我國風(fēng)景名勝區(qū)與美國國家公園管理比較研究

毛杰

摘要：風(fēng)景名勝區(qū)與國家公園是一個國家乃至全人類的自然文化遺產(chǎn)，必須嚴(yán)格保護(hù)，合理開發(fā)，使其持續(xù)發(fā)展。美國國家公園在保護(hù)與開發(fā)上已探索出了很多成功經(jīng)驗；我國風(fēng)景名勝區(qū)在這方面存有不少問題。本文嘗試通過對比我國風(fēng)景名勝區(qū)與美國國家公園的管理，以借鑒經(jīng)驗，使我國的風(fēng)景名勝區(qū)健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區(qū)；國家公園；管理

中圖分類號：TU986.5；F592 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

世界上許多國家和政府都采用國家公園或風(fēng)景名勝區(qū)的形式來保護(hù)本國的自然和人文景觀資源，使它們遭破壞，讓國民有機(jī)會欣賞到大自然的杰作和燦爛的人類文明。其中，美國采取國家公園的形式，取得了很多成功經(jīng)驗；我國則以風(fēng)景名勝區(qū)的形式，但我國風(fēng)景名勝區(qū)在管理方面存有不少問題。本文嘗試比較美國的國家公園和我國風(fēng)景名勝區(qū)管理，找出差異，以便取其所長，補(bǔ)己之短，使我國風(fēng)景名勝區(qū)健康持續(xù)發(fā)展。

一、我國風(fēng)景名勝區(qū)和美國國家公園系統(tǒng)概況

1.我國風(fēng)景名勝區(qū)概況

我國的風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域[1]，由國家級和省級之分。國家級風(fēng)景名勝區(qū)具有國家代表性，由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，要求自然和人文景觀能夠反映重要的自然變化過程和重大歷史文化發(fā)展過程，基本處于自然狀態(tài)或者保持歷史原貌， [2]。中國的風(fēng)景名勝區(qū)與國際上的國家公園（National Park）相似，在保護(hù)地體系歸類中與國家公園相當(dāng)，同時又有自己的特點[3]。自1982年起，國務(wù)院相繼批準(zhǔn)建立了八批國家級風(fēng)景名勝區(qū)，共計225處。另外，國務(wù)院又批準(zhǔn)建立129個國家歷史文化名城，國家文物局還批準(zhǔn)建立了眾多國家級、省級、市級文物保護(hù)單位，來管理和保護(hù)我國的自然人文景觀資源。

2.美國國家公園系統(tǒng)概況

國家公園、國家歷史公園和國家娛樂公園共同構(gòu)成了美國的國家公園系統(tǒng)。其中，國家公園又稱國家天然公園，是美國的自然風(fēng)景資源保護(hù)區(qū)，以自然保護(hù)為前提，是在環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)，有控制地向游人開放的天然博物館；國家歷史公園包括文物的保護(hù)區(qū)、歷史古跡、城市、古建筑等種類；國家娛樂公園是專門供國民娛樂活動的旅游區(qū)[3]。由于國家天然公園本身的環(huán)境容量有限，其旅游規(guī)模又受到嚴(yán)格控制，禁止興建豪華旅游設(shè)施，國民對野外休閑娛樂生活的需求不能得到充分滿足，因此，美國政府又在一些河川、湖泊、海濱、山岳、森林等地區(qū)等開辟出國家娛樂公園和風(fēng)景旅游區(qū)，供國民盡情休閑、度假[4]。

二、美國國家公園與中國風(fēng)景名勝區(qū)的管理對比

盡管我國的風(fēng)景名勝以風(fēng)景名勝區(qū)的形式體現(xiàn)，美國以國家公園來命名，但是本質(zhì)相同，都是保護(hù)本國的自然和人文景觀資源，基于這樣的原因，就有了美國國家公園管理與中國風(fēng)景名勝區(qū)管理的比較基礎(chǔ)。

1.管理機(jī)構(gòu)

美國國家公園的管理體制完善，管理方法科學(xué)，管理細(xì)則詳細(xì)，管理機(jī)構(gòu)務(wù)實，建立了從上到下的國家、州或地方政府、私立公園管理法規(guī)和管理體制[4]，并于1916 年成立了國家公園管理局（The NationalPark Service），直接管理國家公園系統(tǒng)。1995年美國政府制定了新的公園管理體制，并由華盛頓國家公園管理局領(lǐng)導(dǎo)實施，全國分設(shè)7個地區(qū)局，用州界劃分其管理范圍；地區(qū)局下面再設(shè)16個公園組支持系統(tǒng)，為方便按其資源類型和特色開展相應(yīng)的管理工作，一般將生態(tài)環(huán)境和文化資源類似的公園組成一個公園組；國家公園管理局下設(shè)對外事務(wù)部和國際事務(wù)部，對外事務(wù)部下設(shè)立法與國會事務(wù)處、公眾與旅游事務(wù)處，分管國家公園的工作[5]。

我國則是建立了國家級、省級、市（縣）級風(fēng)景名勝區(qū)管理體系，全國的風(fēng)景名勝區(qū)工作由建設(shè)部主管，各地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作由地方各級人民政府的城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管。基層人民政府設(shè)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)工作由其全面負(fù)責(zé)。但在實際操作過程中，自上而下直屬的、系統(tǒng)的上級權(quán)威管理機(jī)構(gòu)和基層務(wù)實管理機(jī)構(gòu)相對缺乏，導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)的管理政出多門，具體的執(zhí)行部門很難操作，顯得既繁忙又雜亂[6]。

