基層檢察機關(guān)檢委會決策的困境與出路

劉燕

摘 要：檢察委員會是人民檢察院的辦案組織和重大業(yè)務(wù)工作議事決策機構(gòu)。在司法體制改革、內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革等疊加變革形勢下，基層檢察機關(guān)檢察委員會在議題范圍、人員組成、機構(gòu)配置、議事議案數(shù)量對比和決策過程科學(xué)性等方面存在諸多不足，通過正確處理與檢察官獨立行使檢察權(quán)的關(guān)系、去行政化以增強專業(yè)化、規(guī)范落實議事議案范圍等措施尋求科學(xué)決策路徑。

關(guān)鍵詞：基層檢察機關(guān) 檢委會 科學(xué)決策

1979年《人民檢察院組織法》第一次以法律形式確定了檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）決策實行民主集中制，2018年新修訂的《人民檢察院組織法》就檢委會決策機制進一步細(xì)化，在突出檢察長對檢委會決策影響的同時，又強調(diào)了上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用，使檢委會決策機制更加科學(xué)、合理、有效?；鶎訖z察機關(guān)承擔(dān)著全國檢察機關(guān)80%以上的辦案量，在司法體制改革、內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革等疊加的形勢下，其檢委會決策面臨著諸多問題，有待我們給予足夠重視。

一、基層檢察機關(guān)檢委會決策機制面臨的困境

（一）司法體制改革給檢委會決策帶來挑戰(zhàn)

檢委會作為檢察機關(guān)內(nèi)部實行民主集中制原則的重大檢察業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，其作出的決策是檢委會整體的決定，不是檢察長或單個委員的個人決定，具有很高的權(quán)威性。司法體制改革推行檢察官辦案責(zé)任制，即最大限度保障檢察官對其承辦案件的獨立性和自主權(quán)，《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》（以下簡稱《工作規(guī)則》）均對檢委會對重大案件、重大事項的決策權(quán)作了規(guī)定，這就決定了檢察機關(guān)對檢察官在辦案中的權(quán)限只能在檢委會決策權(quán)之外進行放權(quán)。在這種情況下，就需要對案件辦理權(quán)限在檢委會和檢察官之間進行明確劃分，即需要明確哪些案件由檢察官自主決定，哪些案件應(yīng)當(dāng)交予檢委會集體決策。

雖然《工作規(guī)則》第8、9條對應(yīng)當(dāng)提交檢委會討論決定的案件和事項作了盡可能明確規(guī)定，但執(zhí)行起來仍然存在不少模糊地帶，比如第8條中對擬提請或者提出抗訴的重大、疑難、復(fù)雜案件的界定。在司法責(zé)任制下，檢察官為避免承擔(dān)責(zé)任，很可能會將大量處于模糊地帶的案件交由檢委會討論決定?；鶎訖z察機關(guān)辦案量本來很大，由此提請檢委會研究決定的案件必定增多，容易導(dǎo)致檢委會委員疲于應(yīng)付。而且，一旦檢委會作出錯誤決策，現(xiàn)行制度下又很難追究責(zé)任，長此以往，會對檢察機關(guān)的辦案質(zhì)量造成不良影響，損害檢察公信力。

（二）人員組成和機構(gòu)設(shè)置影響決策質(zhì)量

當(dāng)前，檢委會委員選任主要按照行政級別來確定，致使其成為一種政治待遇，影響了其專業(yè)性功能的發(fā)揮。以山東某基層檢察機關(guān)為例，11名委員中有8名是50歲以上的行政領(lǐng)導(dǎo)，一旦成為檢委會委員，一般會延續(xù)至退休，而非領(lǐng)導(dǎo)層即使具有豐富的法律專業(yè)知識和司法實踐也難以進入檢委會。事實上，擔(dān)任委員的行政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常需要承擔(dān)大量行政事務(wù)，很少直接參與辦案，對提請檢委會討論研究的議題未必有時間細(xì)致研究，對新修改和出臺的法律法規(guī)學(xué)習(xí)得未必及時、深入。

在某些基層檢察機關(guān)，即使是檢委會專職委員，也不具體負(fù)責(zé)檢委會相關(guān)工作，只是作為院領(lǐng)導(dǎo)在其他業(yè)務(wù)部門辦案。同時，基層檢察機關(guān)單獨設(shè)置檢委會辦公室的很少，負(fù)責(zé)檢委會工作的人員大都身兼數(shù)職，既要負(fù)責(zé)檢委會日常工作，還要承擔(dān)所在部門的其他工作，制約檢委會辦事機構(gòu)應(yīng)有的議題過濾和程序?qū)彶槁毮馨l(fā)揮。

