大學(xué)治理中的政府作用研究

宋瑩+喬桂娟

摘要：治理理論的興起為政府的行政管理改革提供了新思路，打開了新局面，同時(shí)促使教育學(xué)者將其應(yīng)用于高等教育改革的研究中去。時(shí)至今日，大學(xué)由管理到治理的轉(zhuǎn)變已成為教育改革的必然趨勢(shì)，因此如何讓政府在參與大學(xué)治理的過程中最大限度地發(fā)揮作用，成為目前學(xué)者們普遍關(guān)心的問題。本文選擇以大學(xué)治理中政府作用的視角為分析重點(diǎn)，借此明晰大學(xué)治理研究的內(nèi)容和拓展大學(xué)治理研究的范圍。

關(guān)鍵詞：高等教育；大學(xué)治理；政府

一、研究的背景及意義

自改革開放以后，高等教育事業(yè)在我國(guó)得到了快速發(fā)展，已經(jīng)構(gòu)建起了體系宏大、功能完善、規(guī)模全面且具有深刻影響的培養(yǎng)人才、社會(huì)服務(wù)和專業(yè)研究體系，已經(jīng)躋身高等教育大國(guó)的行列。但存在的問題仍舊不容忽視。為此，我們要格外重視這種現(xiàn)存體制下由“大學(xué)管理”到“大學(xué)治理”的轉(zhuǎn)變，為建立和完善政府與大學(xué)之間的良性互動(dòng)打好基礎(chǔ)、做好保障，圍繞“大學(xué)治理”議題中政府的作用開展系統(tǒng)、深入的研究。

（一）政府作用研究的背景

在我國(guó)，伴隨著高等教育的穩(wěn)步發(fā)展，大學(xué)無(wú)論是在學(xué)科規(guī)模還是學(xué)科建設(shè)水平上都有了迅速的提升。但硬件設(shè)施的現(xiàn)代化并未使大學(xué)的教育質(zhì)量及辦學(xué)水平得到顯著提高，行政團(tuán)體和學(xué)術(shù)團(tuán)體間模糊的界限為大眾所詬病，因校方不合理的決策導(dǎo)致的錯(cuò)誤行為也常有發(fā)生，大學(xué)行政力量過大導(dǎo)致教師與學(xué)生的對(duì)抗事件也開始出現(xiàn)，管理效率問題和教育質(zhì)量問題日益明顯。上述種種對(duì)我國(guó)大學(xué)進(jìn)一步的發(fā)展儼然形成了威脅，使得我國(guó)大學(xué)在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)上仍存在著一定的距離。因此，開展對(duì)大學(xué)治理中政府作用的研究具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義，但如何通過建立大學(xué)、政府之間的良性互動(dòng)，創(chuàng)建出適合于大學(xué)高效發(fā)展的治理機(jī)制，借此解決大學(xué)發(fā)展過程中存在的體制性障礙，已成為大學(xué)治理中政府首要關(guān)注的問題。

（二）政府作用研究的意義

大學(xué)治理研究涉及高等教育的各個(gè)層面，其目的旨在對(duì)政府和大學(xué)之間的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行重新界定。認(rèn)為政府不能僅僅以行政命令的方式對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，而應(yīng)形成一種合作式的伙伴關(guān)系，這意味著政府和大學(xué)要脫離原有的管理與被管理模式。通過對(duì)政府與大學(xué)在決策權(quán)上的合理分配，從而保障其權(quán)能，使政府與大學(xué)能夠進(jìn)行有效的日常決策，通過多主體、多中心和協(xié)商式民主來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分配，最終實(shí)現(xiàn)這些大學(xué)的法人地位。因此，通過對(duì)治理理論的實(shí)踐，可以對(duì)政府在大學(xué)管理中應(yīng)采用的管理方法進(jìn)行重新思索，建立新型的現(xiàn)代大學(xué)制度，重構(gòu)政府、大學(xué)間的關(guān)系，為我國(guó)高等教育管理的改革提供思路。此外，在大學(xué)改革的實(shí)踐領(lǐng)域應(yīng)用治理理論，不僅能夠豐富并深化治理理論的內(nèi)涵，還能夠?yàn)橹卫砝碚撛趯?shí)踐中拓展應(yīng)用領(lǐng)域，即為政府與大學(xué)提供一些可操作的思路和前瞻性的建議。

