以數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的“精細(xì)治理”

王焰明 劉東杰

摘 要：當(dāng)前，行政檢察監(jiān)督分為“粗糙終結(jié)”和“精細(xì)治理”監(jiān)督模式。與“粗糙終結(jié)”相比，“精細(xì)治理”具有監(jiān)督理念、程序和結(jié)果上的先進(jìn)性。行政檢察高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇是“精細(xì)治理”，數(shù)字化轉(zhuǎn)型將為“精細(xì)治理”提供新的可能。行政檢察實(shí)現(xiàn)新的突破應(yīng)當(dāng)以數(shù)字化建設(shè)為前提，以全方位、多領(lǐng)域應(yīng)用為基礎(chǔ)，以跨場景融合為延伸，做好數(shù)字化工作。

關(guān)鍵詞：“粗糙終結(jié)” “精細(xì)治理” 行政檢察 數(shù)字化轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，行政檢察監(jiān)督按照監(jiān)督的目標(biāo)和效果可分為兩種監(jiān)督模式，一種是“粗糙終結(jié)”，另一種是“精細(xì)治理”?！按植诮K結(jié)”型監(jiān)督是指經(jīng)行政檢察監(jiān)督辦案流程審查后，簡單作出不支持監(jiān)督申請或者一抗（訴）了之，并不考慮案件的實(shí)際效果。表面上看，檢察機(jī)關(guān)作出的決定均符合辦案流程，但實(shí)質(zhì)上僅僅是符合法律規(guī)定的“形式法治”，尚未突破法條主義的窠臼?！熬?xì)治理”是指將行政案件的處理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工作對待，窮盡一切手段和方式，達(dá)到監(jiān)督公權(quán)力、保障私權(quán)利、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的多重目標(biāo)，其本質(zhì)是“實(shí)質(zhì)法治”。比較分析“粗糙終結(jié)”和“精細(xì)治理”的優(yōu)劣，對于定位行政檢察發(fā)展方向、探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、“粗糙終結(jié)”的弊端

一是理念上分析，“粗糙終結(jié)”屬于線性思維和被動監(jiān)督。檢察人員以“就案論案”“機(jī)械辦案”的個(gè)案線性監(jiān)督思維開展工作，對于當(dāng)事人申請監(jiān)督的事項(xiàng)予以審查，對于申請之外的事項(xiàng)如審判人員和審判程序是否違法、案件有無實(shí)質(zhì)性化解的可能性不予審查，對于個(gè)案反映的普遍性問題不了了之，過于被動、謙抑應(yīng)對可監(jiān)督化解的案件，導(dǎo)致監(jiān)督薄弱、辦案不被認(rèn)可。

二是程序上分析，“粗糙終結(jié)”屬于書面化審查。檢察人員審查案件往往局限于法院書面卷宗、當(dāng)事人提交的書面材料，并未去現(xiàn)場核實(shí)具體情況，導(dǎo)致在檢察辦案環(huán)節(jié)無法形成新的證據(jù)，無法查明案件的客觀事實(shí)。固然，書面審查可以獲取一系列案件情況，但是不去現(xiàn)場走走看看就無法糾正一些顯而易見的錯(cuò)誤。實(shí)際上，依賴書面材料，并不符合檢察官客觀公正的要求。

三是處理結(jié)果上分析，“粗糙終結(jié)”普遍存在單一式處理的現(xiàn)象。行政訴訟監(jiān)督案件大部分可能是不支持監(jiān)督申請案件。檢察人員若在處理時(shí)草草作出不支持監(jiān)督申請了事，不去考慮申請人的感受，不去解決申請人可能存在的困難，將導(dǎo)致申請人在檢察程序終結(jié)后不斷上訪，白白浪費(fèi)了檢察機(jī)關(guān)化解矛盾的黃金時(shí)間，同時(shí)引發(fā)了次生矛盾。