（三）議事決策與議案決策發(fā)展不平衡

從《工作規(guī)則》第8、第9條分別規(guī)定的應(yīng)當(dāng)提交檢委會討論決定的案件和事項范圍來看，檢委會的議案職能處于“天然的少數(shù)”[1]。實踐中，基層檢察機關(guān)檢委會的工作重心基本圍繞具體案件展開，在總結(jié)業(yè)務(wù)經(jīng)驗、討論業(yè)務(wù)政策等議事方面關(guān)注不足。這固然與基層檢察機關(guān)案件基數(shù)大，疑難、復(fù)雜案件較多有關(guān)，更多是因為檢察機關(guān)內(nèi)部黨組會、檢委會、檢察長辦公會、院務(wù)會的議題范圍界限模糊，很多本應(yīng)由檢委會討論的業(yè)務(wù)事項被其他類會議取代，以及檢委會研究決策流程繁瑣、審批較多，為提高效率的需要，能由其他會議決定的事項一般不提交檢委會決策有關(guān)。

（四）決策過程缺乏科學(xué)性

1.親歷性不足。司法親歷性要求直接言詞審理、以庭審為中心、集中審理、裁判者不更換、事實認(rèn)定出自法庭、審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)。[2]目前，由于各種原因，檢委會委員大多不參與案件調(diào)查，很多判斷比較抽象，檢察官對案件事實、證據(jù)及法律定性的把握和匯報的全面性、準(zhǔn)確性程度，在很大程度上影響著檢委會委員對案件的決策，與司法親歷性不符。

2.易受負(fù)面心理影響。由于檢委會決策是集體研究得出決定，在決策過程中，個體容易受自由騎士心理[3]、群體極化心理[4]、盲從權(quán)威心理[5]等負(fù)面心理因素影響，難以保障決策有效性。

3.對議題研究準(zhǔn)備不足?！豆ぷ饕?guī)則》第14條明確規(guī)定，除特殊情況外，一般應(yīng)當(dāng)在會議召開3日前將會議通知和議題材料等分送給檢委會委員，但對“特殊情況”闡釋不夠，基層檢察機關(guān)存在只要檢察長認(rèn)為有必要召開檢委會，就臨時通知檢委會委員開會的情況。這種“臨時提議”的方式會讓檢委會委員在會前沒有時間充分了解和研究議題內(nèi)容，進而影響檢委會決策質(zhì)量。

二、完善基層檢察機關(guān)檢委會決策的可行路徑

（一）正確處理檢委會決策與檢察官獨立行使檢察權(quán)的關(guān)系

盲目迷信檢委會決策會擠壓檢察官獨立行使檢察權(quán)的辦案空間，架空司法責(zé)任制，而過度強調(diào)檢察官獨立行使檢察權(quán)則會影響檢察決策的科學(xué)性、民主性。

1.建立委員評價案件提請檢委會研究決策的必要性機制。檢委會討論案件前，由參會委員就案件提請檢委會研究的必要性程度進行評價，并由檢委會辦事機構(gòu)將評價情況記錄在案，每年度進行匯總通報，并將其作為評價檢察官辦案能力的依據(jù)，為檢察官退出機制提供參考。

2.進一步明確檢察官對辦案質(zhì)量負(fù)責(zé)是其應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的職責(zé)，不因?qū)讣峤粰z委會而免責(zé)。承辦檢察官對匯報案件內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)，若因隱瞞、遺漏案件證據(jù)和其他事實導(dǎo)致檢委會決策方向偏離或者結(jié)論錯誤的，檢察官應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

3.完善檢委會決策責(zé)任追究辦法。建立健全檢委會委員司法過錯責(zé)任的認(rèn)定、劃分和追究程序，保障追責(zé)有據(jù)。持續(xù)加強會議錄音錄像工作，提高檢委會會議記錄的效力，將集體責(zé)任分解兌現(xiàn)到個人，確保追責(zé)有效。明確對因徇私舞弊而故意作出違背事實和法律的錯誤決策和由于重大過失而作出的錯誤決策情形，應(yīng)當(dāng)追究過錯責(zé)任，對盡了忠實、勤勉義務(wù)，但因知識有限、能力不足而作出的錯誤決策的委員，追責(zé)時就要慎重。在強調(diào)追責(zé)的同時，也要做好委員的基本言論豁免權(quán)，保障委員研究案件時的言論自由。

（二）推動檢委會去行政化以增強專業(yè)化建設(shè)

1.委員配備方面。建議限制檢委會領(lǐng)導(dǎo)干部委員數(shù)量，多吸納專業(yè)一線人才加入其中，弱化檢委會行政化弊端。可以考慮細(xì)化檢委會委員選任程序，注重對擬選任委員的檢察理論研究能力、檢察實務(wù)調(diào)研能力、辦案數(shù)量、業(yè)務(wù)榮譽等方面的綜合考察，并盡可能涵蓋“四大檢察”業(yè)務(wù)能手，保障檢委會委員整體能夠真正體現(xiàn)本院業(yè)務(wù)能力最高水準(zhǔn)。建議加強檢委會委員履職考核，可以采用積分制定期對委員的政治素質(zhì)、法律素養(yǎng)、工作業(yè)績等進行考核，倒逼委員自覺提升自身素養(yǎng)，加強專業(yè)化建設(shè)。必要時，可以考慮將檢委會委員分為常設(shè)委員和專業(yè)委員兩種，常設(shè)委員以處理檢委會決策日常事宜為主，一般不兼任其他職務(wù);專業(yè)委員涵蓋“四大檢察”業(yè)務(wù)骨干，只在議題決策中發(fā)揮作用，且兼職時間不宜過長，以一個檢察長任期為宜，避免將檢委會變成少數(shù)投機者謀求行政待遇的場所。

