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    現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革邏輯與路徑

    2022-03-22 10:36:33朱賀玲郝曉晶
    北京教育·高教版 2022年3期
    關(guān)鍵詞:大學(xué)治理治理

    朱賀玲 郝曉晶

    摘 要:從同僚治理、教授治校走向強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與、相互協(xié)調(diào)、彼此制衡的共同治理,是現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的應(yīng)然方向。在中國情境下,從決策權(quán)力的縱向分配來看,中國大學(xué)呈現(xiàn)出較為明顯的“倒金字塔”式治理結(jié)構(gòu),決策權(quán)力大多集中于學(xué)校高層,院系缺乏自主權(quán)。從決策權(quán)力的橫向分配來看,政治權(quán)力、行政權(quán)力仍居主導(dǎo)地位,學(xué)術(shù)權(quán)力雖逐漸受到政策文本和大學(xué)改革實踐的重視,但教師等學(xué)術(shù)人員參與治理的機(jī)會仍然有限,且往往淪為形式,并未實質(zhì)性影響決策結(jié)果。

    關(guān)鍵詞:治理;大學(xué)治理;共同治理

    自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”以來,構(gòu)建科學(xué)、高效的治理結(jié)構(gòu),厘清大學(xué)各決策機(jī)構(gòu)或個人的權(quán)力關(guān)系,完善權(quán)力機(jī)構(gòu)間的合作與制約機(jī)制成為建立現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容。本研究詳細(xì)梳理治理與大學(xué)治理的主要特征及范式演變,并從縱向、橫向兩個視角,對中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的問題進(jìn)行系統(tǒng)思考,以期為現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的建立和完善提供實踐參考。

    治理與大學(xué)治理:概念界定及范式演變

    治理(Governance)在較長時間內(nèi)與政府(Government)同義,指涉國家的正式機(jī)構(gòu)及其對于合法的強(qiáng)制性權(quán)力的壟斷,主要特點為有能力做出決策并付諸實施[1]。20世紀(jì)80年代初,世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)社會對于“政府失靈”的詰問,在此背景下,治理轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)突破以政府為主的框架,主張國家和社會共同治理。相較于政府,治理涉及更多的權(quán)力主體,除公共部門外,私立部門、志愿部門同時參與決策過程,而且治理不再強(qiáng)調(diào)界限清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu),而是注重權(quán)力主體間彼此協(xié)商、相互合作的互動過程[2]。

    大學(xué)治理概念較為復(fù)雜,外部治理側(cè)重大學(xué)與政府、市場等外部利益相關(guān)者的互動,內(nèi)部治理則通常指涉決策(Decision-making)的結(jié)構(gòu)和過程[3]。正式結(jié)構(gòu)是大學(xué)治理以及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系形成與互動的基礎(chǔ),規(guī)限了各決策主體的權(quán)力邊界;決策過程則側(cè)重探討大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體間彼此協(xié)調(diào)、相互制約的過程,往往涉及權(quán)力的安排、資源的分配、利益的平衡等諸多議題。相較于治理,管理(Management)和行政(Administration)通常強(qiáng)調(diào)決策后,藉由責(zé)任和資源的分配,或業(yè)已授權(quán)之程序的實施,達(dá)成既定的決策結(jié)果[4][5]。

    傳統(tǒng)的大學(xué),尤其是存活于王權(quán)、教權(quán)、城市自治權(quán)“夾縫”間的中世紀(jì)大學(xué)認(rèn)為學(xué)術(shù)自由作為學(xué)術(shù)人員應(yīng)該堅決捍衛(wèi)的內(nèi)在價值,神圣且不可侵犯,國家或政府應(yīng)保障大學(xué)作為學(xué)術(shù)社群的福祉與自由[6]。學(xué)術(shù)自由需要內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的支撐,同僚治理(Collegial governance)、教授治校因而成為經(jīng)典的大學(xué)治理模式,強(qiáng)調(diào)掌握專業(yè)知識、共享相同價值和理念的教師群體組成學(xué)者社群,在相互信任和道德約束的基礎(chǔ)上,共同參與決策過程,決策結(jié)果旨在達(dá)成專業(yè)共識[7]。