二、大學(xué)治理中的政府作用

2009年，聯(lián)合國(guó)教科文組織在“世界高等教育大會(huì)”公報(bào)中提出：“高等教育作為一種公共事業(yè)，是所有利益相關(guān)方特別是政府的責(zé)任?！?現(xiàn)實(shí)中，大學(xué)與政府之間的關(guān)系并不是完全對(duì)立的，二者作為公共事務(wù)承擔(dān)的主體在某些責(zé)任和義務(wù)方面具有較大程度的重合性：大學(xué)在人類社會(huì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用，政府從公共職能的實(shí)際角度出發(fā)，有必要對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾?，同時(shí)，政府對(duì)大學(xué)的盼望與需求，會(huì)在大學(xué)完成其自身所肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任時(shí)得到滿足。

在全球范圍內(nèi)興起及迅速傳播的治理理論，應(yīng)用于高等教育改革中，使政府的作用與定位發(fā)生了變化，解放了一直以來政府壟斷的公共事務(wù)管理的權(quán)限與責(zé)任，因此形成多元主體共治的局面。當(dāng)今世界很多國(guó)家已經(jīng)將政府改革視為重點(diǎn)，試圖運(yùn)用治理理論以建立新型的大學(xué)與政府關(guān)系，這也是大學(xué)改革的目標(biāo)所在。隨著我國(guó)政治改革、經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革的逐步深入，在治理理論的視野下讓政府在大學(xué)治理中發(fā)揮作用，探索、思考、塑造新型的大學(xué)與政府關(guān)系成為現(xiàn)階段迫切須要達(dá)成的目標(biāo)。

（一）宏觀調(diào)控

治理理論的提出使得政府不再是唯一的權(quán)力中心，只要公眾認(rèn)可其所行使的權(quán)力，無(wú)論是公共機(jī)構(gòu)還是私人機(jī)構(gòu)，都能夠在其相應(yīng)的層次上成為權(quán)力中心。這無(wú)疑是對(duì)政府的傳統(tǒng)權(quán)威和管理方式提出了新的挑戰(zhàn)和新的要求，因此在實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的過程中，需要政府以及相關(guān)管理部門有意識(shí)地分配手中太過集中的權(quán)力，將其合理地劃撥到由大學(xué)相關(guān)者所組成的公共機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)中去，從而改變政府權(quán)力中心的古板形象。詳細(xì)來說，治理理念對(duì)政府權(quán)力的下放主要提出了以下三點(diǎn)要求：首先是舉辦權(quán)歸屬的問題，政府應(yīng)不再是大學(xué)唯一的舉辦者，而應(yīng)擴(kuò)大辦學(xué)主體的范圍；其次是辦學(xué)權(quán)分配的問題，政府應(yīng)賦予大學(xué)自身更多的權(quán)力，使大學(xué)能夠作為一個(gè)法律責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)且辦學(xué)權(quán)力獨(dú)自享有的法人實(shí)體；最后是管理問題，政府對(duì)大學(xué)只須進(jìn)行宏觀層面的引導(dǎo)與監(jiān)控，給予大學(xué)更多的自主權(quán)和發(fā)展空間，使其能夠自行安排、調(diào)控內(nèi)部事務(wù)。

因此，政府與大學(xué)間新型治理關(guān)系的建立，意味著在大學(xué)治理中，政府要由簡(jiǎn)單強(qiáng)橫的直接命令模式逐步轉(zhuǎn)向運(yùn)用多重方式的間接管理模式。目前我國(guó)政府正在嘗試采取多元管理的模式來實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理，并隨著政府與大學(xué)雙方的日漸磨合、發(fā)展而趨于完善、成熟。

（二）協(xié)商合作

去中心化作為治理理論的核心，旨在將集中的權(quán)力進(jìn)行分散。治理理論認(rèn)為權(quán)力的運(yùn)行方式不單單僅有自上而下一種途徑，還可以通過相互協(xié)商、雙方討論實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)甚至多向互動(dòng)。在權(quán)力真正運(yùn)行的過程中，想要實(shí)施去中心化和分權(quán)化，就須要借助權(quán)力間的多向互動(dòng)、上下互動(dòng)等交流方式表現(xiàn)出來。在大學(xué)治理中，政府要改變傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行方式，將傳統(tǒng)的指令性的單向直線模式轉(zhuǎn)化為權(quán)力多向運(yùn)行的互動(dòng)治理模式。此外，還應(yīng)該為大學(xué)及其他高等教育機(jī)構(gòu)提供一些靈活性，這樣一來不僅可以通過賦予他們實(shí)際的自主權(quán)使他們明確自身的責(zé)任，還能夠滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求對(duì)教育的渴望，從而在最大程度上發(fā)揮大學(xué)的作用，并解決國(guó)家級(jí)、省級(jí)教育方面的需求。

