教育研究推動(dòng)政府決策的問(wèn)題及路徑

劉皛

摘要： 在教育決策科學(xué)化的背景下，滿足政策實(shí)踐需求的教育研究逐漸興起，政府部門(mén)、科研院所、高等院校以及社會(huì)組織等，各自發(fā)揮所長(zhǎng)參與其中，成為該類研究的主體。教育研究參與政府決策時(shí)面臨政治因素對(duì)專業(yè)研究的潛在影響，同時(shí)，政府決策需求的緊迫程度、研究者和決策者在觀點(diǎn)立場(chǎng)和話語(yǔ)體系上的差異、不同主體的思維局限等因素，都制約著教育研究推動(dòng)政府決策的可行性和有效性。因此，本文認(rèn)為：融合不同教育研究類型，提高政策研究的科學(xué)性，建立研究的獨(dú)立品格，完善學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度和科研組織形式，有助于解決政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究所面臨的問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)教育決策科學(xué)化。

關(guān)鍵詞：教育政策；科學(xué)決策；教育研究；高校智庫(kù)；學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0717（2016）06-0035-06

在教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展訴求下，教育政策作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)特定教育目標(biāo)的工具和引導(dǎo)資源配置的途徑，對(duì)傳統(tǒng)教育研究提出了新要求。有效的教育政策必須以科學(xué)的研究和扎實(shí)的證據(jù)為支撐。目前，由政府、研究機(jī)構(gòu)、高校等組成的專門(mén)研究隊(duì)伍正在形成，促進(jìn)決策科學(xué)化的教育研究逐漸成為影響國(guó)家教育發(fā)展的重要力量。

一、圍繞政策實(shí)踐開(kāi)展的教育研究

傳統(tǒng)的教育研究大多在高校專業(yè)研究機(jī)構(gòu)中開(kāi)展，從問(wèn)題邏輯到話語(yǔ)表述、從求證過(guò)程到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)均表現(xiàn)為明顯的學(xué)術(shù)取向。政策實(shí)踐導(dǎo)向與學(xué)術(shù)取向的教育研究雖然彼此間存在關(guān)聯(lián)但又有很大不同。以學(xué)術(shù)職業(yè)研究為例，學(xué)術(shù)取向的研究更傾向于通過(guò)提出相關(guān)命題，運(yùn)用理論思辨、實(shí)證調(diào)查、案例分析等多種研究方法，來(lái)討論學(xué)術(shù)職業(yè)的概念內(nèi)涵、屬性、制度演變過(guò)程，并從中探索該職業(yè)所特有的相關(guān)規(guī)律，因此具有典型的理論建構(gòu)取向。它并不直接服務(wù)于政策實(shí)踐，但是往往會(huì)為實(shí)踐提供相關(guān)的理論依據(jù)，這種基礎(chǔ)性的研究越扎實(shí)，越有利于政策實(shí)踐方向的把握。政策實(shí)踐導(dǎo)向的研究與之不同，它以推動(dòng)和學(xué)術(shù)職業(yè)發(fā)展相關(guān)的具體政策（例如高等學(xué)校人事分配制度改革意見(jiàn)、大學(xué)教師聘任制度改革意見(jiàn)等）出臺(tái)為目標(biāo)，雖然會(huì)對(duì)基礎(chǔ)性研究有所借鑒，但更注重將研究成果轉(zhuǎn)化為具體的決策咨詢建議，目的是促進(jìn)我國(guó)高校人事制度、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度全面建構(gòu)與實(shí)施，通過(guò)有針對(duì)性的研究滿足政策制定的實(shí)際需要。

