈現的特點是流通性更廣、與人民幣等值、兌換功能更全。該工具的實施能給予進城農村村民選擇住房的決策權，減少政府財政壓力，消化商品房大量庫存及增加城鎮(zhèn)建設用地指標。第一，宅基地復墾票引導進城農村村民退出宅基地后自愿理性選擇安置方式，無須定向捆綁，拒絕被迫上樓，建立農戶住房資金專用賬戶以提高其城鎮(zhèn)住房租購支付能力。第二，相對巨額現金補償，采用宅基地復墾票交易制度極大地緩解了政府財政壓力，政府無須短期內向農戶支付補償資金，也不用投資重新規(guī)劃建設安置房，只需集中精力推進宅基地退出工作即可。第三，我國目前三四線城市房屋空置率較高，應增加宅基地復墾票兌換房屋種類。譬如商品房，在消化掉商品房庫存的同時既可以帶動房地產業(yè)乃至上下游產業(yè)的發(fā)展，又滿足了農民多樣化的住房需求。第四，宅基地復墾票交易能確保土地資源配置與人口流動相掛鉤，打破建設用地指標跨區(qū)域流轉的禁錮，緩解地區(qū)之間建設用地指標供需錯配的局面。

（二）宅基地發(fā)展權配置與轉移機理

我國逐步形成城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，該區(qū)域發(fā)展格局順應市場經濟規(guī)律，在一個國家內部能夠實現不同地區(qū)按照自己的比較優(yōu)勢進行分工。基于此，本文主要從兩個視角剖析宅基地發(fā)展權配置與轉移機理。從配置與轉移類型分，宅基地發(fā)展權需在城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三種類型之間進行配置與轉移;從配置與轉移范圍來講，分為單中心城市利用模型和多中心城市利用模型。

1.城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三種土地類型間配置與轉移

（1）農業(yè)空間轉生態(tài)空間

對位于生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)而言，需要在尊重農民意愿的前提下對農產品主產區(qū)中的閑置宅基地進行騰退、復墾，將其變?yōu)榱值?、草地，即減少農業(yè)空間、增加生態(tài)空間。簡言之，土地用途由宅基地變?yōu)榱值夭莸?，利用強度下降，宅基地發(fā)展權轉化為林地、草地發(fā)展權。如圖1所示。

（2）農業(yè)空間轉城鎮(zhèn)空間

為了進城農村村民的財產性收益和增加城鎮(zhèn)建設用地指標，在堅守耕地“占補平衡”“增減掛鉤”的原則和自愿的前提下，先把閑置宅基地整理復墾為耕地，待評估驗收合格后，再把人口涌入、產業(yè)聚集的城市城郊等面積耕地征用為城鎮(zhèn)建設用地。相當于農業(yè)空間向城鎮(zhèn)空間轉化，宅基地發(fā)展權由農村轉移到城鎮(zhèn)，用途改變、利用強度提高。如圖2所示。

2.單中心城市與多中心城市利用模型

鑒于實踐中出現更多的是農業(yè)空間轉城鎮(zhèn)空間，即宅基地發(fā)展權由農村向城鎮(zhèn)轉移，本文將從轉移范圍的角度剖析單中心與多中心城市利用模型。

（1）單中心城市利用模型

圖3中，X軸表示農村距城鎮(zhèn)中心的距離，Y軸表示建設用地需求量;原點O表示城鎮(zhèn)中心，直線y0、曲線y1、y2分別表示城鄉(xiāng)建設用地開發(fā)邊界控制線、建設用地市場需求曲線、建設用地實際配置曲線。圖3（1）中，城鎮(zhèn)建設用地與農村建設用地出現錯配的局面，A、B分別表示城鎮(zhèn)、農村實際的建設用地需求量——市場需求量。A=a1+a2，B=b1，a2陰影部分表示城鎮(zhèn)建設用地指標缺口，b2陰影部分表示農村建設用地指標盈余、閑置（主要指宅基地的閑置與低效利用）。圖3（2）中，為了實現宅基地發(fā)展權由農村向城鎮(zhèn)轉移，農村除了保留一部分指標用于自身發(fā)展外，可以將剩余的宅基地發(fā)展權轉向城鎮(zhèn)，即b2填補a2。圖3（3）中，將b2填補a2之后，市場需求曲線y1與實際配置曲線y2重合（理想狀態(tài)下，現實有誤差），此時A=a1，B=b1，a2=b2=0。