二、“精細(xì)治理”的優(yōu)勢及必要性

一是理念上分析，“精細(xì)治理”屬于能動司法檢察范疇。行政訴訟活動是一個(gè)公權(quán)力和私權(quán)利相互交織、激烈碰撞的復(fù)雜地帶，檢察人員在監(jiān)督辦案中既要遵循形式合法，又要融入時(shí)代背景，自覺、積極、主動考慮天理、國法、人情，融法理情于辦案全過程，實(shí)現(xiàn)辦案三個(gè)效果的有機(jī)統(tǒng)一，讓司法既有力度又有溫度。“精細(xì)治理”要求踐行“穿透式監(jiān)督理念”，即監(jiān)督辦案要發(fā)揮“監(jiān)督行政訴訟活動、促進(jìn)依法行政、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議、提升社會治理能力”[1]的多層穿透效能。

二是程序上分析，“精細(xì)治理”克服了書面審查的弊端，將調(diào)查核實(shí)作為行政檢察監(jiān)督辦案的前置性程序。如，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第6條規(guī)定，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)查清案件事實(shí)、辨明是非。”如此才能做到發(fā)現(xiàn)矛盾并解決矛盾，逐步深化對案件事實(shí)的認(rèn)識，消除檢察官的隨意性和片面性，得出“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的客觀結(jié)論。

三是處理結(jié)果上分析，“精細(xì)治理”窮盡檢察監(jiān)督和救濟(jì)，追求多元化治理。行政檢察監(jiān)督兼具監(jiān)督和救濟(jì)功能，片面強(qiáng)調(diào)監(jiān)督或者救濟(jì)均不妥當(dāng)。特別是在不支持監(jiān)督申請案件中，簡單地以案件不符合監(jiān)督條件終結(jié)程序并非最佳選擇，應(yīng)樹立“不支持監(jiān)督也能監(jiān)督化解的觀念”，對申請人訴求具有一定合理性但通過法律途徑難以解決，且確實(shí)生活困難的，檢察機(jī)關(guān)可以依法給予司法救助或者協(xié)調(diào)社會救助，傳遞檢察溫度。對于案件反映的執(zhí)法司法瑕疵問題但相關(guān)部門處理并無不當(dāng)?shù)?，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制發(fā)社會治理類檢察建議，促進(jìn)提升工作水平和能力。

應(yīng)當(dāng)看到，“粗糙終結(jié)”往往辦案節(jié)奏很快，但是成效不顯著，將會出現(xiàn)黨委政府認(rèn)同感不強(qiáng)、人民群眾獲得感不高、檢察干警成就感較低等問題;“精細(xì)治理”可能需要檢察官花費(fèi)大量時(shí)間和精力，但收獲的是案結(jié)事了政和、人民群眾滿意的答卷。要“以科學(xué)的態(tài)度對待科學(xué)，以真理的精神追求真理?！币蚨?，“精細(xì)治理”成為檢察辦案的必然選擇。

行政檢察監(jiān)督的“精細(xì)化治理”模式的真正落實(shí)，關(guān)鍵要借智借力借數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)信息化、智能化建設(shè)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)推進(jìn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案，實(shí)現(xiàn)案件數(shù)據(jù)和辦案信息網(wǎng)上流轉(zhuǎn)?！笨梢哉f，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是所有司法機(jī)關(guān)未來協(xié)同辦案的基礎(chǔ)，也將為行政檢察“精細(xì)治理”提供嶄新的道路。

三、數(shù)字賦能“精細(xì)治理”的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以數(shù)字化建設(shè)為前提

2021年，全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)在1.0版本的基礎(chǔ)上，按“科學(xué)化、智能化、人性化”的要求升級轉(zhuǎn)型，系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用和管理更加合理化、規(guī)范化。遺憾的是，新系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)并未過多考慮行政檢察監(jiān)督的特性，基本還是按照原民事行政檢察的模式設(shè)計(jì)各模塊。比如，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解業(yè)務(wù)尚未納入全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)管理，相關(guān)數(shù)據(jù)還需手動填報(bào)。針對化解案件中出現(xiàn)的類案檢索、類案數(shù)據(jù)比對等關(guān)鍵步驟仍需檢察干警線下自覺執(zhí)行。故有必要開展行政檢察數(shù)字化基礎(chǔ)硬件建設(shè)工作。

