制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下農(nóng)村宅基地制度改革研究

胡學(xué)英　柯善華

摘? ?要：以我國深化宅基地制度改革為契機(jī)，在實(shí)證分析江西省鷹潭市余江區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)狀況的基礎(chǔ)上，總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革地方成功經(jīng)驗，客觀分析農(nóng)村宅基地制度暴露出的種種問題，期望構(gòu)建完善的農(nóng)村土地要素市場化配置制度，推進(jìn)農(nóng)村土地改革。文章提出要明確落實(shí)集體土地所有權(quán)主體，健全完善宅基地流轉(zhuǎn)交易與產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度，引入市場機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，完善農(nóng)村居民社會保障制度。我國農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)朝著明晰產(chǎn)權(quán)、盤活財產(chǎn)價值、放寬流轉(zhuǎn)限制、提高宅基地資源配置效率等方面進(jìn)行努力探索，建立完整的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，做到宅基地還權(quán)賦能，賦予農(nóng)民更充分的宅基地用益物權(quán)，提高宅基地節(jié)約集約利用水平。

關(guān)鍵詞：宅基地;市場配置;制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2022）01-0041-07

黨中央堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，始終把“三農(nóng)”工作作為重中之重來抓，大力深化農(nóng)村改革。農(nóng)村改革的關(guān)鍵在于推進(jìn)農(nóng)村土地改革，核心在于構(gòu)建完善的農(nóng)村土地要素市場化配置制度。宅基地占農(nóng)村建設(shè)用地的比重最大，市場化配置效率最低，宅基地改革已然成為農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)。尤其是隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，宅基地暴露出的問題層出不窮，宅基地制度弊端愈加突顯，當(dāng)前宅基地制度存在的產(chǎn)權(quán)不完整、閑置浪費(fèi)、流轉(zhuǎn)不暢、財產(chǎn)功能弱化等問題日益凸顯，農(nóng)村宅基地總量不斷攀升，卻嚴(yán)重缺乏流動性，資源配置效率低，資產(chǎn)難盤活，農(nóng)民難獲得財產(chǎn)性收入，已制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

一、宅基地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)

宅基地制度作為中國特色社會主義特有的產(chǎn)物，為我國改革開放發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，然而隨著時代加速發(fā)展，宅基地制度面臨越來越多的問題與挑戰(zhàn)，如宅基地總量持續(xù)攀升、缺乏流動性、財產(chǎn)僵化等問題，已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展的重要制度壁壘。

（一）一戶多宅及超面積占地現(xiàn)象普遍

盡管法律層面明確規(guī)定宅基地以戶為單位，一戶只能擁有一處宅基地，且面積有限制性規(guī)定，但實(shí)際情況是一戶多宅及超面積占地現(xiàn)象普遍。原因是多方面的，一是由于宅基地實(shí)行無償分配，農(nóng)民獲得宅基地幾乎無成本，農(nóng)民存在多占多得的心理，個人使用往往不會考慮對他人的影響，產(chǎn)生很大負(fù)外部性，建新不拆舊、批少建多、未批先建等現(xiàn)象屢見不鮮;二是利益驅(qū)動使然，一些農(nóng)民多占宅基地建房后，違規(guī)用于出租、出售從中獲利;三是監(jiān)管不到位，相關(guān)職能部門對農(nóng)民建房事前事中事后監(jiān)管不到位，導(dǎo)致農(nóng)民建房亂象叢生。

（二）宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重

改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，選擇進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商等從事二、三產(chǎn)業(yè)，有些農(nóng)戶甚至全家常年居住在城市，宅基地處于常年閑置，由于宅基地缺乏退出渠道以及農(nóng)民戀土情結(jié)，現(xiàn)實(shí)中宅基地難以退出，農(nóng)村住房常年閑置無人居住。同時，由于人口自然增長或分戶，每年都會有農(nóng)村居民申請新批宅基地，宅基地只進(jìn)不出，宅基地總量呈增長態(tài)勢，加劇閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，造成土地資源的大量浪費(fèi)。據(jù)中國科學(xué)院2012年3月發(fā)布的報告稱，農(nóng)村村莊土地閑置面積達(dá)1億多畝，占全國耕地的1/18。另據(jù)自然資源部的不完全統(tǒng)計，農(nóng)村閑置住房面積約占村莊建設(shè)用地總量的10%-15%[1]。我國人口城鎮(zhèn)化率在提高，但全國宅基地總量未減反增，閑置數(shù)量愈來愈多，全國農(nóng)村宅基地有近1/3閑置[2]。造成這一問題的本質(zhì)原因是宅基地?zé)o償使用和無法有效退出。