（一）教育研究參與決策咨詢的背景

從上述例證中不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)取向和政策實(shí)踐導(dǎo)向是教育研究的一體兩面，前者旨在促進(jìn)教育學(xué)科知識(shí)生長(zhǎng)，體現(xiàn)理論性與學(xué)術(shù)性；后者側(cè)重于針對(duì)政策設(shè)計(jì)需要而開(kāi)展研究，突出應(yīng)用性和實(shí)踐性。正如吉本斯所認(rèn)為的，當(dāng)今世界，知識(shí)生產(chǎn)已經(jīng)從追求真理的傳統(tǒng)“知識(shí)生產(chǎn)模式Ⅰ”轉(zhuǎn)向以應(yīng)用為導(dǎo)向的“知識(shí)生產(chǎn)模式Ⅱ”[1]。一個(gè)縱貫理論研究、政策制定、應(yīng)用實(shí)踐各環(huán)節(jié)間的“知識(shí)動(dòng)員”[2]時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，學(xué)術(shù)研究越來(lái)越重視對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生實(shí)際的影響，更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)學(xué)術(shù)之外的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展，教育研究的應(yīng)用、綜合、跨學(xué)科等特性日益顯現(xiàn)。早在20世紀(jì)60、70年代，歐美國(guó)家已有學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)教育研究的取向及其價(jià)值頗有微詞，認(rèn)為“教育占用了越來(lái)越多的國(guó)家資源份額，教育與資源的相關(guān)研究空間非常廣闊，其對(duì)政策的影響已經(jīng)擴(kuò)散并難以估量，但對(duì)政策問(wèn)題的直接研究并不多見(jiàn)”[3]。故而，到80年代中期，面對(duì)納稅人的詰問(wèn)，政府越來(lái)越強(qiáng)調(diào)通過(guò)科學(xué)研究合理地配置資源，引導(dǎo)學(xué)術(shù)界關(guān)注基于政策制定需要的教育研究。以美國(guó)為例，在過(guò)去的十多年，美國(guó)聯(lián)邦政府大量的國(guó)家教育政策明顯地提高了對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)和研究成果的使用，并對(duì)“基于證據(jù)的決策”（evidence-based decision making）提供了大量的經(jīng)費(fèi)[4]。美國(guó)城市學(xué)會(huì)（Urban Institute）在《2015全球智庫(kù)指數(shù)報(bào)告》[5]的頂尖教育政策智庫(kù)排名中位列第一，其2014年9 254萬(wàn)美元的總收入中，47.6%來(lái)自于聯(lián)邦政府[6]。

伴隨著教育政策在我國(guó)教育治理中的地位不斷提升，直接服務(wù)于政策制定，具有更強(qiáng)政策實(shí)踐針對(duì)性的教育研究突顯出來(lái)，形成了有特定研究主體和研究特性的教育研究隊(duì)伍。

（二）政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究與教育政策研究

參與具體政策研制的教育研究可以被概括為“政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究”，它與傳統(tǒng)的“教育政策研究”密切關(guān)聯(lián)但不等同。從政策行動(dòng)的角度看，一個(gè)動(dòng)態(tài)的政策過(guò)程通常包括：議程設(shè)定（吸引決策者的關(guān)注，促使其被提上政策議程）；政策形成（設(shè)計(jì)并選擇政策）；政策合法化（尋求政治支持，使政策獲得合法批準(zhǔn)）；政策執(zhí)行（通過(guò)官僚機(jī)構(gòu)，安排財(cái)政支出，施行法律及相關(guān)制度來(lái)推動(dòng)政策實(shí)施）；政策評(píng)估（探尋政策是否有效，是否受到人們支持，評(píng)價(jià)政策實(shí)施的結(jié)果）[7]。廣義的教育政策研究覆蓋了從政府制定政策的具體行動(dòng)到后續(xù)政策執(zhí)行和評(píng)價(jià)的全過(guò)程。而政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究通常位于該過(guò)程的初始階段，其在目的、內(nèi)容、研究者的定位三個(gè)方面存在特殊性。

還以學(xué)術(shù)職業(yè)相關(guān)政策為例，教育部“關(guān)于當(dāng)前深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見(jiàn)”（教人[1999]1號(hào)）、中組部、人事部、教育部“關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)”（人發(fā)[2000]5號(hào)）、國(guó)務(wù)院“關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)”（國(guó)發(fā)[2012]41號(hào)）等，這些與學(xué)術(shù)職業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策文本制定，需要政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究參與其中，研究者往往作為政策制定的參與者來(lái)提出具體的政策建議。而學(xué)術(shù)職業(yè)領(lǐng)域的教育政策研究，則是運(yùn)用公共政策相關(guān)理論框架（如政策議程、團(tuán)體理論、成本—收益理論、政策網(wǎng)絡(luò)等）基于理論的或?qū)嵶C的學(xué)術(shù)研究方法，對(duì)高校人事制度、教師聘任制度等學(xué)術(shù)職業(yè)相關(guān)政策的產(chǎn)生過(guò)程、演變路徑、文本內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)范的科學(xué)研究。