從地方實(shí)踐來看，湖北省檢察機(jī)關(guān)研發(fā)了面向行政檢察官的綜合性業(yè)務(wù)平臺——智慧行政輔助辦案平臺，可以作為先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)予以借鑒。歸納該地做法，主要是三個(gè)數(shù)字模塊的建立。一是構(gòu)建智能審查模塊，助力檢察官審查斷案。通過建立要素比對規(guī)則，將行政案件中各階段當(dāng)事人訴求、法院查明事實(shí)、裁判結(jié)論進(jìn)行對比，幫助明確案件爭議焦點(diǎn)、審理方向，提高案件辦理效率。二是建立知識推送模塊，滿足檢察官辦案知識需求。對行政征收、行政強(qiáng)制、行政協(xié)議、行政賠償以及工傷行政確認(rèn)、政府信息公開案件數(shù)據(jù)源挖掘應(yīng)用，以司法大數(shù)據(jù)、司法觀點(diǎn)集成資源為基礎(chǔ)，建立匹配規(guī)則，實(shí)現(xiàn)類似案件案例、法律法規(guī)、司法觀點(diǎn)的精準(zhǔn)推送和快速查詢，滿足檢察官在辦案過程中對法律、案例、專業(yè)知識的需求，為檢察官規(guī)范審查尺度、統(tǒng)一法律適用、準(zhǔn)確作出審查結(jié)論提供有力支撐。三是構(gòu)建事務(wù)性工作處理模塊。針對各類程序性文書、郵寄面單、卷宗整理歸檔等耗時(shí)費(fèi)力的瑣事，自動生成相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)程序性事務(wù)性工作由輔助辦案平臺完成，讓檢察官有更多精力和時(shí)間處理監(jiān)督和化解工作。

（二）以全方位、多領(lǐng)域應(yīng)用為基礎(chǔ)

1.裁判結(jié)果監(jiān)督貴在引領(lǐng)性監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的重心。對于訴訟活動的司法產(chǎn)品即生效行政判決書的監(jiān)督，貴在引領(lǐng)。訴訟監(jiān)督的要義在于以抗訴或者再審檢察建議啟動再審，督促錯(cuò)誤判決得到糾正，不僅包括再審改判，也包括以抗訴促調(diào)解。裁判結(jié)果監(jiān)督的關(guān)鍵在于“抗訴一案、糾正一片、引領(lǐng)社會面”。當(dāng)前，行政審判不正確、不公正，除事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤外，多數(shù)集中在法律適用錯(cuò)誤上。以大數(shù)據(jù)檢索、分析、處理作為依托，檢察機(jī)關(guān)能更加敏銳地發(fā)現(xiàn)司法、執(zhí)法活動中存在適用法律不一致的共性問題，通過監(jiān)督促進(jìn)統(tǒng)一裁判尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)“精細(xì)治理”。

如某省院辦理的盧某訴市交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案[2]。盧某醉酒駕駛被判處刑事處罰后，公安機(jī)關(guān)作出吊銷駕駛證行政處罰，盧某不服，提起行政訴訟，吊銷駕駛證的行政處罰決定被法院裁判撤銷?！兜缆方煌ò踩ā返?1條第2款規(guī)定，“醉酒駕駛機(jī)動車的，由公安機(jī)關(guān)交通部門約束至酒醒，吊銷機(jī)動車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任?！钡蹁N駕駛證與依法追究刑事責(zé)任并非選擇性條款，法院判決錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)提起抗訴促使法院改判糾正。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過中國裁判文書網(wǎng)等平臺抓取類似案件信息，以再審檢察建議形式推動法院對錯(cuò)誤裁判自行糾正。另外，檢察機(jī)關(guān)主動加強(qiáng)與法院、公安機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，推動相關(guān)單位圍繞吊銷機(jī)動車駕駛證問題進(jìn)行座談研討，對吊銷機(jī)動車駕駛證行政訴訟案件法律適用達(dá)成一致。

