關(guān)于培育我國農(nóng)村土地信托受托人的思考

□李海申，馮 雪，趙麗敏，李靚靚，劉 夢

（河北金融學(xué)院，河北 保定 071051）

信托，即信任、委托，是委托人在信任的基礎(chǔ)上將自己的財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人代為管理和運(yùn)用的行為。在信托合同期限內(nèi)，受托人扣除一定的手續(xù)費(fèi)用（傭金）后，定期向受益人支付信托收益。信托合同中的受益人是委托人指定的獲取信托收益的人，也可以是委托人自己。委托人、受托人和受益人之間形成了信托關(guān)系。

農(nóng)村土地信托是農(nóng)戶將自己承包的農(nóng)地委托給受托人，由受托人管理土地，獲得土地收益后扣除一定的手續(xù)費(fèi)用，剩余土地收益由受托人支付給農(nóng)戶的信托行為。一般情況下，我國土地信托中農(nóng)戶既是委托人，也是受益人。農(nóng)戶與受托人之間形成了土地信托關(guān)系。

在農(nóng)村土地信托關(guān)系中，受托人的地位尤為重要。農(nóng)戶作為委托人將土地委托給受托人后，由受托人代為管理，農(nóng)戶自身很難做到及時(shí)監(jiān)管受托人經(jīng)營管理土地的行為。受托人擔(dān)任著土地經(jīng)營管理的重要職責(zé)，對(duì)于土地收益的高低、土地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的控制起著關(guān)鍵作用。一旦發(fā)生土地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、無人支付土地收益，委托人（農(nóng)戶）要承擔(dān)損失。

因此，農(nóng)村土地信托關(guān)系的存續(xù)、信托事務(wù)的處理以及信托目的的實(shí)現(xiàn)，均依賴受托人的忠誠與努力。由此可見，受托人是信托的核心存在，在信托關(guān)系中居于極其重要的地位。

1 我國農(nóng)村土地信托受托人的范圍

1.1 自然人

依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》《信托法》的規(guī)定，具備完全民事行為能力，且確實(shí)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，具有接受農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托意愿的自然人，可以擔(dān)任農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受托人。在實(shí)踐中，能擔(dān)任土地信托受托人的自然人一般是種田能手[1]。

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營實(shí)體、村經(jīng)濟(jì)合作社、自然村組經(jīng)濟(jì)實(shí)體、村委會(huì)以及村民小組等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)任了土地信托的受托人。農(nóng)民基于對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的信任，把自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)民的利益，以自己的名義管理集合在自己名下的財(cái)產(chǎn)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)民進(jìn)城打工、經(jīng)商的數(shù)量越來越多，農(nóng)民沒有時(shí)間和精力直接經(jīng)營自己的農(nóng)地，而是委托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一運(yùn)作管理。農(nóng)戶一方面可享有農(nóng)地收益的權(quán)利，另一方面可作為委托人（受益人）對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使監(jiān)督權(quán)。在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間存在土地信托關(guān)系[2]。

1.3 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體包括農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場（莊）、農(nóng)業(yè)企業(yè)等?！锻恋毓芾矸ā泛汀冻邪?jīng)營權(quán)管理辦法》都明確規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社是專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的法人，在促進(jìn)農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)方面，因其與農(nóng)民有著緊密的關(guān)系，優(yōu)勢可得到最大限度的發(fā)揮。農(nóng)民專業(yè)合作社接受農(nóng)民（委托人）的委托，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)信托，并按照農(nóng)民意愿管理其承包的土地。由此，農(nóng)民專業(yè)合作社符合《信托法》關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托的受托人的資格要求。

除了上述的農(nóng)民專業(yè)合作社以外，其他資金實(shí)力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營業(yè)績好、風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力強(qiáng)、信譽(yù)好的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體也可以擔(dān)任土地信托受托人，如專業(yè)農(nóng)場（莊）、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。

1.4 信托公司

近年來，多家信托公司陸續(xù)開展農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)，成為農(nóng)村土地信托的受托人。