由此可見(jiàn)，“政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究”為具體的教育政策制定提供科學(xué)參考，以提出明確的政策建議為目標(biāo)，貫穿于政策行動(dòng)過(guò)程之中，特別活躍于政策形成階段，研究者作為“局內(nèi)人”直接介入政策制定過(guò)程，甚至撰寫(xiě)具體的政策文本?！敖逃哐芯俊蹦康氖怯^察教育政策現(xiàn)象，分析其產(chǎn)生的前因后果，闡釋教育政策的目的指向，研究者作為一個(gè)冷峻的旁觀者以一種“局外人”的姿態(tài)，運(yùn)用政策研究工具，從純粹的學(xué)理角度描述、解釋、評(píng)價(jià)政府在教育領(lǐng)域采取政策行動(dòng)的原因、過(guò)程及結(jié)果，雖然教育政策研究者也有可能提出相關(guān)政策改進(jìn)甚至廢止的建議，但更多保持一種超然的立場(chǎng)。

二、政策實(shí)踐導(dǎo)向教育研究的主體及其影響力

近年來(lái)，推動(dòng)政策實(shí)踐的教育研究日益受到關(guān)注，這與中央政府治理與決策模式的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。決策模式可以分為四種類型：內(nèi)部集體決策、“一言堂”決策模式、咨詢決策模式、集思廣益決策模式。當(dāng)前，集思廣益決策模式與咨詢決策模式逐漸成為中央政府決策的主要方式，“通過(guò)收集分散的信息，克服信息不對(duì)稱；通過(guò)集體決策來(lái)達(dá)成政治共識(shí)；通過(guò)廣泛協(xié)商來(lái)克服個(gè)人決策上的片面性與主觀性”[8]。其中政府官僚和外部精英是決策的核心主體，非精英群體的公眾和組織也以民意征集的方式逐漸參與其中。分散于各個(gè)部門(mén)的專業(yè)研究人員是外部精英的主要構(gòu)成部分，他們?cè)跊Q策主體中占有的比重逐漸加大。這種趨勢(shì)與以美國(guó)為代表的西方國(guó)家決策民主化運(yùn)作方式有一定的相似性。例如，在美國(guó)，教育政策制定過(guò)程除了分散在各級(jí)政府之外，越來(lái)越多的公共部門(mén)和私人部門(mén)也加入到了政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行的過(guò)程中，以基金會(huì)、智庫(kù)、特許管理機(jī)構(gòu)為代表的非政府組織成為了教育政策領(lǐng)域的重要角色[9]。

（一）研究主體身份的多元化

傳統(tǒng)上，我國(guó)教育政策的制定主要依靠政府及其所屬相關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)部協(xié)商，教育行政部門(mén)中掌握專業(yè)技術(shù)知識(shí)的官員是研究和制定政策的核心主體。時(shí)至今日，憑借豐富的教育行政工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展研究的技術(shù)官僚，依舊是決策過(guò)程中的主體力量之一。但是，伴隨著決策科學(xué)化、民主化呼聲漸起，政府越來(lái)越主動(dòng)地要求政府以外的教育決策咨詢機(jī)構(gòu)和高等院校發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提供決策建議。

我國(guó)較早介入教育政策制定的政府外部機(jī)構(gòu)主要是具有（半）官方背景的中央和地方教育科學(xué)研究院（所）、教育發(fā)展中心等教育決策咨詢機(jī)構(gòu)，當(dāng)然，也有部分高校研究機(jī)構(gòu)或人員參與其中。各級(jí)政府主要通過(guò)課題委托的形式，邀請(qǐng)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)回答政策核心問(wèn)題并提出政策建議，供政府部門(mén)做決策參考。例如，在有關(guān)國(guó)家五年、十年等教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃文本的起草過(guò)程中，政府常常組織研究人員和專家學(xué)者形成規(guī)劃起草小組，聚焦主題、梳理邏輯、形成框架集中攻關(guān)完成規(guī)劃文本。但近些年來(lái)，一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，傳統(tǒng)上處于決策邊緣地帶的高校及其學(xué)者，逐漸成為政策實(shí)踐導(dǎo)向教育研究的重要主體。他們依舊重視基礎(chǔ)性研究，但越來(lái)越關(guān)注研究成果的轉(zhuǎn)化，并以其特有的方式，與傳統(tǒng)教育決策咨詢機(jī)構(gòu)一起，共同服務(wù)于政府教育政策的制定、執(zhí)行及評(píng)估，一個(gè)多方參與的決策咨詢格局在政策過(guò)程中逐步走向制度化、常態(tài)化。