（三）宅基地產(chǎn)權(quán)不完善

現(xiàn)行的宅基地產(chǎn)權(quán)制度限制了進(jìn)城農(nóng)民工的宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地退出缺乏資本化通道[3]。長期以來，宅基地產(chǎn)權(quán)弱化、產(chǎn)權(quán)不完整已然成為宅基地?zé)o序擴(kuò)張的重要因素，也是農(nóng)民難以獲得財產(chǎn)性收入的根本原因。法律規(guī)定宅基地所有權(quán)為農(nóng)民集體所有，集體成員擁有使用權(quán)。由于集體所有權(quán)代表主體缺失，產(chǎn)權(quán)模糊不清，以及宅基地實(shí)行無償分配，集體成員獲取宅基地?zé)o需成本，導(dǎo)致宅基地儼然成了一種公共資源?！睹穹ǖ洹穼⒄厥褂脵?quán)歸類為用益物權(quán)，但只賦予其占有權(quán)、使用權(quán)，并未像土地承包經(jīng)營權(quán)一樣被賦予收益權(quán)、處分權(quán)，宅基地使用權(quán)存在先天的權(quán)能殘缺。在制度設(shè)計中，宅基地被嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)和抵押，僅是基于成員身份獲得的居住權(quán)，交易受限，財產(chǎn)屬性缺失，宅基地資產(chǎn)價值無法顯現(xiàn)，更無法增值。

（四）宅基地隱形流轉(zhuǎn)禁而不止

雖宅基地管理制度禁止宅基地對外流轉(zhuǎn)，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宅基地的經(jīng)濟(jì)價值日益顯現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動下，各地不同程度地存在宅基地及地上住房的隱形交易行為，這其中有個人間的農(nóng)房買賣、出租經(jīng)營，也有利用宅基地進(jìn)行建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”等。典型的如郊區(qū)農(nóng)民將農(nóng)房出售或出租給在城里無房的農(nóng)民工。在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民在宅基地上建造多層的高樓房屋，用于出租或分層分割出售給外地進(jìn)城務(wù)工人員，呈現(xiàn)供需兩旺現(xiàn)象。在較偏遠(yuǎn)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地私下流轉(zhuǎn)也是司空見慣，一些在城鎮(zhèn)有住房和穩(wěn)定工作的農(nóng)戶，在舉家進(jìn)城后會選擇將宅基地及地上房屋出售或長期租賃。宅基地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的存在，既擾亂了宅基地管理秩序、擾亂了土地市場、挑戰(zhàn)了法律威信，也侵害了農(nóng)民集體資產(chǎn)，更是留下了很多產(chǎn)權(quán)權(quán)屬糾紛隱患。嚴(yán)禁宅基地流轉(zhuǎn)已無法適應(yīng)市場化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，集體所有制下規(guī)范流轉(zhuǎn)是完善農(nóng)村宅基地制度的有效路徑[4]。

（五）宅基地資源市場化配置效率低

由于宅基地限制流轉(zhuǎn)，不能像城市商品房一樣自由買賣交易、出租經(jīng)營，也不能辦理銀行抵押貸款，宅基地作為土地要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)市場化配置，除少部分宅基地隱形流轉(zhuǎn)外，大部分農(nóng)民難以憑借宅基地及地上房屋獲得財產(chǎn)性收入。一頭是宅基地的大量閑置浪費(fèi)，另一頭是年年有大量的新獲批宅基地，并且新宅基地不斷擠占農(nóng)用地包括優(yōu)質(zhì)耕地，由此造成宅基地總量不斷攀升，宅基地資源市場化配置效率低下，而且造成農(nóng)用地連年減少，土地資源變得越來越匱乏。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展越來越廣泛，如農(nóng)村電商、民宿經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、物流倉儲等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對農(nóng)村用地需求不斷增長。宅基地資源市場化配置效率低，已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民增收。

二、宅基地制度改革的“余江模式”

