政策工具視角下我國慈善領(lǐng)域政策研究

張奇林 韓柏洵

[摘? ? 要] 新冠肺炎疫情期間，個別慈善組織在疫情應(yīng)急管理中的被動表現(xiàn)被曝光，引起了人們對慈善組織公信力的議論?；谡吖ぞ咭暯?，以國家層面2014-2020年的慈善政策為研究對象，可從基本政策工具、慈善項目階段和慈善政策目標(biāo)三個維度構(gòu)建慈善政策三維分析框架，并對慈善政策文本進行量化分析。分析結(jié)果顯示，目前政府出臺的慈善政策或存在不同類型政策工具使用不平衡、同種政策工具內(nèi)部不均衡、慈善政策和慈善項目各階段匹配度不高以及慈善政策目標(biāo)完成不全面等問題。為此，一要均衡合理使用政策工具，進一步細化明確政策內(nèi)容，增強指導(dǎo)針對性，同時持續(xù)推動慈善領(lǐng)域立法，助推慈善機構(gòu)自身制度和功能的建設(shè);二要完善不同階段的慈善政策，重點關(guān)注“效果評估”階段的政策規(guī)定，可通過引入第三方評估等方式對慈善項目和組織進行定性評估，同時加強需求型政策在監(jiān)督反饋與效果評估階段的運用，優(yōu)化政策工具的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，強化政策工具與慈善項目各階段的匹配度;三要實現(xiàn)全面達成慈善政策目標(biāo)，將激勵和規(guī)范的政策目標(biāo)通盤考慮，避免某一目標(biāo)的滯后或延誤;四要強化多部門的協(xié)同配合，重視各部門間、層級間的信息共享，在明確責(zé)任邊界的同時，加強政策的聯(lián)動性，為慈善事業(yè)提供更具針對性、科學(xué)性和綜合性的政策指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞] 慈善政策;政策工具;慈善項目階段;慈善政策目標(biāo)

[中圖分類號] D632.1? [文獻標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）04-0058-11

一、引言與文獻綜述

2020年初，正當(dāng)全國緊鑼密鼓地開展新冠肺炎疫情防控工作之時，某慈善組織公布了捐贈物資使用情況：處于抗疫一線主要醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療物資匱乏，實際收到的口罩數(shù)量僅占該慈善組織所募集的很小一部分。這在社會上引起了反響，紛紛質(zhì)疑慈善組織在捐贈款物分配方面的公正性、規(guī)則性和透明性，進而詬病慈善機構(gòu)管理混亂、人員素質(zhì)不高、辦事效率低下等問題，慈善機構(gòu)的公信力被推到了輿論的風(fēng)口浪尖。隨后，政府主管部門及主流媒體及時跟進并予以處置和報道。

筆者不認定該事件具有普遍性，但不妨以此為例來檢視慈善政策的科學(xué)性及其在社會實踐中的可操作性和公信力。疫情既是對一線樞紐型慈善組織的考驗，也是對慈善政策的檢驗。慈善組織的運作流程與活動成效，均受到慈善政策的顯著影響。疫情中發(fā)生的上述事件促使人們檢視和反思相關(guān)慈善政策的可操作性，以及運用政策工具實現(xiàn)慈善目標(biāo)的重要性。

所謂政策工具，簡單地說就是達成政策目標(biāo)的手段和方式。政策工具的選擇既事關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)，也關(guān)乎政策制定的科學(xué)性[1]。因此，基于政策文本中設(shè)計和安排的政策工具來評析政策，不失為一種選擇和進路[2]。