（二）不同主體對(duì)決策的影響力

在決策過(guò)程當(dāng)中，政府部門(mén)、傳統(tǒng)教育決策咨詢機(jī)構(gòu)、高等院校和民間機(jī)構(gòu)雖然共同參與并合作，但主體間又各有分工，且形成各自的影響力。各級(jí)教育行政部門(mén)依舊是貫穿政策過(guò)程的主導(dǎo)力量，負(fù)責(zé)組織不同機(jī)構(gòu)和人員開(kāi)展課題研究、參與政策討論。在聽(tīng)取并匯總各方意見(jiàn)后，政策文本的撰寫(xiě)、發(fā)布、實(shí)施依舊由政府部門(mén)擔(dān)綱，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)政策行動(dòng)的權(quán)威性。

具有官方或半官方背景的教育決策咨詢機(jī)構(gòu)，在長(zhǎng)期從事決策咨詢過(guò)程中已經(jīng)形成了一套直達(dá)政策問(wèn)題要點(diǎn)、迅速應(yīng)對(duì)政策需求的工作機(jī)制，并持續(xù)積累了大量的數(shù)據(jù)資料、研究工具和研究成果。他們也是與各級(jí)政府之間保持最為密切工作聯(lián)系的機(jī)構(gòu)，相較于其他非政府部門(mén)，其提出的政策建議與政府部門(mén)的工作思路銜接更為順暢，在決策過(guò)程中也容易與政府達(dá)成共識(shí)。因此，在政策導(dǎo)向的教育研究主體日趨多元的今天，他們依舊是各級(jí)政府最為青睞的合作對(duì)象。

相對(duì)而言，高校情況比較特殊。過(guò)去，高等院校主要通過(guò)分散式、個(gè)體化的途徑參與教育政策咨詢。但是，近些年由于政府越來(lái)越強(qiáng)化高校研究機(jī)構(gòu)的智庫(kù)功能，越來(lái)越多的部門(mén)和研究團(tuán)隊(duì)借助自身在學(xué)科、團(tuán)隊(duì)和學(xué)術(shù)影響力上的多方優(yōu)勢(shì)，走上了政策制定的前臺(tái)。不過(guò)，就總體而言，由于受高校傳統(tǒng)學(xué)術(shù)管理模式和評(píng)價(jià)制度等的制約，大學(xué)學(xué)者一方面需要按照學(xué)術(shù)邏輯開(kāi)展研究，以滿足學(xué)術(shù)共同體的認(rèn)可要求；另一方面，又要按照政策制定的流程和方式參與決策過(guò)程，兩類不同研究的并存構(gòu)成了對(duì)學(xué)者的極大挑戰(zhàn)。此外，已經(jīng)習(xí)慣獨(dú)立研究的大學(xué)學(xué)者，如何能夠與政府建立相互信任的關(guān)系也是一個(gè)問(wèn)題。因此，作為后起的參與者，高校及其學(xué)者對(duì)政府決策的影響力還相對(duì)有限。

通過(guò)以上梳理可以發(fā)現(xiàn)，在如今政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究中，不同主體的地位分布格局大致如下：各級(jí)政府是教育決策的主導(dǎo)力量，政府之外的其他機(jī)構(gòu)組織介入教育政策過(guò)程的深度，則受到歷史積累、組織背景、機(jī)構(gòu)影響力等因素影響而各有不同。相較而言，傳統(tǒng)教育決策咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)決策的影響力高于大學(xué)。如果透過(guò)政策制定過(guò)程來(lái)分析，又會(huì)發(fā)現(xiàn)不同主體的影響力還與其所擁有的權(quán)力類型和大小相關(guān)，政府作為決策者，其權(quán)力來(lái)自制度授權(quán)，研究者則主要承擔(dān)咨詢功能。處于決策核心層的是政府領(lǐng)導(dǎo)、政府技術(shù)官僚，長(zhǎng)期從事決策咨詢的研究人員、大學(xué)學(xué)者對(duì)最終政策的影響力則依次遞減。

