發(fā)展歷程視角下鄉(xiāng)村振興與國家公園融合機制研究

陳朋　徐清　方凱

摘? ?要：基于中英國家公園與鄉(xiāng)村振興發(fā)展歷程的梳理，結(jié)合當(dāng)下生態(tài)文明發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，說明國家公園內(nèi)鄉(xiāng)村社區(qū)對國家公園可持續(xù)發(fā)展的重要性，并以英國經(jīng)驗為重要借鑒來源，探討英國經(jīng)驗對我國國家公園及鄉(xiāng)村發(fā)展的啟發(fā)，進而提出鄉(xiāng)村振興與國家公園融合發(fā)展的必要性。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;國家公園;融合發(fā)展;發(fā)展歷程;英國

中圖分類號：F323 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2022）01-0028-05

一、引言

生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興是我國的兩個重要發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)。2021年10月12日，在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上，我國正式宣布第一批設(shè)立5個國家公園（三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等），涉及青海、西藏等10個省區(qū)，這標(biāo)志著中國國家公園管理體系的正式落成。

社區(qū)發(fā)展是國家公園管理的重要組成部分，國家公園的社區(qū)沖突問題本質(zhì)上是國家公園的農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題[1]。國家公園旨在保護大面積的、最具國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，在我國自然保護系統(tǒng)發(fā)揮主體作用，通常代表著國家標(biāo)志性的美麗和豐富，并受到最嚴(yán)格的自然資源保護和利用[2]。盡管國家公園建設(shè)的目標(biāo)是實現(xiàn)保護和社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但生活在公園附近的人們承擔(dān)了很多成本和風(fēng)險，例如限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、灌溉和住房用地，以及農(nóng)村居民的發(fā)展活動。與此同時，農(nóng)作物和牲畜被掠奪、通貨膨脹、社會網(wǎng)絡(luò)和當(dāng)?shù)匚幕钠茐囊约巴獠客顿Y壓力也給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟帶來成本和風(fēng)險[3]。周邊社區(qū)通常不被允許獲得實質(zhì)性的利益，甚至當(dāng)?shù)鼐用竦馁Y源利用被國家公園管理者認(rèn)為是一種威脅[4]。因此，如何實現(xiàn)國家公園系統(tǒng)和鄉(xiāng)村振興的有效融合是解決國家公園農(nóng)村社區(qū)問題的重要環(huán)節(jié)。

英國國家公園的起源與其鄉(xiāng)村發(fā)展的路線總體上是趨同的，協(xié)調(diào)過度開墾種植而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞是英國國家公園成立的重要原因，因此，在相關(guān)的法律政策中兩者都存在相互交織的關(guān)系[5]。目前所探討的國家公園都是混合型的，雖然秉持著優(yōu)先生態(tài)保護的原則，但也要考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生計和存續(xù)問題，把居民不斷外遷無法解決實質(zhì)性問題，過度城鎮(zhèn)化反而會加劇人們“重回鄉(xiāng)野”的愿望，尤其是在英國這個國家公園眾多、占地廣闊、逆城市化現(xiàn)象顯著、公園內(nèi)部人口較多的國家，只有協(xié)同和融合發(fā)展才是解決國家公園保護與鄉(xiāng)村發(fā)展矛盾的有效手段[6]。同時，英國對于國家公園的管理體制是：先提出公共一般法案，后各區(qū)域的國家公園管理局根據(jù)實際情況提出法令，進而國家公園管理局對轄區(qū)進行管理。綜上，英國國家公園的管理機制與其內(nèi)鄉(xiāng)村社區(qū)如何協(xié)同發(fā)展是值得探討的課題，并且對我國國家公園與鄉(xiāng)村振興發(fā)展均有重要參考價值。盡管在英國的實際情況與我國有異，但其權(quán)力與義務(wù)賦予、限制、保證等政策制度與管理模式值得參考學(xué)習(xí)，在我國國家公園進一步發(fā)展進程中，有必要從英國經(jīng)驗中汲取養(yǎng)分，吸取教訓(xùn)，為未來我國國家公園發(fā)展過程中的矛盾、問題、權(quán)力動態(tài)平衡等提供更妥善、全面的設(shè)計與實踐。