中糧信托積極探索“土地流轉(zhuǎn)信托模式”“農(nóng)地改造信托模式“”農(nóng)事服務(wù)一體化信托模式”等信托模式，從單一的信托模式向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化綜合模式發(fā)展。

北京信托在“財(cái)產(chǎn)權(quán)信托+資金信托”的雙架構(gòu)模式下，提升土地流轉(zhuǎn)信托的整體收益。

吉林信托以合伙企業(yè)的形式，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金共同成立有限合伙公司，專業(yè)經(jīng)營管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。

杭工商信托盤活林權(quán)，支持綠水青山的建設(shè)，以466.7 hm2農(nóng)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為標(biāo)的來發(fā)放信托貸款，從實(shí)踐角度豐富了土地流轉(zhuǎn)信托的財(cái)產(chǎn)種類。

萬向信托、中建投信托等公司探索將土地運(yùn)營與養(yǎng)老項(xiàng)目相結(jié)合，為農(nóng)家游提供消費(fèi)信托投資標(biāo)的，與養(yǎng)老信托、消費(fèi)信托及慈善信托相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)不同類型信托業(yè)務(wù)的協(xié)同發(fā)展。

2 目前我國農(nóng)村土地信托受托人缺位嚴(yán)重

2.1 受托人數(shù)量少、范圍窄，不能滿足農(nóng)村土地信托市場的巨大需求

我國農(nóng)村土地信托受托人的范圍包括自然人、村集體、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體和信托公司，但是目前我國農(nóng)村土地信托的受托人嚴(yán)重缺位，數(shù)量嚴(yán)重不足。這嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村土地信托的發(fā)展。

在農(nóng)村土地信托關(guān)系中，受托人是重要環(huán)節(jié)，必須有數(shù)量眾多的受托人才能滿足我國農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)戶土地信托的需求。

當(dāng)前我國經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶約為2.1 億戶。2021 年我國農(nóng)業(yè)人口大約為5.56 億人。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2021 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告顯示，2021 年全國農(nóng)民工總量29 251 萬人，比2020 年增加691 萬人，增長2.4%。農(nóng)戶進(jìn)城打工、經(jīng)商數(shù)量不斷增加，大量農(nóng)戶產(chǎn)生了土地信托的需求。當(dāng)前農(nóng)村土地信托受托人數(shù)量少、范圍窄、開展土地信托業(yè)務(wù)少，土地信托的供給與農(nóng)戶需求差距較大[3]。

2.2 土地信托受托人權(quán)利和義務(wù)規(guī)定不夠詳細(xì)明確

在信托關(guān)系中，委托人將信托標(biāo)的轉(zhuǎn)移給受托人后，由受托人管理信托標(biāo)的，受托人是決定信托財(cái)產(chǎn)保全、保值、增值的關(guān)鍵。因此，必須嚴(yán)格規(guī)定受托人的義務(wù)，以此保障委托人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。按照我國《信托法》的規(guī)定和要求，受托人必須履行忠實(shí)、謹(jǐn)慎、親自管理信托財(cái)產(chǎn)等義務(wù)。

目前我國沒有農(nóng)村土地信托的專項(xiàng)法律，沒有專門針對(duì)農(nóng)村土地信托出臺(tái)更全面、更系統(tǒng)的法規(guī)，因此對(duì)于農(nóng)村土地信托受托人的權(quán)利和義務(wù)沒有更明確、更詳細(xì)的規(guī)定，特別是對(duì)于受托人應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定還不夠細(xì)化、具體。農(nóng)村土地信托受托人的權(quán)利和義務(wù)是保障農(nóng)村土地信托順利推進(jìn)以及農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵[4]。

2.3 政府對(duì)受托人扶持不到位

受托人目前在農(nóng)村地區(qū)開展農(nóng)村土地信托動(dòng)力不足、開展該項(xiàng)業(yè)務(wù)量較少，需要政府的大力扶持。農(nóng)村土地信托有利于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營、提高土地效益，政府應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村土地信托受托人的扶持力度，推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。目前農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)在我國農(nóng)村地區(qū)還未普遍應(yīng)用，政府對(duì)農(nóng)村土地信托受托人的扶持不到位。