2.經(jīng)營管理

美國國家公園的人事管理制度比較嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)。國家公園管理局任命和調(diào)配管理人員。固定職員、臨時職員、志愿人員三部分組成其工作人員隊伍。職員們的學(xué)歷都要在大學(xué)本科以上，并且上崗之前都要進(jìn)行培訓(xùn)，主要學(xué)習(xí)游客心理、旅游景觀保護(hù)、生態(tài)考古、國家公園歷史、救生知識、法律法規(guī)、導(dǎo)游講解等[7]。日常運轉(zhuǎn)的管理經(jīng)費主要是靠國會撥款，門票收入只占其中很少的一部分。國家公園要開展購買土地、舉辦培訓(xùn)班、宣傳教育等等的社會活動，經(jīng)費就需要靠政府和非政府組織籌措[8]。

相比美國，我國風(fēng)景名勝區(qū)的人事管理較弱，缺乏相應(yīng)的人才引進(jìn)機(jī)制和專業(yè)管理人員，管理素質(zhì)和管理水平整體落后。崗位培訓(xùn)只針對高層領(lǐng)導(dǎo)和基層酒店服務(wù)生和導(dǎo)游人員，其它管理方面的培訓(xùn)非常少。日常的運轉(zhuǎn)經(jīng)費缺政府的財政支持，主要靠土地轉(zhuǎn)讓、開發(fā)項目、住宿、門票、餐飲以及少量政府撥款，這是造成風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)利用失控的部分原因[9]。

3.開發(fā)利用和保護(hù)

在開發(fā)利用和保護(hù)上，美國國家公園更側(cè)重保護(hù)，不允許在國家公園內(nèi)部建造度假村、別墅、高層旅館、商店、餐館等，建造旅游城鎮(zhèn)更不可能，只有必要的風(fēng)景資源保護(hù)設(shè)施和必要的旅游設(shè)施允許建造。公園內(nèi)的建筑都建在隱蔽的地方，形式多采用地方風(fēng)格，外形粗獷原始，富有野趣，色彩淡雅，力求與當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗民情和自然環(huán)境融為一體。國家公園內(nèi)游客人數(shù)是人為控制的，游人必須事先申請，獲準(zhǔn)后才能進(jìn)入，而且游人住宿的床位也受到嚴(yán)格控制。公園內(nèi)的野生動物受到嚴(yán)格保護(hù)，能活動自由，禁止游人喂食捕殺[10]。索道纜車不允許在公園內(nèi)建造，車道的選線要以不破壞自然景觀和資源為前提。國家公園內(nèi)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施十分完善，有污水處理廠和垃圾轉(zhuǎn)運站，沒有任何的工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廠房或倉庫。

而我國風(fēng)景名勝區(qū)在開發(fā)利用與保護(hù)方面重經(jīng)濟(jì)利益輕資源保護(hù)，引發(fā)出很多問題。在風(fēng)景名勝區(qū)周邊建造大量的旅游度假村和豪華度假別墅區(qū)，在景區(qū)內(nèi)建造豪華索道纜車，卻缺乏環(huán)衛(wèi)設(shè)施和垃圾處理站。對風(fēng)景區(qū)內(nèi)生態(tài)、物種缺乏觀測和記錄，更談不上定向撫育。再加上我國已進(jìn)入大眾旅游時代，旅游人數(shù)呈井噴式增長，而景區(qū)管理卻缺乏相應(yīng)的控制措施，致使游客數(shù)量嚴(yán)重超出景區(qū)的生態(tài)容量，而不少游客對景區(qū)資源及周邊生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識淡漠，給風(fēng)景名勝區(qū)造成了極大破壞。

三、美國國家公園管理對我國風(fēng)景名勝區(qū)管理的啟示

通過比較，我國風(fēng)景名勝區(qū)與美國國家公園的管理差異很大，其根本原因在于國家公園基本理念的差異上。國家公園的基本理念是保護(hù)第一性和公益性。美國國家公園140年來的發(fā)展一直秉承這一理念，并以國家公園制度的形式固定下來。而我國風(fēng)景名勝區(qū)在管理上則缺乏這一理念，才引發(fā)了一系列問題。當(dāng)前，我國國家風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入“黃金時代”， 本人認(rèn)為，在加強(qiáng)管理時，需要有以下3方面的認(rèn)識：

1.國家風(fēng)景名勝資源具有獨特性、不可再生性及多種價值，不能與一般經(jīng)濟(jì)資源混為一談；風(fēng)景名勝區(qū)管理制度是一項國家制度，與一般旅游度假區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的管理制度不同。

2.國家公園的基本理念必須堅持。雖然我國與美國的國情不同，但我國在發(fā)展自己的模式時必須堅持保護(hù)第一性和公益性的理念。

3.國家級風(fēng)景名勝區(qū)不是越多越好，而應(yīng)該與省級、縣市級風(fēng)景名勝區(qū)構(gòu)成一個體系，其管理體制也形成一個體系，制度安排的立足點是功能定位，必須寬嚴(yán)相濟(jì)，多樣化，以滿足公民不同層次、不同類型需求。

參考文獻(xiàn)：

[1][3]國家級風(fēng)景名勝區(qū)： http：//baike.baidu.com/view/1909440.htm？fromtitle=中國風(fēng)景名勝區(qū)&fromid=5013523&type=syn

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