政府要做好公共價值的創(chuàng)造者和守護(hù)者

[摘 要]公共價值管理是公共行政的新發(fā)展，是認(rèn)識和解決棘手情境中的公共管理問題的新路徑。在疫情防控等危機管理中，要在公共價值創(chuàng)造的不同維度同時行動，在社會價值建構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)揮組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的整合性功能。在疫情防控中，圍繞公共價值創(chuàng)造，政府應(yīng)該及時公布信息，因勢利導(dǎo);拿起科學(xué)的武器，向公眾普及科學(xué)常識;提升管理效率，協(xié)同治理;做好前瞻性決策;堅決貫徹中央決策部署，加強問責(zé)等。

[關(guān)鍵詞]新冠肺炎;疫情防控;公共價值;治理

17年前的SARS疫情讓中國經(jīng)歷了一次全員動員式的防疫運動，之后人們在反思那場轟轟烈烈的運動時最欣慰的就是，在那之后中國逐步開始建立現(xiàn)代化的防疫和應(yīng)急管理體系。我們所期待的是，面對此次新冠肺炎疫情，政府能夠很好地應(yīng)對和管控，從各個方面滿足社會和公眾的需求和期待。然而，在此次疫情防控中，尤其在疫情發(fā)生和疫情防控初期，社會和各類媒體上討論和關(guān)注最多的仍然是一些地方政府在應(yīng)對和處理危機中的能力問題。

一、公共價值和公共價值創(chuàng)造的內(nèi)涵

疫情防控中，政府是最重要的責(zé)任主體。2020年1月25日，習(xí)近平總書記召開中央政治局常委會，專題研究疫情防控工作，中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。習(xí)近平總書記強調(diào)，“疫情就是命令，防控就是責(zé)任，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控工作作為當(dāng)前最重要的工作來抓”，再次明確了各級黨委和政府在疫情防控中的責(zé)任。非常時期，政府要做好公共價值的創(chuàng)造者和守護(hù)者。

政府是社會治理的核心主體，我們說政府要建立服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府、透明政府、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政府，主要表達(dá)的是一個好的政府應(yīng)該是什么樣子的。我們對政府充滿了期待，在中國，社會大眾更是依賴和倚重于政府來處理公共事務(wù)。政府存在的核心目的就是要創(chuàng)造公共價值。公共價值是公眾集體偏好的政治協(xié)調(diào)表達(dá)，是公共服務(wù)生產(chǎn)者和使用者偏好的集合，主要通過政府和包含公眾在內(nèi)的核心利益相關(guān)者的協(xié)商過程來共同創(chuàng)造。①公眾需要什么，政府就要提供什么，這種關(guān)系不是一個簡單的供需關(guān)系，其中包含了廣泛復(fù)雜的政治過程、政策過程和治理過程，目的是要在政府和公眾之間達(dá)成一致，政府能夠滿足公眾的需要，公眾能夠信任政府，最終使得政府和公眾能夠共同生產(chǎn)社會所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。如此，政府才能在不斷滿足公眾的需求中發(fā)現(xiàn)新需求，并在滿足原始需求和新需求的過程中創(chuàng)造公共價值，這是建設(shè)好政府的邏輯。

二、公共價值創(chuàng)造的理論維度

公共價值管理是公共行政的新發(fā)展，其主要觀點是，面對當(dāng)前復(fù)雜性和價值沖突程度都很高的棘手治理環(huán)境和公共問題，僅僅關(guān)注問題解決的效率、成本、滿意度或者程序、規(guī)則等某一方面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。解決棘手問題要關(guān)注問題本身的復(fù)雜性和價值沖突，并同時應(yīng)對這兩個方面，在社會價值建構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)揮組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的整合性功能，才能找到問題解決的根本路徑。②