    隨著高等教育大眾化及大學(xué)職能的拓展,傳統(tǒng)的以經(jīng)驗或?qū)I(yè)知識為決策基礎(chǔ)的同僚治理、教授治校難以應(yīng)對逐漸升級的治理挑戰(zhàn),在此背景下,科層治理模式被引入大學(xué)。科層制強(qiáng)調(diào)自上而下垂直分工、界限清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu),同時設(shè)置明確的規(guī)則和程序監(jiān)督權(quán)力的行使過程。在科層制的影響下,大學(xué)行政管理系統(tǒng)得以迅速壯大,校長、董事會等決策機(jī)構(gòu)的權(quán)力日益集中,而且學(xué)科知識的發(fā)展與分化,使得教師等學(xué)術(shù)群體難以兼顧繁雜的行政事務(wù),專業(yè)管理人員開始形成,大學(xué)治理呈現(xiàn)“以行政管理系統(tǒng)”為基礎(chǔ)的科層治理模式,與“以院系學(xué)術(shù)管理為基礎(chǔ)”的專業(yè)組織治理并行的格局[8],如何平衡兩類組織的利益沖突和理念分歧也成為現(xiàn)代大學(xué)治理的重要挑戰(zhàn)。

    為協(xié)調(diào)和明確各利益相關(guān)群體的權(quán)力邊界和作用空間,美國大學(xué)于20世紀(jì)60年代提出共同治理,強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與決策過程,旨在保證治理結(jié)構(gòu)的平衡以及有效決策的制定和執(zhí)行。共同治理最早見于美國1966年發(fā)表的《學(xué)院與大學(xué)治理聯(lián)合聲明》(以下簡稱《聯(lián)合聲明》),該聲明提出,重大事件的決策需要機(jī)構(gòu)全體人員的參與,各群體發(fā)言權(quán)的權(quán)重因其在具體事務(wù)中所負(fù)責(zé)任的差異而有所不同。在共同治理的理念下,美國大學(xué)內(nèi)部參與決策過程的機(jī)構(gòu)和組織較多,其中,董事會、以校長為首的管理層、代表教師利益的學(xué)術(shù)評議會是最為主要的治理機(jī)構(gòu),《聯(lián)合聲明》明確了三者在大學(xué)決策過程中的權(quán)力分配,并尤為擴(kuò)大了教師的決策領(lǐng)域。

    20世紀(jì)80年代,新公共管理引發(fā)問責(zé)與競爭的強(qiáng)化,一方面,政府、市場等外部利益相關(guān)者紛紛借由董事會參與大學(xué)治理過程;另一方面,速度成為大學(xué)在決策過程中的重要考量,市場導(dǎo)向的治理模式受到大學(xué)的關(guān)注。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心被認(rèn)為是大學(xué)在知識經(jīng)濟(jì)和商業(yè)化時代成功的必要條件,校長等管理層的決策權(quán)應(yīng)該在較大程度上擴(kuò)大,以改善大學(xué)治理的效率和有效性。有鑒于此,各國大學(xué)紛紛精簡決策程序。集中決策權(quán)力,校長、院長等領(lǐng)導(dǎo)在決策中的作用得到強(qiáng)化。

    進(jìn)入21世紀(jì),“多元化巨型大學(xué)”不斷涌現(xiàn),除規(guī)模急劇膨脹、學(xué)科愈發(fā)龐雜、功能更加多元等內(nèi)部變化外,外部環(huán)境也在較大程度上沖擊著現(xiàn)代大學(xué)的治理,強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心、專業(yè)化的管理團(tuán)隊和職業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)對于大學(xué)的高效運作至關(guān)重要。值得注意的是,盡管西方國家學(xué)術(shù)自治的領(lǐng)域不斷萎縮,但仍未忽視對傳統(tǒng)學(xué)術(shù)自由理念的堅守,以教授為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力依然能夠監(jiān)督甚至制衡迅速擴(kuò)張的行政權(quán)力。