自上世紀(jì)60年代中期以后，基于政策工具視角分析政策文本、評估相關(guān)政策的研究逐漸增多，但對慈善政策文本的分析并不多見。由于國外的慈善政策大多見諸《慈善法》《稅法》等法律文件，所以國外學(xué)者對慈善政策文本的研究主要以正式的法律文本為分析對象。如Dunn依據(jù)英國2006年及2011年《慈善法》相關(guān)條例，對公共利益的內(nèi)涵和要求進行了探討，指出在公共福利層面擴大教育機會的政策目標(biāo)難以實現(xiàn)[3];Culyer等將經(jīng)濟分析與慈善活動結(jié)合起來，以合同法、1960年《慈善法》、1967年《稅法》（General Rate Act 1967）等法律為例，審視了英國慈善機構(gòu)的法律和財政狀況[4];Halloran等以英國2006年《慈善法》為例，就法律如何促進社會政策的有效實施進行了分析，并進一步探討如何使慈善法律與社會政策的目的保持一致，為慈善活動創(chuàng)造便利的環(huán)境[5]。此類成果雖頗豐，但鮮有基于政策工具的視角分析慈善法律文本。

國內(nèi)在2016年《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《中國慈善法》）頒布以后，針對《中國慈善法》等法律法規(guī)的文本分析開始出現(xiàn)，如章高榮以《中國慈善法》的核心條款及其實施情況為例，建立了由政治、行政和社會邏輯共同構(gòu)成的政策執(zhí)行分析框架[6];丁輝俠和張素丹依據(jù)《社會團體登記管理條例》《紅十字會法》《中國慈善法》等法律法規(guī)文本梳理了農(nóng)村扶貧領(lǐng)域慈善組織相關(guān)政策的演變與實踐歷程，指出了政策層面存在的不足[7]。在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，政府相繼出臺了若干管理慈善捐贈的文件，劉蕾運用“拓展個案法”，收集了抗疫期間慈善捐贈管理的官方文件，對其中的關(guān)鍵詞及關(guān)鍵信息進行編碼轉(zhuǎn)換和內(nèi)容分析，指出了政策調(diào)適的路徑[8]。與以上研究不同的是，李健和顧拾金的研究是為數(shù)不多的基于政策工具視角對慈善政策文本進行的分析，他們從橫縱兩個維度發(fā)現(xiàn)政策工具的分布不僅在數(shù)量上有差異，在具體的組合結(jié)構(gòu)上也存在沖突[9]。該研究在政策工具方面考慮較為全面，為本文提供了思路借鑒，但其只針對單一政策文本進行了分析，對慈善政策的把握缺乏全面性，沒有較好體現(xiàn)政策體系的系統(tǒng)性和條理性。

本文在對政策工具進行學(xué)理分析的基礎(chǔ)上，匯集整理2014-2020年間的慈善政策文本，在傳統(tǒng)的二維分析基礎(chǔ)上加入第三個維度，以提升文本的完整性和分析的密度，同時結(jié)合近期的新冠肺炎疫情熱點事件，提高分析的時效性和針對性。

二、分析框架

本文借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)[10]，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類。這種分類方式弱化了政策工具的強制性特征，強調(diào)供給與需求對市場的推力和拉力，以及環(huán)境所起到的間接作用，這更符合慈善的特質(zhì)。同時，這種分類模式綜合考慮了政府的介入程度，次級政策工具的劃分詳細且具有可操作性，可以應(yīng)用到我國慈善政策的實際制定過程中。本文從X維度（基本政策工具維度）、Y維度（慈善項目階段維度）和Z維度（慈善政策目標(biāo)維度）三個維度（見圖1）對2014-2020年的慈善政策文本進行量化分析。

（一）X維度：基本政策工具維度

供給型政策工具是指政府通過為慈善活動提供其所需的資金、信息、技術(shù)、人才和基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)要素，擴大慈善相關(guān)要素的供給，激發(fā)各主體參與慈善項目的積極性和主動性。根據(jù)供給要素的不同，供給型政策工具可具體分為人才培養(yǎng)、信息支持、資金支持、技術(shù)支持和完善基礎(chǔ)設(shè)施。

需求型政策工具表現(xiàn)為政策對慈善項目的拉動力，是指政府通過對慈善項目持續(xù)地支持和關(guān)注，加大慈善項目的發(fā)展需求，減少市場的不確定性，降低市場風(fēng)險，積極拓展慈善項目的相關(guān)市場。具體而言，需求型政策工具可以分為政府購買、外包、海外機構(gòu)和市場管理。