社會價值建構(gòu)指向“共同同意”，意味著公共價值創(chuàng)造行動中的多元主體要對問題的本質(zhì)有共同和一致性的認(rèn)識，這構(gòu)成了特定情境下界定公共價值以及多元主體一致行動的前提。這個過程不是一個線性的計劃和規(guī)劃過程，而是一個多元主體參與、互動和溝通的過程。組織管理指向運作效率，在后新公共管理時期，其本質(zhì)上是治理過程中實現(xiàn)的效率，在社會價值建構(gòu)的基礎(chǔ)上，要協(xié)同不同主體，構(gòu)建包括公眾在內(nèi)的多元主體有序參與的合作網(wǎng)絡(luò)，在對網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建和維護(hù)中科學(xué)施策、科學(xué)管理，提升資源的投入產(chǎn)出比。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)主要發(fā)揮應(yīng)對變化和協(xié)同沖突的功能。在公共價值創(chuàng)造過程中，在理念、組織、技術(shù)等層面存在著形形色色的矛盾和沖突，這些矛盾和沖突往往是阻礙合作網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮效應(yīng)的一些關(guān)鍵因素。由領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)行為和領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)構(gòu)成的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體系要發(fā)揮整合功能，尤其是關(guān)鍵節(jié)點的價值協(xié)同和決策職能，真正發(fā)揮公共價值創(chuàng)造的“催化劑”功能。

在疫情發(fā)生和疫情防控初期，疫情防治中的一些復(fù)雜問題甚至一些常規(guī)問題，比如源頭控制、醫(yī)療物資、群眾生活等問題并沒有得到快速有效的解決，并且隨著疫情的發(fā)展，出現(xiàn)了一些很難調(diào)和的價值沖突，比如信息的公開與公眾的知情權(quán)、武漢“封城”與基本的社會供應(yīng)和秩序，等等。未能在公共價值創(chuàng)造的不同維度同時行動是造成疫情防控中出現(xiàn)被動局面的關(guān)鍵之所在。

三、疫情防控中公共價值創(chuàng)造的路徑

根據(jù)馬克·摩爾的經(jīng)典模型，公共價值創(chuàng)造的三角模型包括清晰的公共價值目標(biāo)、外部支持的授權(quán)環(huán)境以及運作和管理能力等三個維度，公共價值目標(biāo)指向引導(dǎo)組織的價值目標(biāo)，強調(diào)價值目標(biāo)對公共領(lǐng)域的重要性以及對公民期望的表達(dá);合法性和支持指向公共價值實現(xiàn)的合法性來源，稱之為“授權(quán)環(huán)境”，強調(diào)政治支持和其它利益相關(guān)者對問題的認(rèn)同;運作能力指向達(dá)成價值目標(biāo)的能力，強調(diào)資源可得性和管理運作能力對于價值目標(biāo)實現(xiàn)的重要性。③創(chuàng)造公共價值就是要在這些要素中間尋求一致性，而不能偏廢其一，要在這些維度上共同行動，而不能僅僅關(guān)注于某一方面。④這一模型為認(rèn)識疫情防控中的政府行為邏輯提供了基本框架。疫情防控中的公共價值包含不少方面，發(fā)現(xiàn)和救治疑似和確診病例是公共價值，公開信息并減少公眾恐慌是公共價值，提供科學(xué)的知識和證據(jù)是公共價值，控制疫情進(jìn)一步擴(kuò)散是公共價值，堅決貫徹中央決策部署也是公共價值。在疫情防控中，圍繞公共價值創(chuàng)造，政府應(yīng)該在這些方面下足功夫。