（2）多中心城市利用模型

圖4中，X軸、Y軸、Z軸遠離原點O的方向分別表示I市、II市、III市，y0、z0、x0直線依次表示I市、II市、III市的城鄉(xiāng)建設用地開發(fā)邊界控制線，y1、z1、x1曲線依次表示I市、II市、III市的建設用地市場需求曲線，y2、z2、x2曲線依次表示I市、II市、III市的建設用地實際配置曲線，z0與z3直線之間范圍表示近郊農村，z3直線與Z軸之間范圍表示遠郊農村。

很顯然，I市、II市、III市均出現建設用地指標在城鎮(zhèn)與農村之間供需錯配的局面，這是符合實際的。A、B、C分別表示城鎮(zhèn)、遠郊農村、近郊農村的實際建設用地需求量——市場需求量。具體為：

A1=a11+a12; A2=a21+a22;A3=a31+a32;

B1=b11;B2=b21; B3=b31;

C2=c121+c22。

陰影部分a12、a22、a32、c22依次表示I市、II市、III市及近郊農村的建設用地指標缺口，陰影部分b12、b22、b32表示農村盈余的建設用地指標（此處也指宅基地的閑置）。為了實現建設用地資源在城鎮(zhèn)與農村之間的均衡配置，可以將盈余的建設用地指標（宅基地發(fā)展權）轉移至有需求的城鎮(zhèn)和近郊農村。需指出的是，B1和B3分別表示I市和III市管轄范圍內的村莊甲村、丁村的用地需求量，B2和C2則表示II市管轄范圍內的遠郊乙村、近郊丙村的用地需求量。顯然，I市、II市、III市及丙村的建設用地需求未得到全面釋放，而甲村、乙村、丁村的建設用地供給過剩，這就出現了以下建設用地指標（宅基地發(fā)展權）在農村與城鎮(zhèn)之間的四種配置與轉移方式：

第一，本市村—本市村（b22填補c22）;

第二，本市村—外市村（b12填補c22）;

第三，本市村—外市（b12填補a22）;

第四，本市村—本市（b12填補a12、b22填補a22、b32填補a32）。

待宅基地發(fā)展權由農村到農村、農村到城鎮(zhèn)轉移之后，理論上就出現了建設用地的市場需求曲線與實際配置曲線的重合，此處不在圖4中繪出，僅說明。并且A1=a11;A2=a21;A3=a31;B1=b11;B2=b21;B3=b31;C2=c21;a12=a22=a32= b12=b22=b32=c22=0。

（三）宅基地復墾票的供需主體

對于自愿退出閑置宅基地的進城農村村民，按照其是否跨省可以分為兩類：一是留在本市域或省域工作和定居的農村村民，將其稱為本地進城農村村民;二是退出宅基地后，流入其他省份工作和定居的農村村民，稱其為外流進城農村村民。

1.本地進城農村村民

（1）宅基地復墾票的需求主體

此類宅基地復墾票的需求主體大致分為三類：一是富裕的、有廠礦企業(yè)的城市近郊村莊，村莊人多地少且有發(fā)展經濟的需求，就需要從別處周轉、購買盈余的建設用地指標;二是本市需要建設新區(qū)或者因規(guī)劃因素需要占用城郊部分耕地;三是本省域內市級與市級之間建設用地指標供需失衡，迫使市級之間進行建設用地指標流轉交易。

（2）宅基地復墾票的供給主體

針對上述三類需求主體，與之對應的宅基地復墾票供給主體依次為：本市域內的遠郊農村村民本市域內的近遠郊農村村民本省域內其他市級的農村村民、本市級的農村村民。

2.外流進城農村村民

（1）宅基地復墾票的需求主體

在我國現行的增量指標計劃管理模式下，經濟發(fā)展較快的東部區(qū)域城鎮(zhèn)建設用地指標和耕地指標均嚴重不足，難以實現本省域的耕地占補平衡。本文建議其他耕地后備資源相對充足的區(qū)域承擔耕地補充任務，以此來獲得計劃外的建設用地指標。中心城市、都市圈、城市群整體上講發(fā)展條件比較好，能夠實現制造業(yè)和服務業(yè)的比較優(yōu)勢，充分發(fā)揮人口集聚地的規(guī)模經濟效益，對宅基地復墾票的需求較強烈。