環(huán)境型政策工具強調(diào)的是外部因素對慈善項目的影響及滲透，其效果多為隱性的。政府通過金融、稅收和法規(guī)等政策優(yōu)化慈善項目的市場環(huán)境，從而間接地推動慈善項目的發(fā)展。環(huán)境型政策工具具體可以分為目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和策略性措施。

（二）Y維度：慈善項目階段維度

X維度（基本政策工具維度）可以對政府出臺的政策文本從一般性特征上進行歸納和分類，但無法了解政策具體的目的及其所適應(yīng)的階段，如果僅僅分析X維度（基本政策工具維度）則不能全面了解慈善政策的綜合情況。同一種政策工具可能會應(yīng)用在不同的階段和目標(biāo)上[11]，因此還需結(jié)合慈善活動的具體要素和內(nèi)在規(guī)律，對慈善項目的不同階段進行針對性的研究。本文結(jié)合慈善項目的具體特點，建立Y維度。通過對收集到的政策文本進行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)我國的慈善政策主要涉及項目立項、項目執(zhí)行、效果評估、監(jiān)督反饋等四個階段，因此本文將慈善項目階段確立為Y維度，重點考察慈善項目從開始到結(jié)束，運作機制是怎樣的，體現(xiàn)了怎樣的組織能力，項目取得了怎樣的效果以及是否有完善的監(jiān)督反饋機制？

（三）Z維度：慈善政策目標(biāo)維度

盡管政策工具不能顯示政策目的，但可以反映政策發(fā)揮作用所采用的手段[12]。一種政策工具可以實現(xiàn)多個政策目標(biāo)，而具有替代性的政策工具也可以實現(xiàn)同一個政策目標(biāo)[13]。本研究將慈善政策目標(biāo)也納入分析維度中，探討慈善政策所起到的具體作用效果，分析慈善政策是從哪些方面促進和激勵慈善的發(fā)展。根據(jù)對現(xiàn)有政策文本及研究成果的歸納總結(jié)，特別是結(jié)合《中國慈善法》的具體規(guī)定，發(fā)現(xiàn)我國慈善政策的目標(biāo)主要集中在發(fā)展慈善組織、促進慈善捐贈、完善稅收優(yōu)惠、加強慈善監(jiān)管、激勵慈善信托等五個方面。因此，本文將慈善政策目標(biāo)確立為Z維度，全面考察慈善政策的目標(biāo)達成情況。

三、政策工具視角下慈善政策文本分析

（一）慈善政策文本選取

2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》是我國首個以中央政府名義出臺的促進慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性文件。該文件在總結(jié)國內(nèi)慈善事業(yè)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對促進慈善事業(yè)健康發(fā)展作出了全面部署，對后續(xù)慈善政策的頒布具有指導(dǎo)意義。因此，本文以2014年為起點，選取2014-2020年7年間政府出臺的慈善政策進行分析，可以反映在我國對慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)律有了新的認識后慈善事業(yè)的發(fā)展情況。本文收集的政策文本主要來源于中國政府網(wǎng)國務(wù)院文件庫、相關(guān)中央部委網(wǎng)站，并以北大法寶法律數(shù)據(jù)庫作為補充。為了確保選取的政策文本的權(quán)威性、代表性和科學(xué)性，按照以下原則進行選取：（1）僅選取國家層級的政策文本，即發(fā)文單位為中共中央（含辦公廳）、國務(wù)院（含辦公廳）以及各中央部委;（2）要求與慈善密切相關(guān)，即標(biāo)題和正文等要明確提及慈善，直接體現(xiàn)政府部門對慈善的態(tài)度;（3）主要選取“通知”“意見”“法律”“綱要”“決定”“規(guī)劃”等具有實質(zhì)性內(nèi)容的政策文本，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類的文件則不納入統(tǒng)計范圍。依據(jù)上述原則，共選取了21份政策文本①。

（二）文本編碼

依據(jù)“政策編號-具體章節(jié)/條款”的格式對文本內(nèi)容進行編碼，如“1-5-3”代表編號為1的政策文本的第5部分的第3條內(nèi)容，其他條款編碼依此類推。最終得到如表1所示的編碼表，因篇幅有限，未展示全部編碼內(nèi)容。