2015年2月，鷹潭市余江區(qū)作為江西省唯一的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)），承擔(dān)宅基地制度改革試點(diǎn)工作。開展試點(diǎn)以來，余江區(qū)按照國家試點(diǎn)要求，扎實(shí)開展改革試點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際，建立健全了宅基地制度體系，試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，多項試點(diǎn)內(nèi)容走在全國前列，探索形成了一些可推廣、可復(fù)制、利修法、惠群眾的制度性成果，形成獨(dú)具特色的“余江模式”，具有一定的借鑒參考意義。

（一）余江區(qū)宅基地制度改革實(shí)踐主要做法

1. 探索宅基地有償使用，提高資源配置效率

宅基地的無償使用制度使得獲取宅基地近乎零成本，加上監(jiān)管缺失，造成違法違規(guī)占用宅基地等問題屢禁不止，宅基地總量連年攀升，國家對農(nóng)民建房建設(shè)用地計劃指標(biāo)難以控制落實(shí)，宅基地資源配置效率低下。對此，余江區(qū)探索宅基地有償使用，由村民事務(wù)理事會收取有償使用費(fèi)，收取的情形主要分為兩種：一種是因歷史原因形成的“一戶一宅”超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的、“一戶多宅”的，以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，確實(shí)無法退出的，實(shí)行有償使用。另一種是新增宅基地通過競價擇位方式實(shí)行有償取得，余江區(qū)對新增宅基地實(shí)行由村民事務(wù)理事會主導(dǎo)下的宅基地競價取得方式，將具有區(qū)位優(yōu)勢的地塊劃分為宅基地，面向符合條件的村民公開競標(biāo)，收取有償使用費(fèi)[5]。通過對新增宅基地采用擇位競價取得方式，體現(xiàn)了公平性，滿足農(nóng)民居住需求的同時也迎合了農(nóng)民對優(yōu)勢區(qū)位的偏好，增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)約、珍惜土地的意識，提高宅基地利用效率，實(shí)現(xiàn)了宅基地從資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。

余江實(shí)行由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的宅基地有償使用，旨在逐步解決歷史問題、促進(jìn)宅基地公平使用、提高多占超占宅基地成本。

余江區(qū)宅基地有償使用的做法改變了長期以往農(nóng)民零成本占有宅基地、宅基地資源配置效率低下的情形，發(fā)揮了土地要素參與市場配置的作用，提高宅基地配置效率，增加了農(nóng)民占有宅基地的成本，特別是提高了對“一戶多宅”的占有成本，提高了宅基地使用準(zhǔn)入門檻，有效遏制了農(nóng)民盲目圈占宅基地的非理性沖動，顯化了宅基地資產(chǎn)價值，促進(jìn)了宅基地節(jié)約集約利用，保護(hù)了稀缺的土地資源。

2. 放寬宅基地流轉(zhuǎn)，顯化宅基地用益物權(quán)

為激活宅基地財產(chǎn)屬性，切實(shí)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，余江區(qū)探索放寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍，允許農(nóng)民采取轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)宅基地，受讓、出租人應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，其中受讓人必須符合建房條件。允許符合流轉(zhuǎn)雙方在規(guī)定條件和程序內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)宅基地，并對流轉(zhuǎn)的收益按照“房地分離”的原則合理分配。宅基地流轉(zhuǎn)后，地上房屋收益歸產(chǎn)權(quán)人所有，宅基地收益須在集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用者之間進(jìn)行合理分配，集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)實(shí)際情況自行確定。允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)激活了宅基地財產(chǎn)功能，完善了宅基地作為用益物權(quán)的權(quán)能，盤活了宅基地資產(chǎn)價值，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，同時村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)代表，在宅基地流轉(zhuǎn)中獲得土地流轉(zhuǎn)收益。

3. 允許宅基地抵押，實(shí)現(xiàn)由資產(chǎn)變資本

為充分盤活農(nóng)民宅基地及住房，余江區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)民住房抵押貸款，農(nóng)民可以自家住宅及宅基地作為抵押物向銀行申請抵押貸款，顯化了宅基地及地上房屋資產(chǎn)價值，有效滿足了農(nóng)民對農(nóng)房抵押融資需求，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過賦予農(nóng)村宅基地抵押權(quán)，拓寬了農(nóng)民的融資渠道，實(shí)現(xiàn)了宅基地“死”資源向“活”資本的轉(zhuǎn)變。余江區(qū)農(nóng)民抵押宅基地融資多數(shù)是為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的需求，通過宅基地抵押獲取貸款擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。充分盤活宅基地資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

4. 引導(dǎo)宅基地退出，盤活存量土地資產(chǎn)