二、英國國家公園與鄉(xiāng)村發(fā)展歷程

英國國家公園建設(shè)可追溯到19世紀(jì)初，英國詩人華茲華斯的《湖泊指南》及其一系列贊美自然的詩歌引起社會大眾對自然保護地建設(shè)的關(guān)注。1926年，英格蘭農(nóng)村保護委員會成立，并對農(nóng)村采取較為極端的保護措施，最終在1949年正式成立國家公園。英國國家公園系統(tǒng)既保護原始自然狀態(tài)，也注重保護人類居住景觀，使國家公園土地具有保持特色、提升趣味、滿足人類多樣生活需要等多重功能[7]。英國國家公園內(nèi)包含著許多社區(qū)、鄉(xiāng)村，是由眾多農(nóng)業(yè)用地和私人土地組成，因此，國家公園發(fā)展遇到的最關(guān)鍵的問題是公眾進入權(quán)。在梳理英國國家公園和鄉(xiāng)村發(fā)展相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)幾個重要的互動節(jié)點，如圖1所示。

第一個互動節(jié)點為1949年頒布《國家公園和鄉(xiāng)村進入法》（National Parks and Access to the Country side Act 1949）。該部法律把保護鄉(xiāng)村歷史和景觀正式列為法律條文，并設(shè)立國家公園委員會，規(guī)定將擁有特殊自然風(fēng)景或大量動植物生活棲息的地域命名為國家公園，并由國家進行統(tǒng)一進行保護與管理。

這部法律直接證明國家公園和鄉(xiāng)村是息息相關(guān)，并且需要協(xié)同討論。

第二個互動節(jié)點為1968年頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act 1968）。該部法律明確擴大了國家公園委員會的功能，并設(shè)立鄉(xiāng)村委員會，賦予地方政府在鄉(xiāng)村保護方面的權(quán)利，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施的改善，以及對鄉(xiāng)村自然和人文景觀實施保護，更是說明國家公園與其內(nèi)鄉(xiāng)村社區(qū)在管理方面是需要協(xié)同考慮，兩者為平級的委員會。其中，鄉(xiāng)村委員會對鄉(xiāng)村自然與人文景觀的保護，與國家公園委員會保護其間風(fēng)貌設(shè)置一系列規(guī)定相同，并且與我國美麗中國、美麗鄉(xiāng)村理念提出所要保護的內(nèi)容相同。

此外，縱觀英國國家公園和鄉(xiāng)村發(fā)展歷程，英國鄉(xiāng)村法律體系比起國家公園的法律體系要更為完備，涉及了鄉(xiāng)村發(fā)展、管理的方方面面，很多也是普適性法律，涵蓋了對國家公園內(nèi)資源的保護。如《1963年水資源法》（Water Resources Act 1963）中，英國設(shè)立水資源管理局，專門用以處理全國性的水資源供給和治理問題，在國家公園內(nèi)的水資源同樣也能從更規(guī)范的法律條文、管理制度中受益，獲得更細(xì)致專門的治理。由此可見，兩者任意一方的管理制度的發(fā)展進步，也能帶動另一方齊頭并進。當(dāng)然，要達(dá)成這樣的連帶效益，對管理機制的妥善考量和審慎思考尤為重要，同時還需要具有機動性。

三、英國經(jīng)驗的可借鑒性

英國保護區(qū)的發(fā)展歷史悠久，且具有復(fù)雜性和獨特性。就保護區(qū)類別而言，在國際、歐洲及英國國家層面都劃分了不同類別的保護區(qū)，適用范圍、保護內(nèi)容、法律支持力度也不盡相同[8]。雖然中國與英國具有不同的制度環(huán)境和空間形態(tài)，但中英兩國在農(nóng)地保護上具有一致性[9]，對國家公園的保護也是在協(xié)調(diào)公眾游憩與生態(tài)資源保護的矛盾及功能。盡管兩國意識形態(tài)有本質(zhì)區(qū)別，在土地制度上也有著根本區(qū)別，但英國的國家公園、鄉(xiāng)村發(fā)展等有關(guān)立法及實踐經(jīng)驗對于中國來說具有重要參考價值[10]。

第一，重視頂層設(shè)計，推動相關(guān)立法的頒布與實施。龍花樓等提到，英國在其鄉(xiāng)村發(fā)展歷程中也曾經(jīng)歷過與中國類似的發(fā)展階段，并遇到相似的發(fā)展問題，涉及鄉(xiāng)村經(jīng)濟的多樣化轉(zhuǎn)型、對新技術(shù)和市場擴張的適應(yīng)和基礎(chǔ)設(shè)施改善等方面，其還強調(diào)了全球化的國際知識轉(zhuǎn)移對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實踐的重要參考價值[11]。王應(yīng)臨等對英國國家公園管理體系進行了全面完備的介紹，認(rèn)為英國采用了溫和的成長性法律體系對國家公園進行宏觀管理，并證實了“公共進入權(quán)”政策緩解了公共性與私有性之間的矛盾[12]，這對于解決我國當(dāng)下面臨的雙重矛盾有著借鑒意義。