（2）宅基地復墾票的供給主體

2017年11月21日，國務院印發(fā)《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，將“三區(qū)三州”和其他214個深度貧困縣作為增減掛鉤指標的主要來源。雖然我國832個國家級貧困縣于2020年11月23日全部脫貧摘帽，但這并不意味著脫貧工作徹底完成。為了防止返貧及促進區(qū)域均衡發(fā)展，更為了提高閑置宅基地的利用效率，原貧困地區(qū)的農村村民可以通過整理復墾擁有的閑置宅基地來增加財產性收入，以獲取進城落戶甚至跨區(qū)域流轉的資本。因此，原貧困地區(qū)的農業(yè)轉移人口才是宅基地復墾票跨區(qū)域流轉的真正供給主體，而省政府只是外流進城農村村民的代言人，負責聚集該類群體所持的宅基地復墾票及省級水平用地指標跨區(qū)域交易。

四、宅基地復墾票用地指標交易流程

為了促進農村閑置宅基地順利流轉，增加進城農村村民的財產性收入以及保護被占耕地農民權益不受損，在遵守耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤的原則下，本文創(chuàng)新性地設計了退出宅基地使用權、資格權的政策工具——宅基地復墾票。宅基地復墾票用地指標交易流程如圖5所示。

（一）宅基地復墾票本省域交易

1.宅基地退出審批及復墾工作應由縣（區(qū)）一級政府有關部門領導負責、村集體配合

進城農村村民在退出宅基地時需要向原籍所在縣政府有關機構申請，工作人員審查宅基地的合法性，是否存在面積超限、一戶多宅等問題，同時對宅基地占地面積、房屋結構、年限質量進行現場取證。為了遵循先補后占的原則，待宅基地整理復墾驗收后，由宅基地所在縣（區(qū)）有關部門向進城農村村民核發(fā)宅基地復墾票。

2.進城農村村民提出落戶申請

不管是宅基地所在縣（區(qū)）還是人口流入城市，雙邊政府審批的關鍵是建立一套全國適用的評價標準體系和法律法規(guī)，只有這樣，才能做到有法可依、公平公正。意向流入城市在受理落戶申請時需綜合考慮農戶的工作年限、收入水平、適應能力，建立有效的評價系統(tǒng)，接受符合要求進城農村村民的申請。主要包括但不限于以下三個條件：一是常年（3年或5年以上）在流入城市從事非農工作但沒有穩(wěn)定的居所;二是有工作單位提供的勞動合同和收入證明，確認其有穩(wěn)定的工作和收入來源;三是打算長期定居于城市等。

應按照宅基地復墾驗收用地指標置換宅基地退出補償的順序開展，避免增加了用地指標卻沒有增加耕地或增加的耕地質量不滿足要求。該過程應進行標準化電子存檔，保留宅基地的地理空間信息、復墾前后的圖像或影像資料、宅基地權屬用途的前后變化、用地指標流向、補償價格等，有序推進用地指標置換。在產生糾紛時，可將其作為判定各方權責的重要依據。用地指標流向是從宅基地所在村集體到農村村民流入城市。進城農村村民退出宅基地，將其復墾為耕地后，所在村集體即減少相應建設用地指標，人口流入城市增加用地指標。經當地政府和流入城市審核通過后，該宅基地對應用地指標方可進行轉移，做到地隨人走、人地掛鉤，大致實現用地指標供求匹配。