余江區(qū)積極引導(dǎo)農(nóng)民退出廢棄或閑置的宅基地，實(shí)現(xiàn)了大量“多宅”和超占宅基地的退出。余江區(qū)采取無償、有償和享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策等方式，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地。已退出宅基地中大部分為無償退出，無償退出的宅基地宗數(shù)與面積分別占到退出宅基地總數(shù)的81%、75.7%[6]。通過多元賦權(quán)激活宅基地財產(chǎn)性功能，構(gòu)建了退出宅基地的再開發(fā)和再利用體系，有效地盤活了閑置浪費(fèi)宅基地及農(nóng)房。對于退出的宅基地，按照宜林則林、宜耕則耕、宜建則建的原則，大力實(shí)施增減掛鉤、土地整理項目，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧、地災(zāi)防治、傳統(tǒng)古建筑保護(hù)等重點(diǎn)工作，推動一村一品、庭院經(jīng)濟(jì)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展。

5. 健全宅基地產(chǎn)權(quán)制度，提升基層自治能力

（1）落實(shí)宅基地所有權(quán)主體。余江區(qū)確立宅基地所有權(quán)行使主體，明確由村民事務(wù)理事會具體行使宅基地所有權(quán)相關(guān)權(quán)能。一是宅基地分配權(quán)。村民事務(wù)理事會協(xié)助對符合宅基地申請條件的村民依申請按戶分配宅基地。未經(jīng)同意，任何人不得擅自占用集體土地建房。二是宅基地收回權(quán)。村民事務(wù)理事會協(xié)助收回閑置廢棄的宅基地。三是積極維護(hù)村民收益權(quán)。村民事務(wù)理事會積極維護(hù)本集體和村民的權(quán)益。村民事務(wù)理事會在村民和村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間架起溝通的橋梁，將村民的心聲反饋到上級部門，讓縣政府制定的政策能夠切實(shí)反映民意。四是宅基地監(jiān)督、管理權(quán)。配合各相關(guān)部門合理編制村莊規(guī)劃及村土地利用等規(guī)劃，按照規(guī)劃管理使用宅基地，對宅基地的利用情況監(jiān)督，防范違法違規(guī)占用宅基地行為。

（2）保障宅基地使用權(quán)。余江區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)村房地一體的宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，通過全面深入開展宅基地及農(nóng)房調(diào)查，弄清宅基地權(quán)屬來源，對權(quán)屬來源合法、符合“一戶一宅”政策的宅基地及農(nóng)房依法依規(guī)辦理不動產(chǎn)登記，給農(nóng)民頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，充分保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記為宅基地流轉(zhuǎn)及抵押奠定了堅實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，極大減少了因權(quán)屬不清導(dǎo)致的交易糾紛，降低了交易成本，提高了交易效率。同時，對不符合“一戶一宅”政策的或權(quán)屬有爭議的宅基地只調(diào)查不確權(quán)登記發(fā)證，并且嚴(yán)禁為小產(chǎn)權(quán)房辦理不動產(chǎn)登記，通過確權(quán)登記提高違法成本，倒逼依法依規(guī)利用宅基地，此舉有效遏制了違法違規(guī)占用宅基地的問題發(fā)生。

（二）余江區(qū)宅基地制度改革成績

余江宅改以制度創(chuàng)新為主導(dǎo)，將負(fù)外部性內(nèi)部化，建立起良好的用地格局[7]。截至2019年底，余江區(qū)退出宅基地共41180宗、面積4946畝，農(nóng)民集體收回的宅基地可滿足未來10-15年農(nóng)民建房需求，流轉(zhuǎn)宅基地1132宗、面積220.8畝，通過“增減掛鉤”復(fù)墾耕地1258畝，收取有償使用費(fèi)1144萬元，發(fā)放農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款5251萬元[8]，宅基地資源的市場化配置效率顯著提高。

1. 健全了宅基地管理制度，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化管理

建立健全了“依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出”的宅基地管理制度，規(guī)范宅基地的分配、審批、確權(quán)登記、使用、流轉(zhuǎn)退出和違法查處等，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化管理。