隨著國家對生態(tài)保護及生態(tài)旅游的重視和發(fā)展，健康中國政策被提出，被視為旅游新風(fēng)口的康養(yǎng)旅游興起，由于疫情常態(tài)化下大眾對自然的向往和健康追求逐步提高，作為我國自然保護地主體的國家公園面臨著處理好生態(tài)保護與游憩利用的關(guān)系、“風(fēng)景圈地”等問題[7]。英國從過去到如今也面臨著同樣的問題，但在某些涉及環(huán)境審美與體驗的私權(quán)限制或公法規(guī)制方面，我國的發(fā)展進程恰恰與英國相反，這體現(xiàn)在我國目前的國家公園立法形式上，與英國《地方政府法》（Local Government Act 1972）所規(guī)定的授權(quán)國家公園獨立規(guī)劃條文在發(fā)展階段上有著一定的相似性。

第二，重視旅游產(chǎn)業(yè)的融合功能，鼓勵社會力量的介入。英國國家公園重視協(xié)調(diào)其內(nèi)部鄉(xiāng)村的矛盾問題，尤其是在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不斷變化時，更需要提高對農(nóng)民和土地管理者在變革時期維護英國農(nóng)村結(jié)構(gòu)方面所發(fā)揮的重要作用。因此，國家公園積極推動旅游業(yè)的發(fā)展，確定國家公園范圍內(nèi)的農(nóng)民和土地管理人員今后如何在ENPEC框架的支持下，如何更多地為游客提供真實體驗，并就此提供咨詢意見。同時，一家加拿大管理咨詢公司“The Tourism Company”為英國國家旅游局所撰寫的題為《加強英國國家公園的農(nóng)業(yè)和土地管理的游客體驗》（Strengthening visitor experiences of farming and land management in Englands National Parks）的報告提出，2019年由發(fā)現(xiàn)英國基金會（Discover England Fund）所資助的大型項目“在英國的國家公園里創(chuàng)造美好的回憶”（Make Great Memories in Englands National Parks）的成果之一《英國國家公園體驗集》（The English National Park Experience Collection）中，就涉及了9個英國國家公園提出的72個成套可預(yù)訂的旅游體驗項目。

四、研究結(jié)論與討論

縱觀英國國家公園與鄉(xiāng)村振興的發(fā)展歷程，我們可以看出兩者在時間線上是重合的。同時，縱觀相關(guān)的立法內(nèi)容，兩者在很大程度上也是融合發(fā)展的。隨著公民意識的覺醒，大眾長久的呼吁，在公民自由地進入國家公園和自然保護地區(qū)域方面，英國已經(jīng)從絕對所有權(quán)走向公權(quán)對私物權(quán)的限制。而中國在自然資源開發(fā)方面，卻呈現(xiàn)一定程度的公權(quán)濫用以及公權(quán)對私權(quán)的放任，那么未來我國的圖景將與英國“圈地運動”時期趨近[13]。2013年，我國開始設(shè)立國家公園體制試點;2018年，組建國家林業(yè)和草原局并加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國家公園為主體的自然保護地;2021年，正式公布第一批國家公園名單，并計劃在2025年健全國家公園體制。在當(dāng)前我國國家公園體制和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行進到重要階段的關(guān)頭，對英國的經(jīng)驗進行學(xué)習(xí)探討，對中國具有重要的借鑒參考意義。

“要開創(chuàng)生態(tài)文明新局面、新時代”是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出的要求和目標(biāo)，中央與地方也出臺了一些法令來管理保護生態(tài)環(huán)境、推動形成人與自然和諧共生新格局。我國國家公園內(nèi)部雖然經(jīng)過一番退耕還林、居民外遷的整治，但我國國家公園管理還有許多矛盾需要協(xié)調(diào)，許多問題需要解決，立法實踐處于起步階段，各地都還處于協(xié)調(diào)探索的狀態(tài)，而英國在政策制度、管理體制上的設(shè)計以及如何應(yīng)對國家公園與鄉(xiāng)村發(fā)展之間矛盾的經(jīng)驗教訓(xùn)都值得學(xué)習(xí)。

在現(xiàn)實中，國家公園本身就存在許多管理協(xié)調(diào)方面的問題仍待解決，如國家公園的范圍往往會跨越多個省市區(qū)級行政區(qū)，對于如何克服多重區(qū)劃跨區(qū)域監(jiān)管？游客由何處進入國家公園？游客在國家公園中消費所產(chǎn)生的收益歸何人所有？如何建立既符合國際規(guī)范又符合中國國情、體現(xiàn)中國特色的國家公園體制與自然保護地治理體系？應(yīng)采取什么樣的治理模式？如何協(xié)調(diào)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，通過林業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化和旅游業(yè)的結(jié)合實現(xiàn)共同富裕？而將國家公園內(nèi)鄉(xiāng)村、社區(qū)與國家公園放在一起討論，選擇法律體制更加完備、發(fā)展歷史悠久的英國作為探索國家公園與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展機制研究的案例具有其獨特價值與參考意義。此外，在國家公園管理體制中，社區(qū)參與是十分重要的一環(huán)，在討論國家公園內(nèi)社區(qū)、鄉(xiāng)村的自治機制時，社區(qū)如何有效參與及其評估其切實增收的效果都是值得探討的話題。