三、教育研究介入政府決策所面臨的問(wèn)題

（一）研究背后隱匿的政治

20世紀(jì)80年代以來(lái)，在我國(guó)，“依附型技術(shù)官僚”逐漸取代了“革命型精英”成為政治決策系統(tǒng)的核心力量，他們年輕、具有良好的教育經(jīng)歷和較高的專業(yè)技術(shù)水平，但政治標(biāo)準(zhǔn)依舊是干部選任的首要考量因素，業(yè)務(wù)部門(mén)的干部選任還是由組織部門(mén)所控制。“只有在政治從屬關(guān)系相同的條件下，受過(guò)良好的教育和具有專業(yè)知識(shí)才能成為新精英挑選中勝出的有利條件”[10]。雖然嚴(yán)格把關(guān)的政治標(biāo)準(zhǔn)提高了政令上行下達(dá)的效率，但也會(huì)引發(fā)政治忠誠(chéng)與專業(yè)水準(zhǔn)之間的沖突，前者可能衍生出政治庇護(hù)，有損任人唯賢的用人原則。這難免會(huì)導(dǎo)致對(duì)“依附型技術(shù)官僚”決策過(guò)程中其行為動(dòng)機(jī)和能力水平的誤判，進(jìn)而造成政策出偏。

參與政策研究的專業(yè)研究人員與大學(xué)學(xué)者同樣面臨政治的潛在影響，默頓基于服務(wù)對(duì)象的不同，將知識(shí)分子分為兩類：“在科層組織中行使咨詢職責(zé)與技術(shù)功能的知識(shí)分子和不從屬于科層組織的知識(shí)分子”，前者直接或間接地服務(wù)于政府決策，后者則更多地是面對(duì)公眾。“獨(dú)立知識(shí)分子好比一只牛虻，是公開(kāi)評(píng)論現(xiàn)行政策的問(wèn)題和后果的批評(píng)家，他只能很有限地影響決策的一般趨勢(shì)”，“科層組織知識(shí)分子除了在少數(shù)情況下可以實(shí)實(shí)在在地界定政策外，主要局限于提出執(zhí)行既定決策的更有效模式，并為即將采取的行動(dòng)提出不違背科層組織價(jià)值觀的可供選擇的可能性”[11]。獨(dú)立知識(shí)分子對(duì)政策的影響力更多地是在理念和公眾輿論上，科層組織知識(shí)分子雖然可以直接參與政策制定，但其專業(yè)影響力受到意識(shí)形態(tài)、組織價(jià)值觀、制度前提及可操作性等因素的影響。

尤其在我國(guó)，無(wú)論是專業(yè)研究人員還是大學(xué)學(xué)者，政策實(shí)踐導(dǎo)向研究的主體基本都生存在體制內(nèi)，即使偶爾有體制外的知識(shí)分子參與政策研討，其決策建議是否能被采納還要看與體制的兼容度如何。因此，在政府主導(dǎo)的政策制定過(guò)程中，政治因素的影響力無(wú)處不在，研究的專業(yè)性、科學(xué)性以及知識(shí)分子的獨(dú)立判斷能否在教育政策中得到體現(xiàn)，與政治的包容度密切相關(guān)。

（二）被時(shí)間限制的科學(xué)

教育公共問(wèn)題是否會(huì)被納入政府的決策議程？政府如何通過(guò)政策解決這些問(wèn)題？政策應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種方式得到實(shí)現(xiàn)？諸如此類的問(wèn)題，需要經(jīng)歷一個(gè)充分的科學(xué)論證過(guò)程才能回答。但在現(xiàn)實(shí)操作中政策議程的設(shè)定、政策文本的形成、政策執(zhí)行的開(kāi)展難免流于草率。以高校人事制度改革為例，2002年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕35號(hào)），該意見(jiàn)的核心是建立和推行事業(yè)單位人員聘用制度，人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。為推進(jìn)高校用人制度改革，教育部研究起草了《教育部關(guān)于加快推進(jìn)直屬高等學(xué)校教師聘任制改革的若干意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《若干意見(jiàn)》）。制定《若干意見(jiàn)》的基本思路是：“推進(jìn)教師崗位分類管理，實(shí)行教師公開(kāi)招聘制度，將教師聘任管理重心下移，引入教授民主決策和學(xué)校內(nèi)部制約機(jī)制，取消教師職務(wù)任職資格評(píng)審，強(qiáng)化崗位聘任，推進(jìn)靈活多樣的彈性用人機(jī)制?！盵12]在國(guó)家政策引導(dǎo)下，2003年北京大學(xué)迅速啟動(dòng)了人事制度改革方案，其內(nèi)容基本可概括為：（1）教員實(shí)行聘任制度和分級(jí)流動(dòng)制；（2）學(xué)科實(shí)行“末位淘汰制”；（3）在招聘和晉升中引入外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（4）原則上不直接從本院系應(yīng)屆畢業(yè)生中招聘新教員；（5）對(duì)教員實(shí)行分類管理；（6）招聘和晉升中引入“教授會(huì)評(píng)議制”[13]。這些改革內(nèi)容在今天看來(lái)已經(jīng)成為許多高校的常規(guī)制度，但2003年的改革之激進(jìn)是對(duì)過(guò)去教師人事管理體制所保留的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征的顛覆，一時(shí)間引起學(xué)界廣泛爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為這是一種急功近利的“休克療法”，且沒(méi)有明確的法律依據(jù)，為極端不合理且不合法；也有學(xué)者認(rèn)為改革方案“本身就是經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯取代學(xué)術(shù)邏輯的結(jié)果”[14]。國(guó)家的政策初衷在后續(xù)倉(cāng)促開(kāi)展的政策實(shí)踐中出現(xiàn)了理想與現(xiàn)實(shí)的偏差，改革在引起爭(zhēng)議的同時(shí)還在一定程度上與學(xué)術(shù)職業(yè)的特殊性相沖突。比如考核制度不健全，難以實(shí)行真正的任期制和末位淘汰。此外，聘用合同的法律效力不強(qiáng)，教師的權(quán)益難以保障，學(xué)術(shù)自由的內(nèi)涵得不到體現(xiàn)，導(dǎo)致了高校教師聘任制度效率原則與合法性原則的雙重缺失。