2. 始終堅持“一戶一宅”，明確界定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

余江區(qū)宅基地制度改革始終堅持“一戶一宅”制度以確保村民宅基地資格權(quán)平等、分配權(quán)平等以及有償退出和有償占有權(quán)平等。余江試點(diǎn)改革前總共有7.3萬農(nóng)戶，其中“一戶多宅”的就有2.9萬戶，接近40%;農(nóng)業(yè)人口30.02萬人，農(nóng)村建設(shè)用地面積5200公頃，農(nóng)民人均建設(shè)用地面積超過170平方米;農(nóng)村閑置房屋2.3萬棟，危房8300棟，倒塌房屋7200棟，農(nóng)房附屬設(shè)施10.2萬間。余江在廣泛調(diào)研與深入摸底的基礎(chǔ)上，清晰界定了“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)。2015年7月，余江宅基地制度改革辦公室印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法（試行）》與《農(nóng)村村民建房管理暫行辦法》，明確界定了“一戶”“一宅”的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。按此規(guī)定，一戶農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的家庭，占有“多宅”或超過標(biāo)準(zhǔn)面積的“一宅”;非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地等，都不符合“一戶一宅”的原則。

3. 顯化了宅基地資產(chǎn)價值，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入

有償使用，體現(xiàn)了宅基地使用的公平性;全區(qū)流轉(zhuǎn)，為宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件;允許抵押，助推了宅基地由保障功能向資產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化;有償退出，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

4. 農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，推動了美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)

余江過去農(nóng)村宅基地存在“多、大、亂、空、違、轉(zhuǎn)”等問題，導(dǎo)致政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施難進(jìn)村，“垃圾靠風(fēng)刮，積水靠蒸發(fā)”，農(nóng)村居住環(huán)境“臟、亂、差”情況十分嚴(yán)重。借助改革契機(jī)，宅基地退出為村莊建設(shè)發(fā)展騰出了空間，大力實(shí)施美化、綠化、亮化工程，新修村內(nèi)道路526千米，溝渠539千米，新增綠化面積946畝，道路拓寬硬化，溝塘清澈明亮，村村有活動場所，處處有綠化景觀。與此同時，政府也整合各類資金2億多元，幫助完善農(nóng)村進(jìn)村道路、供水供電、信息通信，文化休閑、教育衛(wèi)生等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施，村莊環(huán)境明顯改善，村容村貌煥然一新。

5. 堅持“一改促六化”，釋放宅改乘數(shù)效應(yīng)

強(qiáng)化資源整合，通過農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)房改造、精準(zhǔn)扶貧以及在全省流通“增減掛鉤”指標(biāo)等，將整合的各類資金近4億元全部投入農(nóng)村，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的資金保障。實(shí)施以農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)為主線，系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、公共服務(wù)均等化、村莊面貌靚麗化、轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村治理規(guī)范化“一改促六化”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，釋放改革乘數(shù)效應(yīng)。

（三）余江區(qū)宅基地制度改革的經(jīng)驗借鑒

1. 堅持“黨建+宅改”

余江區(qū)把宅改作為全區(qū)的一項重大政治任務(wù)與光榮使命，列入“書記工程”和“頭等大事”，堅持“黨建+宅改”，將宅改納入?yún)^(qū)、鄉(xiāng)、村三級書記履行黨建主體責(zé)任的重要內(nèi)容。把黨旗樹在宅改一線，將黨的基層組織活動融入“宅改”實(shí)踐，把黨課擺進(jìn)“宅改”主戰(zhàn)場，將“宅改”與績效考核掛鉤，與干部使用掛鉤，充分發(fā)揮基層黨組織在“宅改”中的戰(zhàn)斗堡壘作用。結(jié)合鄉(xiāng)村換屆，把“謀改革、能改革、出成果”作為推薦使用干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，做到在改革一線鍛煉干部、發(fā)現(xiàn)干部、培養(yǎng)干部。黨員干部自覺做到“三亮六帶頭”，即亮身份、亮承諾、亮形象，帶頭宣傳宅改政策、帶頭退出自家多宅、帶頭拆除超占面積、帶頭繳納有償使用費(fèi)、帶頭做親屬思想工作、帶頭為村里做實(shí)事辦好事，樹立了威信，贏得了支持，推動了改革。

2. 實(shí)行宅基地全區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)

余江區(qū)將宅基地流轉(zhuǎn)的范圍從本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擴(kuò)大為全區(qū)范圍內(nèi)符合宅基地申請條件的成員，允許農(nóng)民在保證流轉(zhuǎn)宅基地后仍有合法居住場所的條件下，可在全區(qū)范圍內(nèi)向符合宅基地申請條件的成員轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租宅基地，此舉穩(wěn)妥審慎擴(kuò)大了宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，賦予宅基地更豐富的處分權(quán)能與收益權(quán)能，顯化宅基地資產(chǎn)價值，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，并且有效防范了風(fēng)險。