因此，建立政府與大學(xué)間的新型治理關(guān)系，需要政府在權(quán)力的運(yùn)行中徹底地改變其已成習(xí)慣的發(fā)號(hào)施令模式，培養(yǎng)起協(xié)商、寬容、合作、接納與開發(fā)的精神。要保證在政府決策實(shí)施過程中大學(xué)反饋渠道的暢通，以便各主體間通過協(xié)商對(duì)決策做出適宜于高校進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展的修正。還須注意對(duì)權(quán)力運(yùn)行渠道及信息反饋渠道的多向、均衡及穩(wěn)定的保障，這要求政府在對(duì)大學(xué)做出相應(yīng)的行政性決策時(shí)，可以先同大學(xué)的行政管理者、教育學(xué)者以及在校的普通師生進(jìn)行探討交流、獲取意見并進(jìn)行論證，以保證在多方協(xié)商的基礎(chǔ)之上形成大部分決策，以確保決策在大學(xué)施行中的可操作性與適用性。多向互動(dòng)的權(quán)力作用方式使得大學(xué)可以在其權(quán)力范圍之內(nèi)通過多方協(xié)商做出決策，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府決策的影響。

（三）資源渠道

長(zhǎng)久以來，我國(guó)大學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源在很大程度上依賴于政府的支持，因此在使用效率上存在著諸多弊端，究其原因在于高等教育作為準(zhǔn)公共物品一直由政府壟斷、提供和生產(chǎn)。而類似于法國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家，大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源通常由政府和大學(xué)定期協(xié)商制定，并采用合同政策獲得財(cái)政撥款，社會(huì)力量也可參與其中。因此，在大學(xué)治理中應(yīng)將企業(yè)、社區(qū)、家庭等也視為權(quán)力主體組成部分，要想建立政府與大學(xué)間新型治理關(guān)系，政府則不應(yīng)繼續(xù)壟斷、提供、生產(chǎn)高等教育，而要允許市場(chǎng)以及非政府部門的協(xié)助及參與。大學(xué)部分公共產(chǎn)品的提供可以由社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人組織負(fù)責(zé)承擔(dān)，形成由政府、市場(chǎng)和個(gè)人組織合作提供公共服務(wù)、資源配置的新局面。

此外，政府作為目前大學(xué)資源最大的提供者，應(yīng)該改變傳統(tǒng)的向所有公立大學(xué)固定撥款并代替大學(xué)進(jìn)行管理的方式，對(duì)那些生源特別缺乏的大學(xué)不再提供辦學(xué)資金或強(qiáng)行關(guān)閉，而為生源好、就業(yè)率高的大學(xué)提供更多的公共資金幫助其發(fā)展。這種方式可以激勵(lì)高校之間作為獨(dú)立法人產(chǎn)生良性競(jìng)爭(zhēng)，從而提升我國(guó)大學(xué)的辦學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量，改進(jìn)、完善辦學(xué)過程中提供的各項(xiàng)服務(wù)。

三、大學(xué)治理中政府作用的意義

治理理論應(yīng)用于高等教育改革對(duì)大學(xué)治理中政府的作用進(jìn)行了重新定義。政府不再是單一的權(quán)力主體，僅從宏觀層面對(duì)大學(xué)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以此給予了大學(xué)更多的自主權(quán)；并從原有的管理與被管理的關(guān)系轉(zhuǎn)換為合作的伙伴關(guān)系；同時(shí)吸納各方力量，拓寬了資源獲取的渠道，更大限度地為大學(xué)發(fā)展提供多向保障。在此過程中，大學(xué)應(yīng)善于借用政府的權(quán)力和義務(wù)，并結(jié)合自身所享有的政策和優(yōu)勢(shì)，推行高等教育的改革，以促進(jìn)政府與大學(xué)的共同發(fā)展。

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