一是及時公布信息，因勢利導(dǎo)?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，對于突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況，行政機關(guān)應(yīng)主動公開。依法公開各類疫情信息不僅是保證政府的透明性的必要舉措，更是杜絕虛假輿情、降低社會恐慌的必由之路。疫情最大的威脅不僅來自疫情本身，也來自信息的不確定或者信息不對稱帶來的公眾恐慌。專家已經(jīng)證實，此次新冠肺炎疫情雖傳播快，但整體可控，死亡率相比SARS不高。但是，在信息大爆炸、公眾又缺乏辨識力的情勢下，信息爆炸帶來了公眾恐慌，公眾對各類信息的不知情給亦真亦假的言論提供了各種空間和傳播渠道。因此，政府要及時準(zhǔn)確全面地公開信息，絕不瞞報、緩報、漏報，讓人民群眾真實地了解信息，因勢利導(dǎo)、宜疏不宜堵。自從疫情信息有序公開，尤其是中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來，有了準(zhǔn)確、權(quán)威的信息渠道，人民群眾的情緒得到了穩(wěn)定和疏解。同時，信息公開也有利于決策，信息是決策的基本基礎(chǔ)，無論是中央政府，還是政府部門，抑或社會組織或市場部門，都要在信息公開的基礎(chǔ)上做出正確和合理的決策。

二是拿起科學(xué)的武器，向公眾普及科學(xué)常識。病毒肆虐，之所以社會恐慌、如臨大敵，最大的癥結(jié)還在于不清楚病毒的來源，也不知道如何從醫(yī)學(xué)上戰(zhàn)勝病毒。疫情發(fā)生以來，媒體上關(guān)于病毒結(jié)構(gòu)和來源的消息不少，但都不確定，沒有答案。相對于SARS病毒，中國科學(xué)家此次很早就研發(fā)出了新型冠狀病毒檢測試劑盒，盡管生產(chǎn)能力不足，一些患者無法得到及時的檢測，造成了一定程度上的公眾壓力，但至少說明我國醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的發(fā)展，尤其是病毒檢測和控制領(lǐng)域取得了不小進(jìn)展。近期，中國疾控中心開始研發(fā)新型冠狀病毒疫苗，這意味著中國科學(xué)家正在掌握病毒的基本結(jié)構(gòu)和特點。當(dāng)務(wù)之急是要加大科研攻關(guān)，通過各種渠道全面發(fā)布疫情權(quán)威信息，并加大力度向公眾傳播科學(xué)知識，減少關(guān)于新型冠狀病毒的謠傳，讓人民群眾對病毒和疫情有科學(xué)、準(zhǔn)確的認(rèn)識，為動員社區(qū)和群眾防控奠定基礎(chǔ)。

三要提升管理效率，協(xié)同治理。疫情發(fā)展時期的最大風(fēng)險是潛在傳播者，尤其是自2019年12月到2020年1月23日武漢“封城”期間，從武漢出來到全國各地的幾百萬人，特別是學(xué)生和務(wù)工人員中間的潛伏期感染者。一方面，要廣泛宣傳政策，讓公眾知曉病毒的風(fēng)險，讓潛在的傳染者主動隔離或者規(guī)范就診;另一方面，要做好排查工作，在有條件的情況下，逐個排查全國各地的潛伏期感染者。許多地方采取了封路、封村、封城的策略，這是當(dāng)前疫情防治的必要之舉，能夠發(fā)揮群防群治的作用，并且從最基層宣傳和動員疫情防治，有效阻止疫情擴(kuò)散。但要謹(jǐn)防治標(biāo)不治本，風(fēng)聲大而雨點小，要靠實屬地責(zé)任，做到精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)發(fā)力、精確施策，切實切斷傳染源，不能讓疫情防治成為政績工程。湖北省和武漢市更要提升危機管理能力，協(xié)同疫情防控中可能涉及的衛(wèi)生、交管、公安、工信等各系統(tǒng)和各部門，協(xié)調(diào)地方政府職能部門和中央垂直管理部門之間的職責(zé)，調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，真正發(fā)揮出體制優(yōu)勢和整合能力，切中疫情防治的關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)前，全國控制疫情的合力已經(jīng)形成，各地的醫(yī)療救治人員和各類物資正在往武漢聚集，湖北省和武漢市政府在中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，最大限度整合資源，提高疫情治理效能，切實做好公眾基本生活保障、醫(yī)務(wù)人員防護(hù)以及確診和疑似病例救治，發(fā)揮資源的最大效應(yīng)。