2.4 受托人開展土地信托的動(dòng)力不足

目前，受托人開展農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)動(dòng)力不足，主要原因有以下幾點(diǎn)。一是由于土地經(jīng)營、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理項(xiàng)目面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)較高，容易遭受損失。二是土地經(jīng)營項(xiàng)目收益較低、回收周期較長。三是目前法人、受托人在信托公司中，農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)人才儲(chǔ)備量不足。

3 培育我國農(nóng)村土地信托受托人的對(duì)策建議

在上文提到的農(nóng)村土地信托受托人范圍中，自然人由于風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力較弱，不是重點(diǎn)培育的受托人對(duì)象。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能完全滿足市場經(jīng)濟(jì)下大規(guī)模農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)集中管理的需求，也不是重點(diǎn)培育的受托人對(duì)象。

農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場（莊）、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體具備相應(yīng)的資金、技術(shù)、人才、管理資源等要素，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。信托公司具備強(qiáng)大的資金、人才、信息優(yōu)勢，開展農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)潛力巨大，能通過發(fā)揮金融功能助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國應(yīng)采取以下對(duì)策重點(diǎn)培育農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體和信托公司這兩類農(nóng)村土地信托受托人。

3.1 拓寬農(nóng)村土地信托受托人的范圍

目前，在農(nóng)村土地信托法人受托人中，有資格開展土地信托業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)只有信托公司，其他金融機(jī)構(gòu)不能開展土地信托業(yè)務(wù)。借鑒發(fā)達(dá)國家做法，未來在我國金融市場發(fā)育成熟后，金融監(jiān)管部門可以放寬土地信托受托人的范圍。

由于農(nóng)村土地信托在農(nóng)村地區(qū)開展，而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)有大量的農(nóng)戶可作為客戶資源和市場基礎(chǔ)，我國金融市場發(fā)展成熟后，可以將土地信托受托人的范圍逐步放寬到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。讓農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開展土地信托業(yè)務(wù)，在接受農(nóng)民委托的土地后，可以選擇有實(shí)力、有信譽(yù)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體代為經(jīng)營，獲得土地收益后，扣除一部分手續(xù)費(fèi)、支付一部分土地收益給農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，剩余土地收益全部交給受益人[5]。

3.2 出臺(tái)專項(xiàng)條例，規(guī)范農(nóng)村土地信托受托人的權(quán)利和義務(wù)

建議出臺(tái)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托條例》，對(duì)農(nóng)村土地信托受托人享有的權(quán)利、要承擔(dān)的義務(wù)作出規(guī)定。

土地信托受托人必須履行以下幾方面義務(wù)。一是忠實(shí)義務(wù)。即受托人對(duì)待委托人必須忠誠、誠實(shí)，不能只考慮自身或第三方利益，也要考慮受益人的利益，受托人的一切行為均以受益人利益為根本出發(fā)點(diǎn)。二是謹(jǐn)慎義務(wù)。即受托人進(jìn)行信托財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎小心，采取謹(jǐn)慎投資、穩(wěn)健經(jīng)營的原則，務(wù)必保證信托財(cái)產(chǎn)的安全。受托人要像對(duì)待自己的財(cái)產(chǎn)那樣對(duì)待委托人的財(cái)產(chǎn)，要像愛護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)那樣去愛護(hù)委托人的財(cái)產(chǎn)。三是分別管理、親自管理義務(wù)。受托人必須將不同委托人的信托財(cái)產(chǎn)即不同農(nóng)戶承包的土地分別管理，保障委托人信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立，以此保障土地經(jīng)營的安全性和收益性。四是善良管理義務(wù)。即受托人必須善良管理農(nóng)戶委托的土地，即只能將土地用于農(nóng)林牧副漁等農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)，絕不能用于非農(nóng)業(yè)用途。善良管理義務(wù)的目的是保護(hù)我國寶貴的土地資源。要堅(jiān)守我國18 億畝耕地紅線，堅(jiān)決禁止農(nóng)戶委托的農(nóng)村土地用于非農(nóng)業(yè)化經(jīng)營，如工業(yè)化建設(shè)或房地產(chǎn)建設(shè)。五是受托人要盡到記錄、報(bào)告、信息公開義務(wù)。受益人對(duì)于農(nóng)村土地信托擁有知情權(quán)，受托人應(yīng)在經(jīng)營管理土地的過程中登記信息，以便向受益人進(jìn)行報(bào)告。