3.實現不同區(qū)域農村村民的利益均衡

進城農村村民用退出宅基地換取城鎮(zhèn)落戶安家的憑證——宅基地復墾票。在用地指標置換過程中，宅基地所在縣是減少建設用地，增加耕地，而建設用地指標流入城市正好相反。需要說明的是，流入城市所減少的城郊耕地實際上屬于近郊村集體所有。因此，城郊耕地被占的農村村民對宅基地復墾為耕地享有異地承包經營權。鑒于距離較遠這一限制因素，耕地被占的農戶無須直接耕種，可以將土地承包經營權入股農業(yè)生產性企業(yè)或者抵押給金融機構，以此獲得失地補償。[13]進城農村村民只是退出了宅基地使用權、資格權，并未退出土地承包經營權，同樣可以將土地承包經營權入股農業(yè)生產性企業(yè)或者抵押給金融機構。

4.進城農村村民提出租房或購房申請

農村產權交易中心成立宅基地復墾票基金管理中心，在確定進城農村村民可獲得的宅基地退出補償后，為進城農村村民開設宅基地退出補償資金賬戶。賬戶基礎資金即為進城農村村民退出宅基地補償所得，類似于城鎮(zhèn)職工的住房公積金賬戶，專門用于解決進城農村村民的城鎮(zhèn)住房問題。宅基地復墾票資金運作機制大致是：將進城農村村民所交付的宅基地復墾票進行打包在農村產權交易中心進行拍賣，所得的收益在扣除宅基地復墾費用及融資費用后，剩余資金參照重慶地票收益分配比例在原村集體組織和進城農村村民之間以15∶85合理分配。對于進城農村村民而言，85%的剩余資金只是賬戶基礎資金，政府還要按照進城農村村民家庭的法定人口或其租住面積進行“人頭補助”或者“面積補助”。該筆補助資金將存入對應家庭的復墾票賬戶中，其來源是本省域土地行政主管部門（市自然資源局或省自然資源廳）組織新增建設用地指標所獲得的土地出讓金收入的一定比例。宅基地復墾票基金管理中心可以對所有進城農村村民的復墾票賬戶進行統(tǒng)一管理，賬戶中補償資金可用于支付住房款，不管是租房還是購房，對于進城農村村民解決城市住房問題都意義重大，更是在當前社會呼吁租購同權形勢下對租房的大力支持。

5.進城農村村民租賃或購買保障性住房或商品房

由于進城農村村民收入普遍偏低，所以要適當增加保障房的配建比例。保障房建設目前存在的問題是中央積極倡導、地方消極響應。雖然中央政府給地方下達了保障房配建數量要求，但地方政府為了實現財政收入最大化，將城市邊緣價值較低的地塊用于建設保障房，造成保障房提供不了“保障”，居住質量反而下降的現象。根據不同城市房價和居民總體收入水平，考慮城市不同區(qū)域的房價，制定更具針對性、精細化的保障房建設計劃，才能有效保障廣大進城農村村民的住房問題，否則很可能出現農民進了城卻無房可住的窘境。同時，保障要從單一的居住保障滿足向以人為中心的多元化福利滿足轉變，避免出現貧民窟、社區(qū)衰敗、高貧困率等現象。宅基地復墾票與保障性住房和商品房之間的互動機制主要為以下四種：

（1）宅基地復墾票兌換經濟適用房

一是購買經濟適用房。若宅基地復墾票的價值大于經濟適用房的價格，宅基地復墾票管理中心在扣除經濟適用房價款后以現金方式支付給進城農村村民，或者將余額繼續(xù)留存在宅基地退出補償資金賬戶中。若前者小于后者，則進城農村村民可選擇一次性支付、按揭貸款、分期付款等方式補齊差價[14]，政府可酌情降低貸款利率。二是轉售經濟適用房。進城農村村民擁有經濟適用房的房屋產權，可轉售，但應補齊土地出讓金，使用地性質變?yōu)槌鲎尩?。當然，相關部門需對此類群體的經濟條件與工作狀況進行評估，待其在城市的確有生存能力時才批準其轉售申請，避免進城農村村民將用宅基地復墾票換購的經濟適用房轉售出去以套取差額利潤。

（2）宅基地復墾票兌換廉租房

關于廉租房，政府積極性較低，建設完成數量較少且多數質量較差，難以滿足與農村宅基地置換的交易條件。2013年，住建部、財政部及發(fā)改委聯合印發(fā)《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》規(guī)定，自2014年起，全國各地廉租住房和公共租賃住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。因此，宅基地復墾票兌換廉租房實際上不可行。

（3）宅基地復墾票兌換公共租賃房

獲取宅基地復墾票后的前5年里，在進城農村村民租賃公租房期間，宅基地復墾票基金管理中心按照租賃面積、租金標準、補貼標準從各個農戶的宅基地退出補償資金賬戶中劃扣相應金額。在前5年里提前申請退還復墾票的，基金管理中心需將復墾票的余額以現金方式補償給農戶。獲取復墾票后滿5年，有三種情形。一是用復墾票余額購買公租房。若擬購買的公租房價格小于復墾票余額，在扣除公租房價格之后需將剩余部分以現金方式支付給復墾票的持有者;若擬購買的公租房價格大于復墾票余額，則農戶可采用一次性支付、按揭貸款、分期付款三種方式購買未支付價款部分房屋面積。對于無能力支付剩余房款的，農戶可繼續(xù)租賃未支付價款部分房屋面積。二是農戶用復墾票的余額繼續(xù)租賃所居住的公租房，直至申請購買公租房或者復墾票余額被提取完畢。三是農戶主動向基金管理中心申請退還復墾票的余額。

（4）宅基地復墾票兌換商品房

對于小部分富裕的進城農村村民，可直接用復墾票購買商品房。一是用復墾票購買首套商品房，可享受一定額度的低息貸款。二是已購買首套商品房且是唯一居所，當尚有部分房貸時，復墾票可用于沖抵房貸。三是已有城鎮(zhèn)住房，但無房貸或不愿意接受前兩種使用方案，或急需現金的進城農村村民，可直接提取賬戶資金，但政府有關部門要嚴格審查此類人群在城市的生存能力。

6.宅基地退出補償資金賬戶中的資金，本質上來源于土地競買人的購票資金

農村產權交易中心的主要工作，首先是將進城農村村民兌換的宅基地復墾票打包壓縮并組織拍賣，對擬供應建設用地指標進行公告，包括擬供應面積、起始交易價格等;其次，公告期滿后進行競買，領取競買須知的土地競買人之間公平競爭，以拍賣方式確定指標購得人，價高者得;再次，對指標交易結果進行公示，包括購得人、成交面積、成交價格等;最后，要對指標成交情況以及相應的交易價款撥付情況進行公示。

7.增加流入城市的建設用地指標

擁有宅基地復墾票的土地競買人可以事先選定地塊，由土地行政主管部門（市自然資源局或省自然資源廳）組織計劃之外的額外指標的土地招拍掛，沒有宅基地復墾票的其他競爭者也可以參加上述招拍掛。擁有宅基地復墾票的土地競買人一旦競拍失敗，宅基地復墾票就流轉到土地中標人手中，購買宅基地復墾票的費用可以沖抵部分新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。

（二）宅基地復墾票跨區(qū)域交易

農村村民跨區(qū)域流轉時，外流進城農村村民先將自己的宅基地整理復墾為耕地，宅基地所在縣為其核發(fā)宅基地復墾票。外流進城農村村民向本省域宅基地復墾票管理中心提出外流申請、上交宅基地復墾票，由本省域、外省域的宅基地復墾票管理中心進行對接。鑒于不同地區(qū)相等面積的耕地的產能不同，需要根據調節(jié)系數進行換算。譬如，本省域退出用地指標m，經過調節(jié)系數換算外省域增加用地指標n。對于跨區(qū)域的用地指標交易，需要上報國家自然資源部審批異地增減掛鉤。批準后，外省域土地行政主管部門征收耕地n來增加計劃之外的用地指標n。外省域宅基地復墾票管理中心把外流宅基地復墾票交至外省域農村產權交易中心，外流進城農村村民再提出租房或購房申請。

五、配套保障措施

構建閑置宅基地退出補償資金保障體系。宅基地復墾票這一政策工具運用得好壞，關鍵在于能否構建強勁的閑置宅基地退出補償資金保障體系。應構建以政府為主導、社會資金積極參與的資金整合模式，最大化發(fā)揮市場在閑置宅基地退出資金配置中的基礎作用。政府有關部門應出臺完善可信度高的權威文件，詳細闡述社會資金在整個閑置宅基地退出過程中的參與流程、收益機制、風險管理，提高潛在社會投資人的興趣，有效利用社會大量閑置資金。