    中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu):現(xiàn)狀及問題

    從國際視野來看,隨著大學(xué)組織以及外部環(huán)境的日益復(fù)雜,內(nèi)部治理面臨的挑戰(zhàn)成倍增加,以學(xué)術(shù)共同體為核心,強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力的同僚治理、教授治校日漸式微,主張利益相關(guān)者協(xié)同參與的共同治理受到廣泛關(guān)注。另外,在新公共管理的影響下,各國紛紛精簡決策程序、集中決策權(quán)力,旨在形成強(qiáng)有力的核心領(lǐng)導(dǎo)層以加快決策速度,但以教授為核心的學(xué)術(shù)力量依然可見較強(qiáng)影響力。

    在中國情境下,中華人民共和國建立初期,政府多以計劃調(diào)控和行政命令直接干預(yù)大學(xué)具體運作。改革開放以后,政府實施一系列還權(quán)、放權(quán)政策,大學(xué)漸次獲得招生、學(xué)科建設(shè)和調(diào)整、教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)交流、教師隊伍建設(shè)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及人員配備、經(jīng)費管理及使用等系列自主權(quán)。然而,中央政府、地方政府逐級下放的權(quán)力多數(shù)集中于以黨委、校長為中心的學(xué)校行政管理層,學(xué)院自治空間有限,學(xué)術(shù)權(quán)力也并未凸顯。下文依次從縱向、橫向兩個維度剖析中國大學(xué)的治理結(jié)構(gòu),其中,縱向治理結(jié)構(gòu)主要指涉學(xué)校與院系等教學(xué)科研單位在決策過程中的互動關(guān)系;橫向治理結(jié)構(gòu)涉及政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的分野與職能范圍。

    1.治理過程中的校、院互動:決策權(quán)力的縱向分配

    關(guān)于治理過程中大學(xué)與學(xué)院的互動,可從兩個方面展開論述:其一,大學(xué)決策機(jī)構(gòu)與學(xué)院的互動;其二,學(xué)校行政部門與學(xué)院的互動。依據(jù)相關(guān)學(xué)術(shù)討論,大學(xué)決策機(jī)構(gòu)與學(xué)院的互動存在“行政的邏輯”和“學(xué)術(shù)的邏輯”[9],行政的邏輯強(qiáng)調(diào)自上而下的服從,大學(xué)與院系之間呈現(xiàn)科層組織的層級關(guān)系,與之相對應(yīng),學(xué)術(shù)的邏輯更傾向于相對平等、自主的決策方式,注重教師或?qū)W術(shù)性委員會基于專業(yè)權(quán)威的協(xié)商和溝通過程。

    在現(xiàn)行治理體系下,中國大學(xué)通常依據(jù)“行政的邏輯”實行科層式?jīng)Q策,學(xué)校掌握著包括經(jīng)費在內(nèi)的各種資源分配的權(quán)力,使得學(xué)院或系所對學(xué)校形成依賴[10]。有學(xué)者調(diào)研后發(fā)現(xiàn):91%的大學(xué)教師認(rèn)為大學(xué)的決策權(quán)力主要集中于學(xué)校層面[11]。具體來說,大學(xué)層級的決策權(quán)主要由校長辦公會、黨委常委會(黨委會)施行。周本貞(2013年)等學(xué)者進(jìn)一步指出,關(guān)乎大學(xué)發(fā)展和教職工切身利益的決策,往往直接由學(xué)校黨委會與校長辦公會“拍板”,甚至僅僅通過黨委會與校長辦公會下屬的行政職能部門簡單提議后,便形成一項決策或規(guī)章制度,進(jìn)而以“紅頭文件”的形式直接發(fā)布[12]。