3. 對退出宅基地的進(jìn)城農(nóng)民實(shí)行宅基地資格權(quán)保留

余江區(qū)探索出臺相關(guān)政策，積極引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地。建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和權(quán)利保留雙重激勵機(jī)制，對退出全部宅基地及具備申請宅基地資格而放棄申請的進(jìn)城農(nóng)民，實(shí)施購買城市住房享受優(yōu)惠價的同時，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織書面承諾十五年后可根據(jù)個人意愿回本集體申請使用宅基地，保留十五年后申請宅基地的資格權(quán)，書面承諾一式三份，農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各執(zhí)一份。全區(qū)共有367戶農(nóng)戶選擇退出全部宅基地或放棄申請宅基地資格進(jìn)城落戶，享受購買城市住房的優(yōu)惠政策。此舉既減輕了進(jìn)城農(nóng)民購房的經(jīng)濟(jì)成本，又給進(jìn)城農(nóng)民一個穩(wěn)定的預(yù)期、妥善解決了退出宅基地的后顧之憂，更是有效解決城鎮(zhèn)化過程中，城市與農(nóng)村建設(shè)用地總量雙增長的問題，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，提高了土地要素的利用率。

4. 將退出的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易

余江區(qū)將宅改與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進(jìn)行聯(lián)動，同頻共振，在符合規(guī)劃和用途的條件下，將農(nóng)民退出的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，用于農(nóng)業(yè)物流倉儲、農(nóng)產(chǎn)品初加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、健康養(yǎng)老、家庭工廠、手工作坊、扶貧車間、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，制定了相關(guān)入市辦法，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成交后，應(yīng)向政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)，剩余成交價款歸集體經(jīng)濟(jì)組織。全區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市共17宗，土地面積為183.62畝，土地成交金額1505.22萬元，繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金58.34萬元。通過入市交易，一方面為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供了用地保障，破除了農(nóng)村發(fā)展土地要素瓶頸，促進(jìn)了農(nóng)村一二三融合發(fā)展;另一方面激活了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，增加了農(nóng)民集體財產(chǎn)性收入，壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5. 建立新增宅基地“擇位競價”機(jī)制

為豐富農(nóng)村宅基地分配方式，凸顯宅基地區(qū)位優(yōu)勢，余江在尊重農(nóng)民意愿的前提下，對新增宅基地實(shí)行由村民事務(wù)理事會主導(dǎo)下的競價取得方式，將具有區(qū)位優(yōu)勢的宅基地，面向符合申請建房條件的村民進(jìn)行公開競標(biāo)，對中標(biāo)的村民收取宅基地?fù)裎毁M(fèi)。由村民事務(wù)理事會根據(jù)本村宅基地的區(qū)位優(yōu)勢、基礎(chǔ)設(shè)施投入、收儲成本以及村內(nèi)宅基地退出補(bǔ)償支出等情況，合理確定競價的底價。全區(qū)共有378宗新增宅基地采用擇位競價方式分配，共收取擇位競價款604萬元。通過對新增宅基地實(shí)行“擇位競價”，農(nóng)民取得宅基地從以前的零成本轉(zhuǎn)變?yōu)楦們r取得，宅基地不再是共有產(chǎn)權(quán)，而是排他性的私有產(chǎn)權(quán)，既顯化宅基地資產(chǎn)屬性，又杜絕了以往多占多得的現(xiàn)象，提高資源配置效率。不僅有利于實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)價值化，還能促進(jìn)宅基地公平使用，廢除傳統(tǒng)的“誰占誰用”的方式，強(qiáng)化農(nóng)民節(jié)約、珍惜利用土地意識，提高宅基地利用效率，有效減少了占用宅基地的負(fù)外部性。