2.行政非訴執(zhí)行監(jiān)督重在類案監(jiān)督。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對法院受理、審查、裁決、實(shí)施非訴執(zhí)行活動的監(jiān)督。行政裁判結(jié)果監(jiān)督呈倒三角趨勢，越往下級檢察院，案件數(shù)量越少，基層檢察院基本處于無案可辦狀態(tài)。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為基層檢察院的主要業(yè)務(wù)，是“破解基層行政檢察作用發(fā)揮難的重要抓手”[3]。當(dāng)前，行政非訴執(zhí)行中行政法律文書“白條化”趨勢比較明顯，法院對被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)調(diào)查不徹底、終結(jié)執(zhí)行程序后恢復(fù)不及時(shí)，行政機(jī)關(guān)怠于跟進(jìn)履職等情況比較普遍，導(dǎo)致行政處罰款未及時(shí)收繳，損害司法公信力。以個(gè)案監(jiān)督作為切口，依托數(shù)字賦能，重點(diǎn)開展行政非訴執(zhí)行終結(jié)本次執(zhí)行類案監(jiān)督，有利于放大監(jiān)督效果，實(shí)現(xiàn)類案“精準(zhǔn)治理”“源頭治理”。

筆者認(rèn)為，浙江省余姚市檢察院構(gòu)建的數(shù)字化行政檢察工作方法是比較典型的應(yīng)用樣本，值得學(xué)習(xí)參考。具體而言，其主要有三個(gè)方面做法。第一，向省檢察院主動爭取行政檢察條線涉案賬戶數(shù)字化查詢權(quán)限，全面核查終結(jié)本次執(zhí)行程序案件中被執(zhí)行人及相關(guān)人銀行賬戶資金情況、房產(chǎn)和車輛信息，查詢結(jié)果與檢察建議同步移送行政機(jī)關(guān)或法院，督促案件執(zhí)結(jié)。第二，監(jiān)督線索數(shù)字化比對，有效嵌入應(yīng)用模型。針對個(gè)體工商戶、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等終結(jié)本次執(zhí)行程序案件未追加被執(zhí)行人的線索進(jìn)行分析研判，運(yùn)用浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)行政處罰信息公開欄、中國裁判文書網(wǎng)、中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或天眼查等平臺，比對行政處罰對象、行政裁定結(jié)果、企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)、行政執(zhí)行結(jié)果和追加對象等數(shù)據(jù)，鎖定并追加被執(zhí)行人。第三，以本地大數(shù)據(jù)管理局為連接點(diǎn)，與各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)搭建執(zhí)法信息共享平臺，通過大數(shù)據(jù)碰撞，對同一行為人發(fā)生多次同類違法行為被行政處罰的情形，督促行政機(jī)關(guān)采取跟蹤回訪、行業(yè)準(zhǔn)入限制等措施，從根源上加強(qiáng)治理。

3.行政爭議實(shí)質(zhì)性化解效果在剛性監(jiān)督。行政爭議實(shí)質(zhì)性化解是行政爭議解決的重要方式和手段，具有協(xié)商性和便捷性等特點(diǎn)。但也面臨缺乏外部監(jiān)督、剛性不足等缺陷。根據(jù)我國行政訴訟法規(guī)定，行政審判活動主要是對行政行為的合法性進(jìn)行審查。行政檢察監(jiān)督是對行政審判的監(jiān)督，是法的再次適用，同樣應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守合法性底線，不能為了完成調(diào)處化解的任務(wù)而混淆黑白、放棄原則。最高人民檢察院曾在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解專項(xiàng)活動中指出，要“堅(jiān)持合法性審查，避免和稀泥”“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以老百姓感受得到的方式實(shí)現(xiàn)。”此次以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機(jī)，在爭議化解過程中引入數(shù)字化公開聽證等機(jī)制，有利于充分聽取各方意見，有利于行政檢察工作接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，推動矛盾爭議在陽光下解決，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。浙江省寧波市檢察院辦理的黃某陽等人與某市自然資源和規(guī)劃局土地登記申請監(jiān)督案是比較經(jīng)典的互聯(lián)網(wǎng)公開聽證案例[4]。在該案中，檢察機(jī)關(guān)采用“網(wǎng)絡(luò)直播+行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出席”模式公開聽證，精準(zhǔn)查找爭議根源，增強(qiáng)了公開聽證公信力和監(jiān)督效能，有效化解了行政爭議。