    關(guān)于學(xué)院與行政部門的互動,西方國家大學(xué)的行政部門通常為決策執(zhí)行機(jī)構(gòu),并不介入治理過程,而在中國,大學(xué)行政部門亦存在干預(yù)學(xué)院決策的情形。以教師招聘為例,學(xué)校人事處等行政部門通常依據(jù)院系的面試或試講評價意見,同時參考應(yīng)聘者的科研成果、教育背景等,最終確定錄取結(jié)果,或者將錄用意見上報校長,由校長辦公室決定是否錄用[13]。具體而言,人事處等行政部門在最后決策階段,一般存在兩種情形,其一,充分尊重院系的意見;其二,基于行政部門自身的考慮,決定是否錄用應(yīng)聘者,后者在中國大學(xué)更為常見[14]。事實上,學(xué)校行政部門與院系對于應(yīng)聘者的要求存在不一致的情況,院系可能更為看重應(yīng)聘者的科研能力和潛質(zhì),行政部門則傾向于依據(jù)教育背景、科研成果等硬性標(biāo)準(zhǔn)決定錄用結(jié)果。

    2.政治、行政與學(xué)術(shù):決策權(quán)力的橫向分配

    從決策權(quán)力的橫向分配來看,政治權(quán)力、行政權(quán)力仍居主導(dǎo)地位,但學(xué)術(shù)權(quán)力也逐漸受到國家政策文本和大學(xué)改革實踐的重視。以往政策文本大多強(qiáng)調(diào)教師的福利、權(quán)益以及學(xué)術(shù)事務(wù)中的討論、監(jiān)督、審議、咨詢權(quán),2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出“教授治學(xué)”的概念,強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。2014年,《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》首次明確了教師在學(xué)術(shù)事務(wù)中的決策權(quán)。

    在實踐層面,自中華人民共和國成立以來,大學(xué)治理形式幾經(jīng)改革,但大多圍繞學(xué)校黨委與校行政職權(quán)如何劃分而展開。例如:有學(xué)者指出,我國大學(xué)先后經(jīng)歷了“校長負(fù)責(zé)制”“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制”、新的“校長負(fù)責(zé)制”“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”等階段[15]。不過,教師雖然并未享有學(xué)校層級的決策權(quán),但在學(xué)院或?qū)W系層級,卻可以通過學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會、職稱評定委員會等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)切實地發(fā)揮影響力[16]。與此同時,大學(xué)章程也為相關(guān)學(xué)術(shù)組織在大學(xué)層級決策過程中的參與搭建了平臺。

    不過,教師享有決策權(quán)并不僅僅意味著大學(xué)設(shè)立相關(guān)的學(xué)術(shù)性委員會或教師有機(jī)會參與學(xué)術(shù)性會議,而是強(qiáng)調(diào)教師真正參與決策過程,影響決策結(jié)果。在中國情境下,一方面,學(xué)術(shù)性委員會成員以院長、系主任等學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)為主,有學(xué)者調(diào)查中國近百所大學(xué)各類學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)成員的背景后發(fā)現(xiàn),大學(xué)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)成員資格的獲得與其擁有的行政職務(wù)高度相關(guān),即使是研究型大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力也并無強(qiáng)勢表現(xiàn)[17]。另一方面,教師參與學(xué)術(shù)性會議通常僅為程序需要,作用僅限于集中表決由領(lǐng)導(dǎo)事先擬定的方案,缺乏深入的溝通與討論[18]。而且,教師參與決策往往被異化為承擔(dān)具體的、常規(guī)性的行政雜務(wù)。

    結(jié)語

    傳統(tǒng)西方大學(xué)強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)和機(jī)構(gòu)自治,認(rèn)為大學(xué)有權(quán)在資深教授的指導(dǎo)和監(jiān)督下,對內(nèi)部事務(wù)獨立做出決策,同僚治理、教授治校因此成為經(jīng)典的治理模式。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會結(jié)構(gòu)的變革,大學(xué)組織以及外部環(huán)境日益復(fù)雜,政府、市場逐漸介入大學(xué)的內(nèi)部治理活動,強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者協(xié)同參與的共同治理,以及主張精簡決策程序,集中決策權(quán)力,形成強(qiáng)有力的核心領(lǐng)導(dǎo)層以加快決策速度的企業(yè)化治理迅速受到廣泛關(guān)注。不過,以教授為核心的學(xué)術(shù)力量依然可見較強(qiáng)影響力。