6. 明確宅基地所有權(quán)行使主體

一直以來，宅基地產(chǎn)權(quán)模糊不清是宅基地資源配置效率低下的根本原因，特別是宅基地所有權(quán)主體缺位、權(quán)能不明確。余江區(qū)通過開展改革試點(diǎn)，明晰了宅基地產(chǎn)權(quán)邊界、賦予宅基地產(chǎn)權(quán)完整屬性、完善相關(guān)權(quán)能、落實(shí)宅基地所有權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)得到充分界定與保護(hù)。建立村民事務(wù)理事會制度是余江區(qū)推進(jìn)宅改的一項創(chuàng)新舉措。作為農(nóng)村宅基地制度改革的基層組織形式，村民事務(wù)理事會在宅基地退出、宅基地取得、宅基地有償使用、宅基地管理方面發(fā)揮自治作用。余江區(qū)出臺文件，明確理事會在宅基地管理中行使的12項權(quán)利和履行的15項職責(zé)，賦予村民事務(wù)理事會的宅基地所有權(quán)主體地位。這有效解決了長期以來宅基地所有權(quán)主體缺位的問題，厘清了產(chǎn)權(quán)主體、明晰了產(chǎn)權(quán)邊界，農(nóng)村集體成員違規(guī)占用宅基地、違規(guī)流轉(zhuǎn)宅基地等負(fù)外部性問題得到根本解決。而且，實(shí)現(xiàn)了群眾的事情群眾自己辦，調(diào)動了農(nóng)村集體成員對宅基地制度改革的積極性與主動性。余江區(qū)共選舉產(chǎn)生了1040個村民事務(wù)理事會、8750名理事成員。

7. 顯化規(guī)劃在改革中的引領(lǐng)和管控作用

長期以來農(nóng)村建房雜亂無序的一個重要原因是鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失。余江區(qū)對此有充分認(rèn)知，在宅改啟動初始就投入2000萬元，按照“多規(guī)合一”要求，在充分尊重群眾意愿前提下，組織編制了行政村總體規(guī)劃和自然村村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)113個行政村、1040個自然村規(guī)劃全覆蓋，為農(nóng)民建房選址明確了范圍，為農(nóng)村發(fā)展勾畫出藍(lán)圖。

三、農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)政策建議

（一）明確落實(shí)集體土地所有權(quán)主體

建議在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，落實(shí)集體土地所有權(quán)主體，建立所有權(quán)具體實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，成立專門的集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體，如農(nóng)民集體股份合作社，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織制定相關(guān)章程，賦予其法人主體資格和完整權(quán)能，界定產(chǎn)權(quán)權(quán)利邊界，履行所有權(quán)主體權(quán)利與職責(zé)，充分行使宅基地分配、利用、流轉(zhuǎn)、收回、監(jiān)管等權(quán)能，解決所有權(quán)主體長期以來缺位的問題，最大限度地減少負(fù)外部性[9]。

（二）健全完善宅基地流轉(zhuǎn)交易與產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度

建議加強(qiáng)法律層面的頂層設(shè)計，修訂有關(guān)法律條款，明確在保證住有所居的前提下，允許農(nóng)民在符合一定條件下流轉(zhuǎn)宅基地及地上房屋，包括轉(zhuǎn)讓、入股、出租、置換、抵押等形式，有效盤活宅基地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。研究宅基地抵押的處置路徑與風(fēng)險控制[10]。建議加快全面開展宅基地及地上房屋的房地一體確權(quán)登記工作，確權(quán)登記是對宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬的物權(quán)認(rèn)可，屬于行政確認(rèn)，強(qiáng)化農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識，對符合條件的依法依規(guī)辦理登記發(fā)證，頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，依法維護(hù)合法產(chǎn)權(quán)，對不符合條件的只調(diào)查不登記發(fā)證。對辦理宅基地流轉(zhuǎn)或抵押的，需持合法不動產(chǎn)權(quán)證書，在登記機(jī)構(gòu)辦理流轉(zhuǎn)或抵押手續(xù)，此舉可規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)交易行為，降低交易費(fèi)用，保障交易安全，提高資源利用效率。

（三）引入市場機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素優(yōu)化配置

建議通過市場機(jī)制盤活農(nóng)村存量宅基地資產(chǎn)，顯化宅基地經(jīng)濟(jì)價值，健全退出宅基地再利用機(jī)制，對退出的宅基地進(jìn)行整治，允許在符合規(guī)劃與用途管制的前提下，將退出的宅基地直接轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地上市，用于農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押融資，享受與國有土地使用權(quán)同等的權(quán)利，鼓勵發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新動能。鼓勵對農(nóng)村廢棄、老舊宅基地拆除復(fù)墾，建立復(fù)墾指標(biāo)用于上市交易的政策制度。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地要素優(yōu)化配置的同時，配套其他相關(guān)激勵政策，鼓勵引導(dǎo)資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素向農(nóng)村集聚，為農(nóng)村發(fā)展注入活力，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，助力農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興[11]。

（四）完善農(nóng)村居民社會保障制度

長期以來，農(nóng)村社會保障制度不夠健全，農(nóng)村宅基地附帶濃厚的身份屬性，承擔(dān)了農(nóng)村居民的社會保障功能，而且農(nóng)村宅基地的社會保障功能長期居于首要地位，嚴(yán)重阻礙了其財產(chǎn)功能的發(fā)揮。建議健全完善農(nóng)村居民的社會保障制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、救助等保障，消除農(nóng)村居民的后顧之憂，將宅基地從社會保障功能中剝離出來，釋放宅基地的財產(chǎn)功能，激化宅基地經(jīng)濟(jì)屬性，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的高效配置。

四、結(jié)論與啟示

農(nóng)村宅基地是億萬農(nóng)民的重要財產(chǎn)，長期以來，廣大農(nóng)民并未享有完整的宅基地產(chǎn)權(quán)，特別是沒有處分權(quán)、收益權(quán)，致使農(nóng)民難以獲得財產(chǎn)性收入，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，造成了土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)、非法流轉(zhuǎn)等系列的負(fù)外部性問題，影響了鄉(xiāng)村發(fā)展。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的逐漸完善，我國城市土地要素市場化配置程度越來越高，相比而言，農(nóng)村土地要素缺乏市場化配置，尤其是占比很重的宅基地資源配置效率低下，缺乏流動性，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌發(fā)展[12]。作者認(rèn)為我國農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)朝著明晰產(chǎn)權(quán)、盤活財產(chǎn)價值、放寬流轉(zhuǎn)限制、提高宅基地資源配置效率等方面進(jìn)行努力探索，建立完整的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，做到宅基地還權(quán)賦能，賦予農(nóng)民更充分的宅基地用益物權(quán)，提高宅基地節(jié)約集約利用水平，推進(jìn)退出宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的用途轉(zhuǎn)變銜接，健全增值收益分配機(jī)制，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力土地要素支撐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：楚? 霞）

Research on Rural Homestead System Reform from the Perspective of Institutional Economics

——Taking Yujiang District of Yingtan City， Jiangxi Province as an Example

HU Xue-ying1，KE Shan-hua2

（1. School of Marxism/School of Humanities and Social Sciences，Shenzhen Technology University，Shenzhen 518118;

2. Jiangxi Provincial Party School，Nanchang? 330003）

Abstract： With the accelerated development of the times， the disadvantages and defects of the homestead system are becoming more and more prominent. There are some prominent problems， such as the prevalence of multiple houses and over area occupation， the serious idle waste of homestead， the imperfection of homestead property right， the prohibition of invisible homestead transfer， and the low efficiency of homestead resource market allocation. Rural homestead system has restricted the development of agriculture and rural economy and affected the implementation of Rural Revitalization Strategy， so it is urgent to reform. Taking the opportunity of deepening the reform of rural homestead system in China， based on the empirical analysis of the pilot situation of rural homestead system reform in Yujiang District， Yingtan City， Jiangxi Province， this paper summarizes the local successful experience of rural homestead system reform， objectively analyzes various problems exposed by rural homestead system， and expects to build a perfect market-oriented allocation system of rural land factors， We will promote rural land reform. This paper proposes to clearly implement the subject of collective land ownership， improve the homestead transfer transaction and property right confirmation registration system， introduce market mechanism， promote the optimal allocation of rural production factors， and improve the social security system of rural residents. The reform of rural homestead system in China should make efforts to explore in the aspects of clarifying property rights， revitalizing property value， relaxing circulation restrictions and improving the efficiency of homestead resource allocation， establish a complete homestead property rights system， enable homestead to return rights， endow farmers with more full usufructuary rights of homestead， and improve the level of economical and intensive utilization of homestead.

Key words：? Homestead;Market Allocation;System

收稿日期：2021-09-06

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“江西農(nóng)村改進(jìn)社研究”（17BZS080）;2020年江西省社科規(guī)劃項目（20YJ06）;中央黨校2021年重點(diǎn)調(diào)研課題“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興：理論邏輯與實(shí)踐路徑”（2021DXXTZDDYKT047）。

作者簡介：胡學(xué)英，女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì);柯善華，男，碩士研究生，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)。

1734501186211