4.行政執(zhí)法監(jiān)督要點(diǎn)在理性監(jiān)督?！兑庖姟芬?guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以開展行政執(zhí)法監(jiān)督活動，代表著行政執(zhí)法監(jiān)督的回歸。但是開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作的要點(diǎn)是理性監(jiān)督，切忌做成“一般監(jiān)督”。從我國的實(shí)踐看，“一般監(jiān)督”的做法既有歷史的反面教訓(xùn)，又不符合我國政治體制和政治生態(tài)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格避免。[5]從域外經(jīng)驗(yàn)看，“一般監(jiān)督”發(fā)源地的“繼承人”俄羅斯聯(lián)邦1993年制定新憲法時(shí)也對“一般監(jiān)督”職能作了重大調(diào)整，去除了被俄羅斯學(xué)者認(rèn)為“最令人厭惡”的對社會組織、政黨、運(yùn)動和公民的監(jiān)督。[6]那種大而全、囊括一切的“一般監(jiān)督”已經(jīng)塵封為歷史。

行政執(zhí)法監(jiān)督在數(shù)字化探索過程中，可以依托刑事司法與行政執(zhí)法的平臺，善于從刑行銜接的大數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問題線索，如“刑事案件中存在刑行并罰、補(bǔ)罰、耦合情況仍需行政處罰的，可以由行政檢察部門負(fù)責(zé)辦理”[7]。這類探索具有現(xiàn)實(shí)可行性也符合檢察權(quán)運(yùn)行基本規(guī)律。因?yàn)橐孕绦秀暯幼鳛橥黄瓶?，既不會盲目擴(kuò)張監(jiān)督范圍，將行政執(zhí)法監(jiān)督做成“一般監(jiān)督”;又能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件的強(qiáng)項(xiàng)，積極主動做好刑事檢察后半篇文章。

（三）以跨場景融合為延伸

習(xí)近平總書記指出，“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我國國情決定了我們不能成為訴訟大國。我國有14億人口，大大小小的事情都要打官司，那必然不堪重負(fù)?！盵8]我國解決行政爭議的制度設(shè)計(jì)中，行政復(fù)議發(fā)揮著“主渠道”作用，于訴訟前過濾掉一批行政糾紛。在數(shù)字化改革中，行政檢察可以探索跨場景融入行政復(fù)議階段，讓法律監(jiān)督由“事外”“事后”向“一件事”聚焦，促使監(jiān)督扎根在“一件事”現(xiàn)場。一是，行政檢察融入行政復(fù)議契合檢察權(quán)的政治性。為大局服務(wù)，為人民司法是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)踐行的政治任務(wù)。在黨委及其政法委領(lǐng)導(dǎo)下，在人民法院和有關(guān)行政機(jī)關(guān)支持下，檢察機(jī)關(guān)可以穩(wěn)妥探索現(xiàn)有監(jiān)督職能以外的行政爭議化解工作如化解行政復(fù)議階段的“潛在之訴”，以檢察履職助力社會大局和諧穩(wěn)定。二是，行政檢察融入行政復(fù)議具有現(xiàn)實(shí)可行性。以12309檢察服務(wù)中心入駐矛調(diào)中心為契機(jī)，檢察機(jī)關(guān)可以借勢利用好矛調(diào)中心大數(shù)據(jù)，拓展法律監(jiān)督的線索渠道，融入黨委政府和社會治理大格局，推進(jìn)檢調(diào)對接、聯(lián)動調(diào)處，多途徑、多手段化解社會矛盾，將矛盾化解糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層。

[1] 張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第10期。

[2] 參見福建省人民檢察院第七檢察部編：《行政檢察工作情況》（內(nèi)刊）2021年第1期。

[3] 張相軍：《基層行政檢察作用發(fā)揮難之破解》，《人民檢察》2020年第18期。

[4] 參見李玨之、劉婷婷：《最高檢發(fā)布行政檢察公開聽證案例》，《檢察日報(bào)》2021年2月19日。

[5] 參見呂濤：《行政檢察新論》，《人民檢察》2015年第2期。

[6] 參見樊崇義：《域外檢察制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2008年版，第300頁。

[7] 《浙江省檢察機(jī)關(guān)行政違法監(jiān)督工作指引》第2條。

[8] 習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。