急切的政策需求與政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)之間往往存在著許多難以調(diào)和的矛盾，我們可以將其歸結(jié)為：決策者對(duì)解決問(wèn)題的迫切渴望無(wú)可厚非，對(duì)發(fā)展趨勢(shì)的基本判斷也沒(méi)有問(wèn)題，但如果忽略了政策的語(yǔ)境及其時(shí)間維度——即現(xiàn)實(shí)的可接受度，則決策過(guò)程也未必科學(xué)。原本應(yīng)當(dāng)建立在充分研究基礎(chǔ)上的政策制定，一旦被簡(jiǎn)化為受較短時(shí)間限制的工作任務(wù)，在時(shí)間的固定邊界內(nèi)產(chǎn)生的政策不僅科學(xué)性難以保證，而且很可能帶來(lái)難以預(yù)測(cè)的負(fù)面后果。同時(shí)，政策過(guò)程本身涉及多方利益相關(guān)者導(dǎo)致共識(shí)的達(dá)成尤為艱難。有研究指出，政策制定的討論即使通過(guò)建立羅伯特議事規(guī)則（Roberts Rules of Order）來(lái)形成決策，投票前的觀點(diǎn)提出和共識(shí)達(dá)成，以及討論參與者時(shí)間與資源的使用這樣的小問(wèn)題，通常都很難解決[15]。通過(guò)有限的磋商無(wú)法達(dá)成共識(shí)，那么受政策出臺(tái)期限的制約，利益相關(guān)方的權(quán)力大小將成為最終決策的關(guān)鍵。

（三）話語(yǔ)體系與立場(chǎng)差異

研究者與決策者在價(jià)值觀、話語(yǔ)體系、工作方式等方面的差異，往往帶來(lái)二者合作過(guò)程中的隔閡與矛盾。大學(xué)學(xué)者偏好以獨(dú)立探究、“為知識(shí)而知識(shí)”作為自我研究的價(jià)值選擇，習(xí)慣于采用抽象的理論話語(yǔ)體系表達(dá)觀點(diǎn)，以相對(duì)封閉的獨(dú)立研究或小團(tuán)隊(duì)合作方式開(kāi)展工作。而身處科層化官僚組織中的政府決策者，往往以組織自身的政黨屬性和行政律條為工作的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，其在業(yè)務(wù)工作中基于實(shí)際問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)思考所形成的官方表述，有時(shí)不僅帶有意識(shí)形態(tài)色彩，而且還具有口號(hào)化、概念化、簡(jiǎn)潔扼要的特征。當(dāng)圍繞同一政策問(wèn)題進(jìn)行討論時(shí)，研究者和決策者的話語(yǔ)體系甚至立場(chǎng)差異就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致政策共識(shí)難以達(dá)成。