綜上所述，在未來的研究中，借鑒英國經(jīng)驗，豐富完善我國的國家公園與鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)、政策制度，基于國家公園與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的視角，構(gòu)建出符合我國國情的具有先進性的治理體系，是探索解決我國生態(tài)文明建設(shè)和保護區(qū)農(nóng)村發(fā)展問題的有效路徑。

參考文獻：

[1] 張朝枝.基于世界自然遺產(chǎn)地的生態(tài)旅游：社區(qū)的角色與地位[ J ].旅游學(xué)刊，2021，36（09）：7-8.

[2]? Lopoukhine N， Crawhall N， Dudley N， et al. Protected areas： providing natural solutions to 21st Century challenges，Sapiens.[ J ].Surveys and Perspectives Integrating Environment and Society， 2012，5（02）：116-131.

[3] Wang S W， Lassoie J P， Curtis P D. Farmer attitudes towards conservation in Jigme Singye Wangchuck National Park， Bhutan[ J ]. Environmental Conservation， 2006， 33（02）： 148-156.

[4] Kariyawasam S， Wilson C， Rathnayaka L I M， et al. Conservation versus socio-economic sustainability： A case study of the Udawalawe National Park， Sri Lanka[ J ]. Environmental Development， 2020， 35： 100517.

[5] 安和麥克尤恩，孫平.英國國家公園的起源與發(fā)展[ J ].國外城市規(guī)劃，1992（03）：40-43.

[6] 閆琳.英國鄉(xiāng)村發(fā)展歷程分析及啟發(fā)[ J ].北京規(guī)劃建設(shè)，2010（01）：24-29.

[7] 田豐.英國保護區(qū)體系研究及經(jīng)驗借鑒[D].上海：同濟大學(xué)，2008.

[8] 葉裕民，戚斌，于立.基于土地管制視角的中國鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力問題分析：以英國為鑒[ J ].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2018（03）：123-137.

[9] 張振威，趙智聰，楊銳.英國漫游權(quán)制度及其在國家公園中的適用[ J ].中國園林，2019，35（01）：5-9.

[10] The Tourism Company.Strengthening visitor experiences of farming and land management in Englands National Parks[R].The Southend Ledbury Herefordshire：The Tourism Company，2019.

[11] 龍花樓，胡智超，鄒健.英國鄉(xiāng)村發(fā)展政策演變及啟示[ J ].地理研究，2010，29（08）：1369-1378.

[12] 王應(yīng)臨，楊銳，?？ㄌ?蘭格.英國國家公園管理體系評述[ J ].中國園林，2013，29（09）：11-19.

[13] 張振威.英國進入權(quán)法律制度研究[M]//高鴻鈞，鄧海峰.清華法治論衡.第24輯.北京：清華大學(xué)出版社，2015：324-338.

（責(zé)任編輯：楚? 霞）

Research on the Integration Mechanism of Rural Revitalization and National Parks from the Perspective of Development Process

——Taking Britain as an Example

CHEN Peng，XU Qing，F(xiàn)ANG Kai

（College of Economy and Trade，Zhongkai University of Agriculture and Engineering，Guangzhou 510225）

Abstract： Based on the combing of the development process of China Britain national parks and rural revitalization， combined with the transformation of the development concept of ecological civilization， this paper explains the importance of rural communities in national parks to the sustainable development of national parks， and takes the British experience as an important reference source to sort out the development process of British national parks and rural areas. This paper discusses the Enlightenment of British experience on China's national parks and rural development， and puts forward the necessity of Rural Revitalization and national integrated development.

Key words： Rural Revitalization;National Park;Integrated Development;Development Process;Britain

收稿日期：2021-10-29

基金項目：廣州市人文社會科學(xué)重點研究基地“粵港澳大灣區(qū)農(nóng)產(chǎn)品流通研究中心”（穗社規(guī)辦[2020]13號）;廣東省普通高校創(chuàng)新團隊項目（2020WCXTD013）。

作者簡介：陳朋，女，博士（后），研究方向：旅游目的地管理;方凱（通訊作者），男，教授，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟。