新冠疫情防控中城市老舊社區(qū)的韌性研究

李彥琛 謝媛

摘 要：社區(qū)韌性管理作為一種全新的理念，為疫情沖擊下加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范等方面提供了行動(dòng)方向。介紹社區(qū)韌性的概念及社區(qū)韌性評(píng)估維度，并根據(jù)老舊社區(qū)自身特點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有評(píng)估維度進(jìn)行完善。以疫情期間相關(guān)政策文件解讀和社區(qū)工作開展內(nèi)容為基礎(chǔ)，探討城市老舊社區(qū)在疫情防控工作開展中暴露的社區(qū)韌性問題，發(fā)現(xiàn)城市老舊社區(qū)在組織機(jī)構(gòu)、人員管理及基礎(chǔ)設(shè)施方面存在不足，并針對(duì)老舊社區(qū)自身特點(diǎn)提出社區(qū)韌性改善建議。

關(guān)鍵詞：疫情防控;城市老舊社區(qū);社區(qū)韌性

中圖分類號(hào)：C916.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）01-0055-03

引言

2020年的新冠疫情對(duì)我國(guó)社會(huì)造成了巨大沖擊，人們的日常生活受到影響。社區(qū)作為人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾d體，城市社區(qū)的現(xiàn)狀在極大程度上影響著城市居民的生活狀況和精神狀態(tài)。增強(qiáng)城市社區(qū)韌性是實(shí)現(xiàn)城市安全和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，通過加強(qiáng)社區(qū)韌性管理實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)與高度不確定性的外部環(huán)境及內(nèi)部因素的共生共存，提高社區(qū)對(duì)抗外在與內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)的能力。

城市老舊社區(qū)主要是市場(chǎng)化改革之前由政府、單位出資建設(shè)的職工社區(qū)，相對(duì)于新型商品房社區(qū)而言，此類社區(qū)多處于老舊城區(qū)，房屋產(chǎn)權(quán)歸屬情況復(fù)雜，規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，配套設(shè)施及公共服務(wù)水平難以滿足居民需求，存在著大量歷史遺留問題[1]。因此，在新冠疫情沖擊下，如何進(jìn)一步提高老舊社區(qū)的社區(qū)韌性是需要思考的重要問題。

一、社區(qū)韌性理論

社區(qū)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本防線，具有管理上的自治性、功能上的綜合性和管轄上的區(qū)域性的特征[2]。社區(qū)韌性理論進(jìn)一步將韌性與社區(qū)管理相結(jié)合。

（一）韌性與社區(qū)韌性

戈德沙爾克認(rèn)為，韌性城市主要是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體，物質(zhì)系統(tǒng)主要包括各種城市基礎(chǔ)性設(shè)施，而人類社區(qū)則強(qiáng)調(diào)以人為中心構(gòu)成的各種人類組織，如學(xué)校、社區(qū)、醫(yī)院等，具有明顯的人群高聚集性特征[3]。從城市管理的角度，提高城市韌性也就是通過運(yùn)用城市管理理論和方法，提高城市物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的能力，提高城市抵抗力和自愈能力。社區(qū)韌性（Community resilience）作為韌性在城市內(nèi)部空間最具實(shí)踐意義的典型代表，近些年來受到許多學(xué)者的關(guān)注[4]。同時(shí)。社區(qū)韌性是城市韌性的理念、技術(shù)和內(nèi)涵在更精確空間尺度上的演繹，其目標(biāo)和重心也會(huì)隨著社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等背景的變化而不斷變化[5]，不同時(shí)期、不同類型的社區(qū)韌性評(píng)估衡量標(biāo)準(zhǔn)也有不同。

（二）社區(qū)韌性評(píng)估維度

隨著韌性理論在社區(qū)治理中的廣泛應(yīng)用，社區(qū)韌性的評(píng)估受到了越來越多的關(guān)注。國(guó)內(nèi)學(xué)者的部分研究總結(jié)借鑒了國(guó)外社區(qū)韌性評(píng)估的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，介紹了國(guó)外社區(qū)韌性評(píng)估的相關(guān)框架和方式。部分研究則將視線轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，探究國(guó)內(nèi)社區(qū)韌性評(píng)估的本土經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)一步搭建適合我國(guó)社區(qū)韌性評(píng)估的相關(guān)框架。韓東松在明確韌性社區(qū)在城市防災(zāi)的作用的基礎(chǔ)上提出了社區(qū)韌性的評(píng)估維度。組織機(jī)構(gòu)及社區(qū)居民構(gòu)成社區(qū)的社會(huì)系統(tǒng)，社會(huì)系統(tǒng)及物質(zhì)空間環(huán)境共同構(gòu)成社區(qū);組織機(jī)構(gòu)包括居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)企業(yè)等，承擔(dān)著社區(qū)的組織管理職責(zé);社區(qū)居民是防災(zāi)建設(shè)的主要參與者;物質(zhì)空間環(huán)境包括社區(qū)建筑、道路、基礎(chǔ)設(shè)施、綠地等[6]如表1所示。

在韓東松的社區(qū)韌性評(píng)估中，其主體主要側(cè)重于普通社區(qū)，因此在將次社區(qū)韌性評(píng)估維度運(yùn)用于老舊社區(qū)的韌性評(píng)估時(shí)需要考慮到老舊社區(qū)這一評(píng)估主體的特殊性。老舊社區(qū)與普通社區(qū)的物質(zhì)空間是基本一致的，包括社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、綠地、道路等等。而老舊社區(qū)的社會(huì)系統(tǒng)相較于普通社區(qū)的社會(huì)系統(tǒng)則更為復(fù)雜，牽扯主體也更為多樣。老舊社區(qū)作為市場(chǎng)化改革之前由政府、單位出資建設(shè)的職工社區(qū)[1]，當(dāng)前老舊社區(qū)的社區(qū)管理與服務(wù)離不開政府機(jī)構(gòu)的幫助。此外，由于老舊社區(qū)建設(shè)相對(duì)久遠(yuǎn)，社區(qū)自身的服務(wù)能力相對(duì)較弱，社區(qū)公共服務(wù)對(duì)非營(yíng)利組織等第三方機(jī)構(gòu)的幫助有著較大的需求，因此在老舊社區(qū)韌性的研究中，組織機(jī)構(gòu)維度不僅應(yīng)考慮社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)及物業(yè)公司，還應(yīng)將政府及第三方機(jī)構(gòu)納入評(píng)估維度。

二、新冠疫情下老舊社區(qū)的防控工作

城市老舊社區(qū)在落實(shí)新冠肺炎疫情防控的過程中，以政府為主導(dǎo)，基層黨員充分發(fā)揮先鋒模范作用，社區(qū)居民及志愿者主動(dòng)參與配合[7]，以嚴(yán)防外部輸入和加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管的方式，注入大量人力以保障社區(qū)居民生命安全。在疫情初期，相關(guān)政策文件對(duì)與疫情相關(guān)的社區(qū)管理的方方面面都提出了要求，要求把社區(qū)防控工作作為疫情防控的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)抓緊抓好，切實(shí)做好疫情監(jiān)測(cè)、信息報(bào)送、宣傳教育、環(huán)境整治等工作，全面落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控措施。這一系列要求對(duì)老舊社區(qū)管理的內(nèi)容和力度都提出了更嚴(yán)格的要求，疫情初期如何更好地構(gòu)建構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線是老舊社區(qū)工作的重點(diǎn)。隨著疫情的逐步穩(wěn)定，相關(guān)政策文件也將社區(qū)管理的重點(diǎn)向重點(diǎn)幫扶和日常服務(wù)精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)移。如何進(jìn)一步提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，更好地為社區(qū)內(nèi)需要幫扶的對(duì)象提供精準(zhǔn)化的服務(wù)也是城市老舊社區(qū)需要進(jìn)一步思考的問題。

在社區(qū)防控工作中，老舊社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)起提高社區(qū)服務(wù)能力，合理安排社區(qū)防控工作重點(diǎn)等職責(zé)構(gòu)建社區(qū)防控的嚴(yán)密防線，主要包括組建社區(qū)疫情防控工作隊(duì)伍、調(diào)查小區(qū)人口的基本生活與出行狀況、管控社區(qū)人員和車輛出入、開展環(huán)境衛(wèi)生治理和督查、特殊重點(diǎn)人員管理、防控知識(shí)宣傳等。同時(shí)，老舊社區(qū)服務(wù)的社區(qū)防控工作離不開社區(qū)居民的密切配合和參與，老舊社區(qū)居民需在組織機(jī)構(gòu)的安排下配合進(jìn)行人口摸排，開展基本生活和出行狀況管理等工作。組織機(jī)構(gòu)在社區(qū)居民的配合中把握老舊社區(qū)居民的人口構(gòu)成、年齡分布、生活需求現(xiàn)狀，更好地提供優(yōu)質(zhì)社區(qū)服務(wù)。此外，老舊社區(qū)疫情防控工作對(duì)老舊社區(qū)的道路、綠地等基礎(chǔ)設(shè)施及超市、公園等配套生活設(shè)施提出了更高的要求。在疫情防控工作中老舊社區(qū)的物質(zhì)空間部分需加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)和消毒工作，完善社區(qū)配套生活設(shè)施，以保障疫情防控階段社區(qū)居民的安全及生活需求。

三、防控工作中城市老舊社區(qū)的韌性問題

新冠疫情的暴發(fā)對(duì)社區(qū)工作提出了更高的要求，對(duì)社區(qū)的服務(wù)能力及水平也帶來了更大的考驗(yàn)。而社區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施、社區(qū)成員管理狀態(tài)及社區(qū)科學(xué)管理水平和智慧化水平相對(duì)處于劣勢(shì)的城市老舊社區(qū)在新冠疫情的沖擊下其社區(qū)韌性短板更加暴露出來。根據(jù)老舊社區(qū)韌性評(píng)估維度，通過對(duì)老舊社區(qū)韌性防控工作中的組織機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民及物質(zhì)空間的考察，老舊社區(qū)的韌性問題主要集中于以下三個(gè)方面。

（一）社區(qū)組織機(jī)構(gòu)力量薄弱，社區(qū)服務(wù)能力較低

社區(qū)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)服務(wù)能力較低。由于老舊社區(qū)多為市場(chǎng)化改革之前政府、單位出資建設(shè)的職工社區(qū)，部分老舊社區(qū)一味依靠政府管理，缺失物業(yè)管理及社區(qū)管理人員，居委會(huì)等機(jī)構(gòu)建設(shè)不足，社區(qū)自身管理服務(wù)能力低下。同時(shí)，老舊社區(qū)缺少專業(yè)社區(qū)管理人員，缺少專業(yè)的物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)和社區(qū)管理人員以及具有處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的社區(qū)工作人員，因此，在面對(duì)新冠疫情時(shí)社區(qū)管理缺少系統(tǒng)、可執(zhí)行的應(yīng)急預(yù)案。即使制定了應(yīng)急預(yù)案，內(nèi)容也都比較宏觀，缺少對(duì)自身特點(diǎn)等具體情況的考慮，缺乏針對(duì)性和可操作性[8]，面對(duì)疫情時(shí)難以有效安排疫情防控工作，這使得老舊小區(qū)在新冠疫情防控過程中應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力較低。

老舊社區(qū)外部組織機(jī)構(gòu)支持不足。社區(qū)作為疫情防控的重要防線，承擔(dān)著大量的疫情防控工作，這要求社區(qū)必須具備充足的社區(qū)服務(wù)力量和較高的社區(qū)服務(wù)能力以滿足社區(qū)疫情防控的需要。在市場(chǎng)化改革后政府不再全權(quán)對(duì)老舊社區(qū)管理負(fù)責(zé)，如何實(shí)現(xiàn)老舊社區(qū)內(nèi)政府職能由主導(dǎo)向合作的轉(zhuǎn)變，成為創(chuàng)新社區(qū)治理的一大難題[9]。同時(shí)，老舊小區(qū)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老舊，自身管理水平相對(duì)落后，對(duì)外吸引力相對(duì)較差，社區(qū)與非盈利組織等第三方組織合作較少，社區(qū)成員獲得和消費(fèi)特定基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的機(jī)會(huì)也相對(duì)較低。

（二）老舊社區(qū)老齡化問題嚴(yán)重，社區(qū)人口流動(dòng)量大

在疫情防控中，社區(qū)需承擔(dān)組建社區(qū)疫情防控隊(duì)伍等任務(wù)，而老舊小區(qū)自身存在著居民多和老齡化等社會(huì)性問題[10]，這些問題在一定程度上導(dǎo)致社區(qū)疫情防控隊(duì)伍難以組建。老年人等弱勢(shì)群體相對(duì)于青壯年來講對(duì)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容及社區(qū)服務(wù)水平有著更高的要求，而老舊社區(qū)的社區(qū)服務(wù)人員及社區(qū)保障相對(duì)較少，社區(qū)居民多元化的需求難以得到滿足。

城市老舊小區(qū)以其相對(duì)較低的房租，多成為務(wù)工人員的居住選擇，社區(qū)人口流動(dòng)性大，老舊社區(qū)人員統(tǒng)計(jì)信息不對(duì)稱問題較為突出，這使得疫情期間老舊小區(qū)難以準(zhǔn)確獲得住戶信息，導(dǎo)致疫情期間的出入管理及隔離管理等防控工作都難以開展，對(duì)社區(qū)疫情防控造成壓力。此外，老舊社區(qū)中的外來人口相對(duì)較多，由于非本地戶口的制約，以及自身租客的身份，僅把社區(qū)作為單純提供住所的地域概念，其參與公共活動(dòng)的積極性和融入社區(qū)的意愿都很低[10]。面對(duì)疫情防控社區(qū)居民較少主動(dòng)參與社區(qū)疫情防控，在一定程度上降低了老舊社區(qū)在疫情防控工作中的社區(qū)韌性。

（三）社區(qū)規(guī)劃落后，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊

老舊社區(qū)規(guī)劃建設(shè)老舊，配套生活設(shè)施較少，社區(qū)自身難以滿足社區(qū)居民日益多樣化的生活需求，而隨著疫情期間的社區(qū)封閉管理，老舊社區(qū)居民日常生活需求更難得到滿足。此外，由于老舊社區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)歸屬?gòu)?fù)雜，社區(qū)建設(shè)難以隨城市建設(shè)要求做出改變，社區(qū)公共空間浪費(fèi)相對(duì)嚴(yán)重，先進(jìn)智能服務(wù)技術(shù)難以引入，而疫情期間老舊社區(qū)更難開展大規(guī)模社區(qū)建設(shè)以滿足社區(qū)居民需要。

同時(shí)由于老舊社區(qū)建設(shè)年代較早，社區(qū)空間環(huán)境設(shè)施落后，基礎(chǔ)設(shè)施超荷載使用嚴(yán)重且存在不同程度老化現(xiàn)象，如電力設(shè)施老化、供水管道陳舊、排水設(shè)施不能滿足需求、供暖管道老化、環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施不達(dá)標(biāo)，社區(qū)空間的基礎(chǔ)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施亟須更新建設(shè)[11]。而面對(duì)新冠疫情的沖擊，社區(qū)疫情防控工作對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及建設(shè)提出了更高的要求，但老舊社區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，社區(qū)建設(shè)老舊難以開展大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施換新工程，因此缺少充足的基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)是老舊社區(qū)急需解決的難題。

四、總結(jié)與建議

新冠疫情的發(fā)生是對(duì)老舊社區(qū)韌性的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)，針對(duì)老舊社區(qū)在疫情防控工作中在組織機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民和物質(zhì)空間三方面暴露出的社區(qū)韌性問題，提出以下建議。提高社區(qū)管理水平，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)政府、社會(huì)組織及社區(qū)之間的合作，通過政府監(jiān)管、組織幫助及社區(qū)自治構(gòu)建基層社區(qū)治理共同體，有針對(duì)性地開展老舊社區(qū)管理服務(wù)，精準(zhǔn)施策，完善落實(shí)中央政策指導(dǎo)，提高社區(qū)管理服務(wù)人員的專業(yè)性;充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理的作用，提高社區(qū)居民歸屬感，做到入網(wǎng)入格，有針對(duì)性地開展社區(qū)工作就必須要加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，老舊社區(qū)還需進(jìn)一步挖掘社區(qū)自身特色，通過特色服務(wù)和活動(dòng)的開展促進(jìn)社區(qū)區(qū)民的人際交往，提高社區(qū)居民的情感認(rèn)同;加強(qiáng)社區(qū)整體規(guī)劃，完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)老舊社區(qū)的社區(qū)整體規(guī)劃，從社區(qū)微更新入手，從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，以群眾需求為導(dǎo)向，利用低成本的方法，對(duì)社區(qū)內(nèi)微型公共空間和老舊建筑進(jìn)行提升改造[11]，因地制宜，改造社區(qū)環(huán)境，提高綠化程度，規(guī)劃閑置用地，同步完善社區(qū)軟硬設(shè)施，建立長(zhǎng)效維護(hù)機(jī)制。

隨著城市化的日益推進(jìn)，城市人口日益增多，城市給社會(huì)和居民帶來的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)都在不斷增加，提高城市社區(qū)的社區(qū)韌性是提高城市整體治理水平，增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力，提升城市居民歸屬感與幸福感的必經(jīng)之路。隨著城市規(guī)劃建設(shè)的不斷發(fā)展，一成不變的老舊社區(qū)難以跟上時(shí)代發(fā)展的速度。老舊社區(qū)必須根據(jù)時(shí)代和社會(huì)的變化，不斷進(jìn)行改變和提升，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)管理水平，從而適應(yīng)社會(huì)和城市居民不斷變化的需要。因此，在社區(qū)韌性研究中應(yīng)更突出老舊社區(qū)主體的特殊性，根據(jù)社會(huì)發(fā)展要求探索老舊社區(qū)韌性重點(diǎn)，構(gòu)建老舊社區(qū)韌性評(píng)估框架與維度，針對(duì)老舊社區(qū)的薄弱點(diǎn)提升社區(qū)韌性，從而增強(qiáng)城市發(fā)展活力。

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Abstract：Community resilience management，as a brand-new concept，provides a direction for action to strengthen community risk prevention under the impact of the epidemic.This paper first introduces the concept of community resilience and the dimension of community resilience assessment，and perfects the existing evaluation dimension according to the characteristics of the old community itself.Based on the interpretation of relevant policy documents and the content of community work during the epidemic，this paper discusses the community resilience problems exposed by the old urban communities in the development of epidemic prevention and control，finds that the old urban communities are inadequate in organization，personnel management and infrastructure，and puts forward suggestions for community resilience improvement in view of the characteristics of the old communities themselves.

Key words：epidemic prevention and control;the old communities of cities;community resilience

[責(zé)任編輯 辰 敏]