政策工具視角下中國主要經(jīng)濟(jì)區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策對比與優(yōu)化研究

劉珈瑗，譚清立，林岱衡

（廣東藥科大學(xué)醫(yī)藥商學(xué)院，廣東 中山 528400）

生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是具有高技術(shù)、高投入、高產(chǎn)出的新興產(chǎn)業(yè)，是繼汽車、機(jī)械制造業(yè)之后的第三大產(chǎn)業(yè)。國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是21世紀(jì)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是我國的朝陽行業(yè)。因此，新世紀(jì)以來，我國政府對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)給予了極大的重視。長三角城市群、京津冀城市群、粵港澳大灣區(qū)作為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的3個城市群，經(jīng)濟(jì)份額總額已超全國40%[1]?？萍紕?chuàng)新職能作為3大經(jīng)濟(jì)區(qū)共同的中心職能之一，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)能否得到很好的發(fā)展是該項職能發(fā)揮好與否的印證。產(chǎn)業(yè)的良序發(fā)展需要有力的政策支撐。近年來，隨著我國供給側(cè)改革的推進(jìn)及對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的重視，3大經(jīng)濟(jì)區(qū)所在省市陸續(xù)發(fā)布了多項生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)扶持政策。本文運用政策工具法從探索期和躍升期對我國長三角城市群、京津冀城市群及粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥相關(guān)政策文件進(jìn)行對比分析。解析3大經(jīng)濟(jì)區(qū)在不同時期對于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策工具的運用特征和側(cè)重點，剖析問題，提出針對性建議，研究成果對于構(gòu)建科學(xué)、完整、切實可行的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策體系以及促進(jìn)3大經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有理論指導(dǎo)意義。

1 資料與方法

1.1 資料來源

在中國政府部門官網(wǎng)及粵港澳大灣區(qū)、長三角城市群和京津冀城市群所包含的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市政府官網(wǎng)搜索各級政府發(fā)布的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)的意見、通知、綱要等政策文件。由于我國各地區(qū)生物醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃與國家總體發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，相關(guān)政策存在一定的時效性，因此文章選取2011年—2020年的相關(guān)政策文件。由于相關(guān)政策文件數(shù)量龐大且存在省、市、區(qū)縣政策相互包含、重復(fù)的情況，因此本文選取了中央、3大經(jīng)濟(jì)區(qū)5省份和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的主要城市發(fā)布的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)文件，共75份納入分析。

1.2 研究方法

生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)鍵在于以發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢為基礎(chǔ)，引導(dǎo)供需雙方共同協(xié)作，形成“政府支持、企業(yè)創(chuàng)新、龍頭集聚、政企聯(lián)動”的發(fā)展模式。因此，本研究采用Rothwell和Zegveld的政策工具分類方法[2]，從需求、供給、環(huán)境3大方面對3大經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策進(jìn)行分析和探討。

1.2.1 X維度——政策工具維度 需求型政策工具：為政府通過示范或直接采購等手段直接創(chuàng)造生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的需求，減少區(qū)域內(nèi)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙并提高可控度，從而拉動區(qū)域內(nèi)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。具體包括政府采購、價格指導(dǎo)、應(yīng)用示范及貿(mào)易政策。

供給型政策工具：為政府通過直接供給生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的各類資源[3]，從多方面推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體包括人才支持、資金支持、技術(shù)支持及公共服務(wù)。

環(huán)境型政策工具：為政府采取間接的手段為區(qū)域內(nèi)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個良好的發(fā)展環(huán)境。具體包括目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、支持條例及產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

1.1.2 Y維度——政策目標(biāo)維度 通過對所收集的75份生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策進(jìn)行整理歸納，發(fā)現(xiàn)以“十二五”末即2015年為結(jié)點，我國3大經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重點及政策規(guī)劃深度存在差異：“十二五”末前，政策內(nèi)容多為凝聚科創(chuàng)能力、給予資金支出、樹立應(yīng)用示范等初創(chuàng)型內(nèi)容；“十二五”末后，政策指導(dǎo)深入到稅收優(yōu)惠、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、貿(mào)易政策等多個領(lǐng)域。并且《生物產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》提出“十二五”末我國生物產(chǎn)業(yè)將迎來關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點。因此基于該結(jié)點，我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段可分為塑造基本產(chǎn)業(yè)政策框架的探索期與深化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的躍升期兩個階段，探索期為2011－2015年，躍升期為2016－2020年?；诙S分析框架對現(xiàn)有生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策措施進(jìn)行統(tǒng)計分析，探究不同類型政策工具（X軸）的使用情況及不同施政階段（Y軸）下政策工具分布情況所代表的政策目標(biāo)，以此綜合分析我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況及特點，構(gòu)建生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策二維分析框架（圖1）。

圖1 生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策分析框架Figure 1 Policy analysis framework of biomedical industry