加快戶籍制度改革及落實農戶再就業(yè)。對于退宅進城定居的農戶，不管其是流向本地城市還是流向外地城市，只要退出宅基地，在戶籍方面流入城市都應解決其戶口問題。文化程度不高及職業(yè)技能匱乏，使進城農村村民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定擇業(yè)有一定的門檻，故流入城市當地政府應加大對進城農村村民的人力資本投資力度。同時，應積極調整產業(yè)結構，大力發(fā)展城鎮(zhèn)二、三產業(yè)，根據地區(qū)優(yōu)勢有針對性地發(fā)展勞動密集型、技術密集型產業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

完善宅基地復墾票用地指標轉移的法律制度。由宅基地所有權、使用權、資格權所衍生的宅基地復墾票，應該以法律條文的形式明確其合法性，把握好產生的新增用地指標與國有土地、集體土地的區(qū)別與聯系。關于宅基地復墾票與人民幣等價值的功能，也應陸續(xù)頒布相應的法律文件，確保宅基地復墾票在經濟適用房、公共租賃住房及商品房三類房屋租購方面的金融作用，使宅基地復墾票的流通性更好。關于土地競買人競購宅基地復墾票，為了最大限度地調動土地競買人的積極性，確保宅基地復墾票補償資金鏈不斷裂，應以法律制度的形式承認持宅基地復墾票參加土地招拍掛的合理性與優(yōu)先性。

建立農村村民—城鎮(zhèn)居民—農村村民的退出機制。對于在城鎮(zhèn)居住一段時間后，不愿意再在城鎮(zhèn)生活的農業(yè)轉移人口，或者經核實的確無法適應城鎮(zhèn)生活的退宅人群，應允許該類群體自愿申請退出宅基地復墾票機制，并向原村集體組織申請宅基地和承包耕地。政府部門要嚴格控制進城農村村民重返農村的數量，確保大多數進城農村村民最終實現市民化，不可出現逆城鎮(zhèn)化現象。

六、結語

為確保宅基地退出的全域性政策工具——宅基地復墾票的順利實施，應構建宅基地復墾票機制—占補平衡—增減掛鉤—戶籍制度—住房制度的有效銜接回路，實現土地要素、人口要素、資本要素在中心城市、都市圈、城市群等經濟發(fā)達地區(qū)的優(yōu)化配置，將進城農村村民的宅基地退出與城鎮(zhèn)住房租購相掛鉤，真正實現人口城鎮(zhèn)化及土地城鎮(zhèn)化。

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A Study on the Global Policy Tools for the Paid Withdrawal of Rural Villagers from Homestead in Cities

Ma Zhili，Han Bingyang，Wang Yuxuan

（Chongqing University， Chongqing 400045， China）

Abstract： Under the situation of dual growth of rural idle homestead and urban construction land demand index，how to alleviate the imbalance of land resource allocation between rural and urban areas is worthy of in-depth exploration. Based on the development rights of homesteads，this paper designs the Homestead Reclamation Ticket，which is a comprehensive policy tool for rural villagers to withdraw from their homesteads with compensation，so as to improve the economical and intensive utilization rate of homesteads，solve the problem of farmers' insufficient ability to pay for housing， and establish a sustainable supply mechanism of urban construction land.

Key words： rural villagers entering the city;withdrawal of homestead;policy tools;Homestead Reclamation Ticket

責任編輯：李祖杰 劉有祥

作者簡介：馬智利，男，山東菏澤人，重慶大學管理科學與房地產學院教授、博士研究生導師。研究方向：房地產經濟、土地資源管理、城

鄉(xiāng)發(fā)展。

韓冰洋，女，河南平頂山人，重慶大學管理科學與房地產學院博士研究生。研究方向：土地資源管理、城鎮(zhèn)化。

王譽璇，女，重慶人，重慶大學管理科學與房地產學院碩士研究生。研究方向：農村土地整理、鄉(xiāng)村振興。