（三）政策文本外部屬性分析

從文本類型來看，在本文選取的21份政策文件中主要有7種類型，分別是“辦法”類文件7份（占比33.33%），“意見”類文件5份（占比23.81%），“通知”類文件4份（占比19.05%），“公告”類文件2份（占比9.52%），“法律”類文件1份（占比4.76%），“指引”類文件1份（占比4.76%），“規(guī)定”類文件1份（占比4.76%）。其中，“辦法”類政策文本占比最多，這類文件主要是對慈善內(nèi)容提出具體可行的實施措施，重點在可操作性;其次是“意見”類文件，主要是對慈善內(nèi)容規(guī)范指導(dǎo)性的原則等，這說明現(xiàn)行的政策主要針對慈善活動的實操環(huán)節(jié)。另外，“法律”類文件相對較少，說明我國慈善法律體系尚有較大的完善空間。

從政策制定主體來看，目前我國慈善政策發(fā)文單位主要是民政部，多部門聯(lián)合發(fā)文主要是民政部與財政部、人社部、稅務(wù)總局等部門一起，其他部門獨立發(fā)文及聯(lián)合發(fā)文相對較少。這說明目前我國各部門對慈善管理的聯(lián)動性偏弱，部門之間的協(xié)調(diào)作用還不夠，未能充分發(fā)揮合力，這可能導(dǎo)致資源配置效率低下，影響慈善政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）X維度（基本政策工具維度）分析

依據(jù)X維度（基本政策工具維度）的分類方式，將進行過編碼處理的政策文本逐條歸類，匯總結(jié)果如表2所示。

根據(jù)表2顯示，在我國現(xiàn)行的慈善政策中，三種政策工具均有涉及，政策工具的使用較為全面。其中，環(huán)境型政策工具使用最多，占比達到66.93%，供給型政策工具次之，占比為17.32%，而需求型政策工具使用最少，占比15.75%。這表明目前我國政府更傾向于使用環(huán)境型政策工具，偏向于為慈善市場創(chuàng)造一個良好有序的發(fā)展環(huán)境，促進市場主體提供慈善服務(wù)，更好地發(fā)揮市場配置慈善資源的基礎(chǔ)性作用。但是另一方面，政府對慈善事業(yè)發(fā)展所需要素的供給扶持相對較少，同時也沒有注重拉動市場需求，而是強調(diào)市場的主體性，這可能導(dǎo)致慈善事業(yè)的發(fā)展相對緩慢。

在環(huán)境型政策工具中，使用最多的是“法規(guī)管制”，占比35.29%，其次是“策略性措施”和“目標(biāo)規(guī)劃”，分別占比27.06%和18.82%，占比最少的是“稅收優(yōu)惠”和“金融支持”，分別占比14.12%和4.71%?！胺ㄒ?guī)管制”偏高反映出政府對于慈善活動采用最多的政策是管制類政策，對慈善組織、慈善活動和相關(guān)手續(xù)進行明確的界定和規(guī)范，對慈善物資的捐贈和慈善服務(wù)的提供進行嚴(yán)格的監(jiān)管，確保慈善行業(yè)的公益屬性。但目前我國有關(guān)慈善的法律體系還不健全，已頒布的法規(guī)政策仍較為松散且重復(fù)，立法工作還有待加強;“目標(biāo)規(guī)劃”和“策略性措施”的數(shù)量居中，但多數(shù)較為宏觀，缺乏具體可行的行動細則，這導(dǎo)致各部門間會出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，慈善政策在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一的方向，造成效率低下;“稅收優(yōu)惠”和“金融支持”占比相對較少，說明目前對慈善的稅收等扶持政策并不到位，這或與政策制定主體多為民政部門有一定關(guān)系。

在需求型政策工具中，使用最多的是“市場管理”，占比高達70%，“政府購買”和“海外機構(gòu)”占比較少，分別僅有“25%”和“5%”，差距較為懸殊，而“外包”政策數(shù)量更是為0。說明在需求型政策工具中，政府更偏向于通過相關(guān)政策構(gòu)建良好的慈善市場環(huán)境，從而吸引社會資本進入慈善市場，帶動市場發(fā)展;政府購買即政府出資購買合適的慈善服務(wù)，這方面政策的缺失使得政府財政的引領(lǐng)性作用未得到有效發(fā)揮，不能充分激發(fā)社會力量的活力;“海外機構(gòu)”政策的稀少說明目前我國慈善組織的“走出去”戰(zhàn)略還處于起步階段，但“國際化”亦是中國慈善組織未來發(fā)展的必然道路;政府公共服務(wù)外包與慈善組織的結(jié)合目前仍處于探索階段，二者的結(jié)合有利于改善政府與慈善組織的關(guān)系，對組織的公信力、生存空間和社會網(wǎng)絡(luò)都大有裨益[14]，未來也應(yīng)積極發(fā)展慈善組織承接公共服務(wù)外包的新形式。

供給型政策工具是使用頻率最少的一種，其中“信息支持”使用最多，占比31.82%，其次是完善基礎(chǔ)設(shè)施和人才培養(yǎng)，占比分別為27.27%和22.73%，資金支持和技術(shù)支持使用最少，均占比9.09%，但總體來說，每種政策工具的使用次數(shù)都偏少?！靶畔⒅С帧闭急茸疃嗾f明政府較為注重為慈善組織提供相關(guān)的慈善信息，有意識地將社會救助等與慈善活動結(jié)合起來，針對性地開展慈善項目;人才培養(yǎng)的力度還需繼續(xù)加大，目前慈善組織存在工作人員專業(yè)化水平較低、管理不嚴(yán)、人員不足等問題，應(yīng)針對性地培訓(xùn)慈善專業(yè)人才;另外政府也應(yīng)進一步為慈善提供土地、活動場地和相關(guān)設(shè)施的幫助，為其提供便利條件;慈善組織在社會救助等慈善活動實施上較為靈活，如果政府向慈善組織提供資金支持，既可以緩解慈善組織的資金壓力，也可以促進慈善組織的持續(xù)健康發(fā)展。此外，隨著科技的發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興技術(shù)可以更好地促進信息和資源的共享，讓慈善組織更好地開展慈善活動。

此次某慈善組織在抗疫物資分配上出現(xiàn)的問題值得反思：第一，能力欠缺。網(wǎng)上公開披露的資料顯示，該慈善組織僅有在職員工12人，這些員工接受的業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠，專業(yè)素質(zhì)參差不齊，管理也不到位。當(dāng)政府明確規(guī)定捐贈物資由慈善組織統(tǒng)一管理調(diào)配、且數(shù)以萬計的口罩等醫(yī)療物資集中到這僅有的12位職工手上時，他們不僅未展示出政府、社會和民眾所期待的應(yīng)急管理水平和調(diào)配能力，甚至在公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)時還接連出錯。當(dāng)然，除了其主觀素質(zhì)及作為不盡如人意以外，這場突如其來的新冠肺炎疫情也使得許多政府部門、醫(yī)療機構(gòu)、社會組織和廣大民眾都猝不及防，慈善機構(gòu)也在所難免。

第二，信息反饋不及時、不到位。社會公眾將醫(yī)療物資捐給慈善組織后，并沒有及時對所接收的捐贈物資進行登記、分類、匯總等以備查詢。同時慈善組織也未能積極應(yīng)對公眾輿論，信息不透明，消極對待質(zhì)疑，無形中為互聯(lián)網(wǎng)和社會上的某些以訛傳訛行為提供了“商機”。

第三，管理缺失，疏于提升。慈善組織作為社會團體，行使著部分政府職能。但由于員工身份不一，待遇有異，加之其思想素質(zhì)、敬業(yè)精神和專業(yè)水平不夠理想。導(dǎo)致黨委政府部門雖然出臺了較多的加強基層黨組織建設(shè)、提高業(yè)務(wù)管理效能、加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)等文件及考核舉措，但還是存在著力所不逮的個別現(xiàn)象，故而顯得松散。

（五）Y維度（慈善項目階段維度）分析

在對X維度（基本政策工具維度）分析的基礎(chǔ)上，將Y維度（慈善項目階段維度）納入進來，對進行過編碼處理的政策文本逐條歸類，匯總結(jié)果如圖2所示。

根據(jù)圖2顯示，現(xiàn)行的慈善政策對慈善項目的各個階段均有所涉及，但頻率參差不齊。政策涉及最多的階段是項目立項，共16條，占比34.78%，其次是項目執(zhí)行和監(jiān)督反饋，分別是12條和14條，占比為26.09%和30.43%，涉及最少的是效果評估，僅有4條，占比8.70%?？傮w而言，涉及慈善項目階段的政策條目數(shù)量相對較少，這導(dǎo)致了政府對慈善項目的管理比較松散，缺少明確的管理措施。由圖2可以看出，目前政府更多關(guān)注慈善項目的立項階段，側(cè)重于吸引相關(guān)的社會力量開展慈善活動，并有針對性地組織社會團體開展社會救助、兒童福利等特定的慈善活動。在慈善項目的執(zhí)行階段和項目監(jiān)督反饋階段略有不足，雖然政府出臺了相關(guān)的管制類政策來約束慈善項目的進程，但仍不可避免地出現(xiàn)效率低下、信息不對稱、監(jiān)督力度不足等問題，而效果評估階段最為稀缺。此外，需求型政策中涉及“效果評估”與“監(jiān)督反饋”的政策條目為0，體現(xiàn)出需求型政策工具在不同慈善項目階段的分布不均衡，政策工具在慈善項目各階段的綜合性不強。

在前文提及的某慈善組織的事件中，“項目立項”并未出現(xiàn)明顯問題。在當(dāng)?shù)卣案麽t(yī)院發(fā)布募捐公告后，在“一方有難，八方支援”的精神感召下，短時間內(nèi)募集了大量物資。但問題出現(xiàn)在后續(xù)階段，在口罩等抗疫物資分配過程中，沒有及時將物資流動情況反饋給社會，社會公眾也沒有信息渠道知曉或監(jiān)督。一線醫(yī)護人員缺乏醫(yī)療物資的情況一經(jīng)報道，便造成社會公眾對慈善組織產(chǎn)生極大的信任危機。同時由于缺乏項目效果的評估，公眾更多的只是對慈善組織的不當(dāng)行為表示義憤，并沒有清晰認識到其背后慈善政策缺失的深層次原因。因此，制定并完善慈善政策是一個方面，還要重點關(guān)注將慈善政策與慈善項目各階段相匹配，使得慈善政策更有針對性、可行性和科學(xué)性，讓慈善項目的每一階段都有明確的政策來指導(dǎo)，最大限度地發(fā)揮慈善項目的效益。

（六）Z維度（慈善政策目標(biāo)維度）分析

在對X維度（基本政策工具維度）分析的基礎(chǔ)上，再將Z維度（慈善政策目標(biāo)維度）納入進來，對進行過編碼處理的政策文本逐條歸類，匯總結(jié)果如圖3所示。

根據(jù)圖3顯示，目前我國的慈善政策對于各項慈善目標(biāo)的達成均有所涉及，分布相對均衡，其中涉及最多的政策目標(biāo)首先是加強慈善監(jiān)管，共27條，占比31.76%。其次是完善稅收優(yōu)惠和金融支持，促進慈善捐贈與募捐，以及發(fā)展慈善組織，分別為20條、15條和14條，占比依次為23.53%，17.65%和16.47%，涉及最少的政策目標(biāo)是激勵慈善信托，數(shù)量為9條，占比10.59%。2016年頒布實施的《中國慈善法》對慈善的多項內(nèi)容均有專章規(guī)定，對各項慈善政策目標(biāo)的重視得到加強。具體而言，慈善目標(biāo)中占比最多的是加強慈善監(jiān)管，這與環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制占比最多的情況也相吻合，說明目前注重利用公眾、傳媒及政府等多主體相結(jié)合的方式對慈善進行監(jiān)管。政策目標(biāo)占比最少的是激勵慈善信托，同時供給型政策工具中，激勵慈善信托的政策文本為0。說明目前我國慈善信托的相關(guān)政策尚不成熟，政策工具的使用并不均衡，而慈善信托作為一種慈善創(chuàng)新，在資金的規(guī)模、連續(xù)性、使用的精準(zhǔn)度和運行等方面具有優(yōu)勢[15]，未來制定更有針對性的鼓勵慈善信托發(fā)展的政策是大勢所趨。