長(zhǎng)期浸潤(rùn)于學(xué)科慣習(xí)的大學(xué)學(xué)者，在介入決策咨詢過(guò)程中，既要堅(jiān)守自己的立場(chǎng)，又希望其研究成果為服務(wù)對(duì)象所理解和采納，通常的結(jié)果往往是自身研究的獨(dú)立性和自主性在雙方協(xié)調(diào)與磨合的過(guò)程中產(chǎn)生折損，甚至以政府的意志為準(zhǔn)。即使在決策民主化程度較高的歐美各國(guó)，這種情況也較為普遍。參與決策的外部專家基本處在公眾監(jiān)督視線范圍外，雖然參與政策咨詢和討論，但往往不具有表決權(quán)[16]。負(fù)責(zé)組織政策討論的權(quán)力主體，可以通過(guò)篩選參與討論的外部專家來(lái)回避相反意見(jiàn)的出現(xiàn)[17]。因此，同為政策參與主體，政府的權(quán)力優(yōu)勢(shì)使學(xué)者在一定程度上不得不做出妥協(xié)。

如此而來(lái)的結(jié)果是：學(xué)者自主研究的觀點(diǎn)得不到采納，或者研究的方向、過(guò)程受政府意志的左右，就容易導(dǎo)致學(xué)者產(chǎn)生挫敗感，從而對(duì)政策實(shí)踐導(dǎo)向的研究產(chǎn)生疏離感和排斥感。

四、教育研究推動(dòng)科學(xué)決策的可行路徑

（一）融合不同的教育研究類型

不同取向的教育研究，都有其存在的基礎(chǔ)與合理性，且相互間又存在相生相融關(guān)系。滿足知識(shí)發(fā)展、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、政策需要的三類研究相互融合，將是今后促進(jìn)教育研究事業(yè)發(fā)展的不二選擇?；谥R(shí)發(fā)展的教育研究所建構(gòu)的理論體系、框架，基于解答現(xiàn)實(shí)困惑的教育研究對(duì)“真問(wèn)題”的甄別以及因果推斷，毫無(wú)疑問(wèn)都會(huì)有助于政策實(shí)踐導(dǎo)向教育研究的順利展開(kāi)。決策者和研究者相互間雖然有可能存在價(jià)值沖突，甚至彼此間有所背離，但如果沒(méi)有各自基于獨(dú)立立場(chǎng)的判斷，反而有可能導(dǎo)致政策失偏。因此，政策制定者持有一種開(kāi)放包容的立場(chǎng)尤為重要，對(duì)理論研究者通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)范研究所提出的不同觀點(diǎn)，需要從善如流的風(fēng)范。對(duì)于教育研究者而言，則要盡可能在一定的價(jià)值框架基礎(chǔ)上提出合乎邏輯的實(shí)踐建議[18]。在政策表達(dá)和學(xué)術(shù)話語(yǔ)的不同體系下，研究者充當(dāng)了理論與應(yīng)用交互、科學(xué)與政策互通的媒介。鑒于學(xué)術(shù)與政策領(lǐng)域間所存在的天然隔閡，為實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)話語(yǔ)和政策表達(dá)間的流暢轉(zhuǎn)換，需要考慮搭建兩個(gè)領(lǐng)域間人員互動(dòng)交流的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”制度，以幫助決策者與研究者相互了解工作內(nèi)容和方式。

（二）提高教育政策研究的科學(xué)性

在變動(dòng)的社會(huì)中，教育發(fā)展將面臨更復(fù)雜的不確定性。任何一項(xiàng)教育政策的出臺(tái)，都有可能“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，從而引起整個(gè)系統(tǒng)的紊亂甚至崩潰。決策研判失誤所造成的后果不僅僅是資源的浪費(fèi)，更有可能帶來(lái)不可挽回的全局性損失。因此，科學(xué)性將是未來(lái)教育決策過(guò)程的基石。當(dāng)前，行政決策已經(jīng)“從原來(lái)的政治/行政精英壟斷政策決策過(guò)程向社會(huì)精英逐步參與政策決策過(guò)程轉(zhuǎn)變”[19]。政策過(guò)程必須注重提高不同利益團(tuán)體對(duì)政策的影響力，強(qiáng)化決策過(guò)程的協(xié)商。在多方參與中，政策研究機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者承擔(dān)了政策科學(xué)性的主要責(zé)任。為此，作為重要協(xié)調(diào)方的政府，一方面需要鼓勵(lì)不同機(jī)構(gòu)利用在教育研究方面長(zhǎng)期鉆研的優(yōu)勢(shì)，組建研究團(tuán)隊(duì)，吸納更多教育領(lǐng)域的專家學(xué)者發(fā)揮學(xué)術(shù)優(yōu)勢(shì)服務(wù)于教育決策；另一方面，則需要在數(shù)據(jù)和信息資源開(kāi)放等方面給予全面支持。