    從共同治理的視角來看,大學(xué)與學(xué)院的多主體參與,政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的相互協(xié)調(diào)與制衡,是現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的應(yīng)然方向。在中國情境下,一方面,中國大學(xué)呈現(xiàn)出較為明顯的“倒金字塔”式治理結(jié)構(gòu),決策權(quán)力大多集中于學(xué)校高層,院系缺乏自主權(quán)[19],而且,由于學(xué)校掌握資源分配等權(quán)力,院系多對其形成依賴,依據(jù)校領(lǐng)導(dǎo)決策意圖執(zhí)行相關(guān)決議被視為理所當(dāng)然。另一方面,在大學(xué)和院系層面,政治權(quán)力、行政權(quán)力仍居主導(dǎo)地位,學(xué)術(shù)權(quán)力雖逐漸受到政策文本和大學(xué)改革實踐的重視,但教師等學(xué)術(shù)人員參與治理的機(jī)會仍然有限,且往往淪為形式,并未實質(zhì)性影響決策結(jié)果。

    大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵,在于依托大學(xué)章程明確內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu),為各決策主體設(shè)定權(quán)力邊界和行為規(guī)范。從決策權(quán)力的縱向分配來看,學(xué)校應(yīng)適當(dāng)下放權(quán)力,使學(xué)院成為課程、招生、教師招聘、職稱評定等學(xué)術(shù)事務(wù)的決策主體。當(dāng)然,院系層級的決策過程及結(jié)果,尤其是招生、招聘等事務(wù),可能更容易受到人情與關(guān)系等因素的影響,但此類現(xiàn)象不應(yīng)成為學(xué)?;厥諜?quán)力的借口,或可考慮在院系層級的決策過程中,引入、強(qiáng)化監(jiān)督和懲罰機(jī)制,引導(dǎo)討論程序、表決規(guī)則以及決策標(biāo)準(zhǔn)的制度化。

    從決策權(quán)力的橫向分配來看,宜進(jìn)一步明確政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的職能邊界,尤其凸顯教師等學(xué)術(shù)人員在學(xué)術(shù)事務(wù)中的決策權(quán)。具體來說,可在教授委員會、學(xué)術(shù)委員會等機(jī)構(gòu)增加不同職稱的教師比例,尤其是無行政職務(wù)的教授以及青年教師的比例,打破各級領(lǐng)導(dǎo)對于決策資源的壟斷。另外,給予并尊重普通教師的討論及投票權(quán),而非表決由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“內(nèi)定”的決策結(jié)果,或僅承擔(dān)低層次的行政雜務(wù)。

    從理論到實踐,從來就不存在放之四海而皆準(zhǔn)的“最優(yōu)”治理結(jié)構(gòu),只有與政治、經(jīng)濟(jì)、文化,甚至院校規(guī)模、性質(zhì)、歷史使命相契合的“適合”的治理體系。事實上,不同國家、地區(qū)、院校的治理結(jié)構(gòu)往往針對內(nèi)、外部環(huán)境的變化而做出回應(yīng)和調(diào)整,并無固定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此,構(gòu)建和完善現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于建立符合大學(xué)傳統(tǒng)理念,適合大學(xué)實際處境,并受到多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、校友等群體理解與認(rèn)可的治理結(jié)構(gòu)。

    本文系2018教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“世界一流大學(xué)治理改革研究:基于案例分析的視角”(項目編號:18YJC880154)的研究成果

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    (作者單位:朱賀玲,北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部高等教育研究院,首都工程教育發(fā)展研究基地;郝曉晶,北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部高等教育研究院)

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