2.機構(gòu)配置方面。因人員較少等客觀原因，大多基層檢察機關(guān)的檢委會辦事機構(gòu)與法律政策研究、案件管理、檢察技術(shù)等其他職能部門合署辦公，比起要求基層檢察機關(guān)設(shè)置獨立的檢委會辦事機構(gòu)，討論固定化檢委會辦事機構(gòu)工作人員更具備現(xiàn)實可行性。建議盡可能選擇法律政策研究能力強的人員作為檢委會辦事機構(gòu)人員，并盡可能保障人員的相對穩(wěn)定，這樣既有利于提升檢委會議事議案審查質(zhì)量，也有助于提高檢委會議事議案效率和水平，保障檢委會工作專業(yè)性。

（三）規(guī)范落實案件和事項提請檢委會討論規(guī)定，改善議事議案比例

與基于提請檢委會研究討論的案件判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊，檢察官將檢委會視為規(guī)避責(zé)任和風(fēng)險的途徑相比，很多應(yīng)當(dāng)提請檢委會研究討論的重要事項因提請檢委會程序繁瑣而不提請更應(yīng)引起我們重視。以山東某基層檢察機關(guān)為例，大多研究檢察業(yè)務(wù)、總結(jié)辦案經(jīng)驗、研究業(yè)務(wù)對策措施的會議通常以黨組會、黨組擴大會代替檢委會的方式進行。建議應(yīng)當(dāng)將檢委會與黨組會、院務(wù)會、檢察長辦公會等議題范圍區(qū)分開來，進一步明確檢委會研究范圍集中于檢察業(yè)務(wù)，無論是“重要事項”，還是“重大案件”都應(yīng)當(dāng)圍繞檢察業(yè)務(wù)工作進行，突出檢委會專業(yè)性，保障檢委會真正成為領(lǐng)導(dǎo)基層檢察機關(guān)業(yè)務(wù)工作的專門決策機構(gòu)。

（四）多措并舉保障檢委會決策科學(xué)性

首先，強化研究決策的親歷性。加強對檢委會委員會前審閱議題的履職考察，確保委員在正式會議前能深入了解議題，避免人云亦云、敷衍了事等附和性發(fā)言，可以考慮在會議開始前要求委員先對案情作出書面分析，并報辦事機構(gòu)備案。對可以“臨時提議”召開檢委會的“特殊情況”進行細(xì)化，并明確非細(xì)化范圍內(nèi)的“特殊情況”一般不得臨時提議。其次，充分發(fā)揮檢委會專職委員的作用。專職委員作為專職人員，應(yīng)當(dāng)保障其有足夠時間和精力親自對案件和事項實體問題進行調(diào)查，確保檢委會討論案件和事項具有客觀、扎實的事實依據(jù)。決策作出后，專職委員還可以監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，報檢委會或總結(jié)經(jīng)驗或吸取教訓(xùn)，改進檢委會決策水平。最后，加強檢委會會議室建設(shè)。爭取黨委政府支持，積極投入財力升級改造檢委會會議室。對于研究討論的案件，檢察官可以利用現(xiàn)代化的多媒體示證系統(tǒng)，全面展示案件書證、物證、視聽材料等，必要時還可以調(diào)取播放相關(guān)錄音錄像材料，盡可能全面和直觀的還原案件事實，保障委員親身感受案件來龍去脈，增強議題審議的親歷性、直觀性，為作出正確決策奠定基礎(chǔ)。

[1]? 汪海燕、王宏平：《司法改革背景下檢委會的職能定位》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。

[2] 參見朱孝清：《司法的親歷性》，《中外法學(xué)》2015年第4期。

[3] “自由騎士”心理，是指當(dāng)群體中的每個成員都認(rèn)為其他成員會去解決問題，而且他人對問題的解決會使群體中所有人的利益增加，隨著群體規(guī)模的增大，其他人解決問題的可能性也增加，這時每個人都認(rèn)為自己的付出是不必要的，社會性懶散水平就會提高，個體付出努力就會減少。

[4] 群體極化心理效應(yīng)，是指無論最初意見傾向哪個方向，通過群體討論都會得到強化，使得決策結(jié)果不僅群體觀點轉(zhuǎn)向極端，就連個體也發(fā)生了這種轉(zhuǎn)移。

[5] 盲從權(quán)威心理是因為檢委會是一個層級明顯的結(jié)構(gòu)集體，具有鮮明的等級。檢察長是絕對的權(quán)威人士，在研究討論案件時會出現(xiàn)其他委員和案件承辦人自覺“服從”檢察長的情形。另外，有的基層檢察機關(guān)遇到疑難案件時，不是先提交檢委會討論決定，而是先提交政法委協(xié)商或向上級檢察機關(guān)請示匯報，然后把黨政部門領(lǐng)導(dǎo)或上級檢察機關(guān)的意見帶回檢委會，使檢委會變成貫徹領(lǐng)導(dǎo)意見的機構(gòu)。

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