（三）建立研究的獨(dú)立品格

教育研究一向被視為是一種經(jīng)驗(yàn)主義的社會(huì)科學(xué)，它在促進(jìn)教育政策發(fā)展和教育實(shí)踐的同時(shí)，具有不受政策支配的獨(dú)立價(jià)值[20]。政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究雖然直接服務(wù)于政府決策，但其研究過(guò)程需要保持相對(duì)獨(dú)立性。獨(dú)立性是保證研究成果可靠與可信的前提，無(wú)論是何種政策咨詢機(jī)構(gòu)都是運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和思想影響政策制定過(guò)程，從學(xué)術(shù)研究的角度具有價(jià)值無(wú)涉的特性。有學(xué)者指出，智庫(kù)在美國(guó)已成為政策研究的承辦者（purveyor），但是隨著智庫(kù)數(shù)量的增加，它們變得越來(lái)越意識(shí)形態(tài)化并執(zhí)著于營(yíng)銷，使它們的影響力與數(shù)量的擴(kuò)張不成比例，智庫(kù)研究產(chǎn)品的集體信用逐步降低[21]。無(wú)論是美國(guó)還是中國(guó)的政策咨詢機(jī)構(gòu)都面臨重塑獨(dú)立性以提高公信力的問(wèn)題。當(dāng)前高校智庫(kù)逐步興起，繼承大學(xué)相較于其他官方研究機(jī)構(gòu)更為獨(dú)立的研究傳統(tǒng)是高校智庫(kù)保持學(xué)術(shù)獨(dú)立的天然優(yōu)勢(shì)。沃勒斯坦指出：“在當(dāng)今的世界，左派和右派的分界線不是要不要發(fā)展，而是哪些政策是達(dá)成目標(biāo)最有效的良方?！盵22]用積極的實(shí)用主義思維超越傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)，是政府和研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策研究時(shí)更為可取的態(tài)度。

（四）完善高校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度和科研組織形式

在不同的時(shí)間和空間范圍內(nèi)，制度的效力是不同的，而制度所涉及的相關(guān)主體的變化，則是決定制度變遷的關(guān)鍵因素。社會(huì)、國(guó)家和大學(xué)自身對(duì)大學(xué)教師的期待已發(fā)生了巨大變化，大學(xué)教師所能從事的學(xué)術(shù)工作內(nèi)涵也逐步從純學(xué)術(shù)領(lǐng)域拓展到政策實(shí)踐領(lǐng)域，高校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度需要逐漸強(qiáng)化對(duì)決策咨詢研究工作的認(rèn)可及相關(guān)成果的認(rèn)定，這不僅是從制度環(huán)境上為政策實(shí)踐導(dǎo)向的教育研究提供生長(zhǎng)的空間，同時(shí)也能對(duì)大學(xué)教師新的角色形象做出全面評(píng)價(jià)。高校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度不僅決定了入職者的標(biāo)準(zhǔn)，也決定了他們?cè)诖髮W(xué)當(dāng)中要按照何種邏輯生存，如果決策咨詢工作被漠視，指向政策實(shí)踐的教育研究就無(wú)法在大學(xué)中獲得立足之地。

學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度改革還需要科研組織形式做配合。教育問(wèn)題已經(jīng)不僅只是教育領(lǐng)域自身的問(wèn)題，還與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的問(wèn)題相互交錯(cuò)。政策導(dǎo)向的教育研究需要打破傳統(tǒng)的“單兵作戰(zhàn)”、“書(shū)齋式”論理等研究形式，以解決教育現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，發(fā)揮高校的多學(xué)科優(yōu)勢(shì)組織團(tuán)隊(duì)，充分利用基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究成果針對(duì)政策需要開(kāi)展研究。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”，為高校教育智庫(kù)的成長(zhǎng)提供了政策支持。智庫(kù)作為一個(gè)“整合了學(xué)術(shù)、政治、市場(chǎng)、傳媒的有組織的復(fù)雜混合體”[23]，既從這些領(lǐng)域獲取資源和權(quán)力，又具有相對(duì)的獨(dú)立性，是開(kāi)展政策實(shí)踐導(dǎo)向教育研究的理想平臺(tái)。高?？山璐似鯔C(jī)形成學(xué)科、人才、資源的合力，推動(dòng)學(xué)術(shù)研究成果轉(zhuǎn)化為決策咨詢建議。

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（責(zé)任編輯 黃建新）