為了保護(hù)受托人的合法權(quán)益，我國農(nóng)村土地信托受托人可以享有以下幾種權(quán)利。一是擁有農(nóng)戶委托土地的經(jīng)營管理權(quán)，即對(duì)農(nóng)戶土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)安排的管理、土地質(zhì)量改善的管理、土地收益分配的管理等。而對(duì)土地的處分是指對(duì)農(nóng)村承包土地的平整、合并等行為，絕不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，更不能把農(nóng)民承包土地采取抵押等處分行為。二是擁有取得農(nóng)地經(jīng)營報(bào)酬的權(quán)利。三是享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。四是擁有辭任權(quán)。

3.3 加大對(duì)農(nóng)村土地信托受托人的政策扶持力度

對(duì)于開展農(nóng)村土地信托的受托人，政府應(yīng)通過多種激勵(lì)、扶持政策，加大對(duì)農(nóng)村土地信托受托人的政策扶持力度。一是政府可以對(duì)農(nóng)村土地信托受托人采取財(cái)政補(bǔ)貼等政策扶持。二是政府可以采取稅收優(yōu)惠措施激勵(lì)受托人。三是政府可以引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)土地信托加以擔(dān)保[6]。

3.4 加大對(duì)農(nóng)村土地信托受托人的金融支持力度

對(duì)于農(nóng)村土地信托受托人，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)為其提供金融服務(wù)方案，主要包括政策性支農(nóng)貸款、季節(jié)性農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備融資租賃、農(nóng)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目擔(dān)保等措施。

通過為農(nóng)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目提供全方位的金融支持和服務(wù)，不斷提高受托人的資金實(shí)力和經(jīng)營能力，以此提高受托人開展農(nóng)村土地信托的積極性。

3.5 推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型升級(jí)，并提高受托人收益

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型升級(jí)，以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展的需要。一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體機(jī)械化經(jīng)營。鼓勵(lì)其多運(yùn)用現(xiàn)代化大型農(nóng)用機(jī)械設(shè)備，提高生產(chǎn)效率。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體科技化建設(shè)。鼓勵(lì)其加大科研投入力度，采取新科技育種、育苗和管理等方式。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集成發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)出和收益。推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型升級(jí)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，既可以直接擔(dān)任受托人，也可以由信托公司將農(nóng)民委托的土地轉(zhuǎn)讓給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展專業(yè)化經(jīng)營，從而降低土地經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高土地經(jīng)營收益。信托公司必須選擇實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)高、風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力強(qiáng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行土地經(jīng)營。同時(shí)信托公司應(yīng)發(fā)揮自身金融優(yōu)勢，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供信托服務(wù)，包括信托登記、信托貸款、信托融資等，以此提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實(shí)力、土地信托的收益，提升受托人開展農(nóng)村土地信托的動(dòng)力。應(yīng)與信托公司、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂信托合同，明確土地收益在信托公司、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的分配方式和比例。重點(diǎn)明確支付給農(nóng)戶（委托人兼受益人）的土地租金、分紅等，同時(shí)也要給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保留盈利空間，而受托人收取一定比例手續(xù)費(fèi)用（傭金），三方當(dāng)事人的收益會(huì)隨著土地信托項(xiàng)目整體收益的提高而增加。