四是要做好前瞻性決策。決策是政府的基本職能，是撬動公共政策運轉(zhuǎn)的動力。決策及時正確則問題迎刃而解，決策失誤則貽害無窮。武漢疫情的防控形勢可謂瞬息萬變，留給政府部門的決策窗口非常窄，可謂稍縱即逝，當(dāng)斷不斷，反受其亂。政府要綜合各種局面和情況，做好符合科學(xué)、理性、合理原則的決策，使得決策的效應(yīng)能夠得以發(fā)揮，而不能在決策中或只看到了局部，或只顧到了眼前，或錯判了局勢，或貽誤了時機。決策是一個科學(xué)系統(tǒng)，應(yīng)對棘手問題的決策不是依賴于傳統(tǒng)的經(jīng)驗或者某個人的經(jīng)驗就能夠完成的。要善于借助外腦，借助真實的數(shù)據(jù)信息，使得疫情防控決策可靠、可信、有效。同時，要做好疫情防控預(yù)測研判工作，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展仿真模擬，提前預(yù)測工作中的各種可能性，尤其是疫情發(fā)展的趨勢和關(guān)鍵節(jié)點以及可能造成的后果，以防患于未然，想公眾之所想，急公眾之所急，牢牢掌握信息高地，提前做好應(yīng)對工作，真正做到“創(chuàng)造性工作”。各地政府也要視情況提前謀劃疫情防控后的各項工作，最大程度減少疫情對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生產(chǎn)造成的影響。

五是要堅決貫徹中央決策部署，加強問責(zé)。黨中央高度重視疫情防控工作，習(xí)近平總書記多次做出重要指示，李克強總理多次批示，并成立了中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，疫情防控的頂層指揮系統(tǒng)和設(shè)計已經(jīng)完成，并開始發(fā)揮重要作用。當(dāng)前的重中之重在于要堅決貫徹中央決策部署，不能打折扣、走樣子，要處理好府際關(guān)系，使得國家部委和地方政府部門橫縱兩個系統(tǒng)協(xié)同起來，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要發(fā)揮好中央紀(jì)委和國家監(jiān)委職責(zé)，對疫情防控不力的部門和個人嚴(yán)懲不貸，追究責(zé)任。各級政府部門和群眾自治組織是疫情防控的主力軍，要靠實責(zé)任，責(zé)任到人，實行屬地責(zé)任制管理。在疫情防控的同時，要想法設(shè)法保障人民群眾的基本生活條件，堅持疫情防治和群眾生活兩手抓兩手都要硬。

疫情防治是公共衛(wèi)生和醫(yī)學(xué)問題，也是一個重大的公共管理問題。打贏疫情防治攻堅戰(zhàn)是對中國政府公共管理能力的考驗，也是我們在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化路上的一場大考。政府要勇于、敢于和善于在疫情防治中創(chuàng)造公共價值，我們每一個人都要做疫情防控的支持者和參與者，配合疫情防控工作，切實履行公民責(zé)任。

注釋：

①包國憲，王學(xué)軍：《以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理：源起、架構(gòu)與研究問題》，《公共管理學(xué)報》2012年第2期。

②王學(xué)軍，韓志青：《從測量到治理：構(gòu)建公共價值創(chuàng)造的整合分析模型》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。

③王學(xué)軍，張弘：《公共價值的研究路徑與前沿問題》，《公共管理學(xué)報》2013年第2期。

④王學(xué)軍，韋林：《公共價值研究的幾個重要問題》，《公共行政評論》2018年第6期。

（作者系蘭州大學(xué)管理學(xué)院副院長、蘭州大學(xué)中國政府績效管理研究中心教授）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>