結(jié)合案例，在對X維度進行分析時發(fā)現(xiàn)，某慈善組織的內(nèi)部管理比較混亂。而在對Z維度進行分析后，發(fā)現(xiàn)“發(fā)展慈善組織”的政策目標(biāo)雖然有所涉及，但總體偏少。二者相互佐證，說明目前對慈善組織的管理規(guī)定仍不完善，使得某些慈善組織在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，并不能科學(xué)高效地調(diào)配捐贈物資。因此，加強慈善組織建設(shè)，完善慈善組織的內(nèi)部管理體系是今后政策制定的一個側(cè)重點。另外，在新冠肺炎疫情期間，慈善活動的開展仍以向慈善組織捐款捐物等傳統(tǒng)方式為主，慈善信托雖有所參與，但效果有限。一方面，慈善信托捐贈的主要是資金，而對于疫情剛暴發(fā)時“一罩難求”的地方來說，口罩、防護服、消毒液、呼吸機等醫(yī)療物資才是首先需要的。另一方面，疫情期間，企業(yè)和個人通過慈善信托進行慈善捐贈是無法享受稅收優(yōu)惠的，這也相應(yīng)抑制了開展慈善信托的積極性。

四、結(jié)論與建議

本文基于政策工具視角，結(jié)合案例從X維度（基本政策工具維度）、Y維度（慈善項目階段維度）和Z維度（慈善政策目標(biāo)維度）對我國現(xiàn)行的慈善政策文本進行了分析與討論，發(fā)現(xiàn)慈善政策工具存在類型不均衡的問題，偏重于環(huán)境型政策工具，而需求型與供給型政策工具使用較少。同時，慈善政策與慈善項目階段及慈善政策目標(biāo)的匹配度還有待加強，現(xiàn)階段的政策工具難以實現(xiàn)對慈善事業(yè)的全面覆蓋。政策工具存在的不足或與疫情期間個別慈善組織暴露出來的問題密切相關(guān)。

政府相關(guān)部門應(yīng)對疫情中個別慈善組織的偏差行為進行懲處，并引以為戒，要加強對慈善機構(gòu)及其工作人員誠信為本、取信于民的學(xué)習(xí)和教育，提高思想政治素質(zhì)、管理能力和業(yè)務(wù)水平。同時，要重視慈善事業(yè)在我國第三次分配和應(yīng)急管理中起到的重要作用，既要肯定成績，也要正視和彌補慈善領(lǐng)域相關(guān)政策的不足。要促進部門間的聯(lián)動與配套，從多角度、深層次完善慈善領(lǐng)域的政策法規(guī)，強化法制建設(shè)和相關(guān)制度建設(shè)，充分利用政策工具的引導(dǎo)和規(guī)范作用強化對慈善機構(gòu)的政策引導(dǎo)和管理。

針對慈善政策在實踐運行中出現(xiàn)的失責(zé)和偏差（盡管是個別現(xiàn)象），提出以下四點建議，以期優(yōu)化我國慈善政策，改進慈善實踐，增強慈善效應(yīng)。

（一）均衡使用慈善政策工具

首先，應(yīng)重點加強“供給型”政策工具的應(yīng)用，注重出臺“人才培養(yǎng)”“資金支持”和“技術(shù)支持”多方面的政策，并進一步細化完善“信息支持”和“完善基礎(chǔ)設(shè)施”方面的相關(guān)規(guī)定。其次，對于“需求型”政策工具而言，政府應(yīng)著重關(guān)注“政府購買”方面的政策制定，激發(fā)慈善活力，同時積極探索“海外機構(gòu)”和“外包”領(lǐng)域，開發(fā)慈善事業(yè)新模式。再次，對于目前使用數(shù)量最多的“環(huán)境型”政策工具，政府應(yīng)將重點放在“金融支持”和“稅收優(yōu)惠”方面，為慈善的開展提供優(yōu)惠政策。最后，對于“目標(biāo)規(guī)劃”和“法規(guī)管制”，一方面應(yīng)進一步細化明確政策內(nèi)容，增強指導(dǎo)針對性，另一方面，要繼續(xù)注重對慈善事業(yè)的法治引領(lǐng)，持續(xù)推動慈善領(lǐng)域的立法工作，促使慈善機構(gòu)加強自身建設(shè)，解決管理混亂的問題。

（二）完善不同階段的慈善政策

一個完整的慈善項目從啟動到終止包括項目立項、項目執(zhí)行、效果評估和監(jiān)督反饋四個階段，慈善政策的引領(lǐng)性應(yīng)與慈善項目各個階段相匹配，適應(yīng)不同階段慈善的進展情況，在每一個慈善項目階段都應(yīng)有相應(yīng)的政策予以指導(dǎo)和規(guī)范。政府部門應(yīng)立足于事件全周期的視角，加強對慈善項目從開始到結(jié)束的統(tǒng)籌、規(guī)劃與安排。未來，一方面，應(yīng)重點關(guān)注“效果評估”階段的政策規(guī)定，可以考慮通過引入第三方評估等方式對慈善項目和慈善組織進行定期評估，并根據(jù)評估結(jié)果進行獎懲和整改，以提高慈善項目的效率和效益。另一方面，應(yīng)加強需求型政策在監(jiān)督反饋與效果評估階段的運用，優(yōu)化政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強化政策工具與慈善項目階段的匹配度。

（三）全面達成慈善政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的前提，政府部門要加強對慈善政策目標(biāo)的分析和研判，加強慈善機構(gòu)及工作人員對慈善政策目標(biāo)的理解和把握，使得慈善政策目標(biāo)的落地性更強。慈善政策應(yīng)將激勵和規(guī)范的政策目標(biāo)通盤考慮，避免某一目標(biāo)的滯后或延誤。具體來說，應(yīng)在繼續(xù)細化“完善稅收優(yōu)惠和金融支持”以及“加強慈善監(jiān)管”相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對“發(fā)展慈善組織”和“促進慈善捐贈與募捐”這兩項目標(biāo)有所加強，優(yōu)化慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善募捐與捐贈流程。同時重點關(guān)注“激勵慈善信托”目標(biāo)的達成，可以考慮采取多元化的捐贈類型，將現(xiàn)金捐贈與實物捐贈相結(jié)合，并盡快出臺慈善信托的稅收優(yōu)惠實施細則，對其稅收優(yōu)惠門檻及力度進行明確規(guī)定。在發(fā)展慈善信托的基礎(chǔ)上，鼓勵和探索更多的慈善內(nèi)容和行為創(chuàng)新。

（四）加強多部門的協(xié)同配合

如前文所述，我國慈善政策的制定主體多是民政部門，其他部門參與頻次較少。這客觀使得政策內(nèi)容并不均衡，如金融、稅收等優(yōu)惠政策的數(shù)量偏少，同時也導(dǎo)致部分政策缺少針對性，可操作性不強。因此，應(yīng)重視中央部委之間、地方之間和上下層級之間的信息共享，明確責(zé)任邊界，加強部門之間的協(xié)調(diào)合作，共同協(xié)商出臺慈善政策，加強政策的聯(lián)動性，全面系統(tǒng)地為慈善組織的建設(shè)和慈善活動的開展提供政策工具的支持，為慈善事業(yè)提供更具針對性、科學(xué)性和綜合性的政策指導(dǎo)，引領(lǐng)慈善事業(yè)可持續(xù)的健康發(fā)展。

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