1.3 政策工具的整理與歸納

為方便統(tǒng)計，將納入分析的75份政策文件（表1）的相關(guān)具體條款進(jìn)行編碼和歸納。對政策文本進(jìn)行編碼的形式為“政策文本編號－一/二…－（一）/（二）…－1/2…－（1）/（2）…”，例如“61?5?1?1”表示總體納入的75份文件中的第61份文件《廣州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中“五、保障措施”中“（二）加大財稅金融扶持”中的“1.設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金”。若同一政策文件中包含多種政策工具，則分別計次。生成“粵港澳大灣區(qū)、長三角城市群及京津冀城市群生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的政策文件內(nèi)容編碼表（表2）后，錄入Excel進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計分析。

表1 納入分析的政策文件匯總（共75份，有省略）Table 1 Summary of policy documents included in the analysis

表2 3大類政策工具的名稱、編號、頻數(shù)及構(gòu)成情況Table 2 Name，number，frequency and composition of three categories of policy instruments

2 政策工具和政策目標(biāo)二維結(jié)果分析

2.1 政策文件基本情況

納入分析的75份文件中，國家級文件6份，粵港澳大灣區(qū)相關(guān)文件22份，其中省級文件5份，市級文件16份，區(qū)級文件1份，長三角城市群相關(guān)文件26份，包括上海市相關(guān)文件6份，江蘇省等省級文件共10份，市級文件共10份，京津冀城市群相關(guān)文件21份，其中北京市、天津市相關(guān)文件各占6份，河北省省級文件占5份，市級文件占4份。

2.2 政策工具維度的統(tǒng)計結(jié)果描述

總體上看，供給型政策工具的應(yīng)用比例最高，占比53.58%，其次為環(huán)境型政策工具，應(yīng)用占比32.33%，需求型政策工具應(yīng)用比例最小，為14.09%。

從3種政策工具內(nèi)部構(gòu)成應(yīng)用比例來看，在供給型政策工具中，公共服務(wù)受到的重視程度最高，應(yīng)用占比達(dá)34.48%，其次為資金支持，占比33.62%，人才支持和技術(shù)支持應(yīng)用比例較小，分別為21.12%、10.78%。在環(huán)境型政策工具中，支持條例與目標(biāo)規(guī)劃受重視程度相當(dāng)，分別占比35%、34.29%，稅收優(yōu)惠應(yīng)用占比最小，僅為9.29%，產(chǎn)權(quán)保護(hù)的應(yīng)用比例居中，為21.43%。需求型政策工具中，應(yīng)用示范與貿(mào)易政策的應(yīng)用比例位居一、二，分別占比32.79%、31.15%，政府采購也受到一定重視，應(yīng)用比例為22.95%，價格指導(dǎo)應(yīng)用比例最小，為13.11%。

2.3 政策目標(biāo)維度的統(tǒng)計結(jié)果描述

2.3.1 探索期和躍升期中3大政策工具總體應(yīng)用情況 在政策目標(biāo)維度下對長三角、京津冀、粵港澳3大經(jīng)濟(jì)區(qū)從探索期到躍升期的政策工具總體應(yīng)用情況進(jìn)行分析。75份政策文件中，探索期和躍升期的政策工具使用分別占49.33%、52.00%。整體上看，在探索期與躍升期兩階段的政策工具應(yīng)用情況中，占比最高的均為供給型政策工具，分別為49.74%、56.56%，需求型政策工具在兩個階段均占比最低，分別為11.64%和15.98%，環(huán)境型政策工具均占比居中，分別占38.62%、27.46%。

2.3.2 探索期和躍升期中3大區(qū)域?qū)?大政策工具及其內(nèi)部應(yīng)用情況 對比長三角、京津冀、粵港澳3大經(jīng)濟(jì)區(qū)在不同階段對3大政策工具及其內(nèi)部應(yīng)用情況（圖2、圖3）可以看出，在探索期中粵港澳大灣區(qū)對需求型和環(huán)境型政策工具的應(yīng)用比例最高，分別達(dá)54.55%、36.99%，但對供給型政策工具的應(yīng)用比例最低，為28.72%。說明該地區(qū)早期存在明顯的政策工具配置失衡現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)政策激勵作用未達(dá)理想狀態(tài)。長三角城市群對供給型政策工具的應(yīng)用比例最高，達(dá)41.49%，顯現(xiàn)出該地區(qū)優(yōu)先發(fā)展生物醫(yī)藥生產(chǎn)體系的既往決策布置，其需求型和環(huán)境型政策工具的應(yīng)用占比分別為27.27%、35.61%，應(yīng)用比例均居中。京津冀城市群對需求型政策工具及環(huán)境型政策工具的應(yīng)用比例均最低，分別為18.18%、27.40%，供給型政策工具的運用占比居中，為29.79%。

圖3 3大經(jīng)濟(jì)區(qū)在不同時期對3類政策工具的應(yīng)用比例Figure 3 Application proportion of three types of policy tools in the three economic zones in different periods

躍升期中，長三角城市群對需求型、供給型、環(huán)境型3種政策工具的應(yīng)用比例都最高，分別占比31.58%、36.55%、30.59%，政策預(yù)期效益良好。需求型政策工具中，粵港澳大灣區(qū)對其總體應(yīng)用比例最低，占比26.32%，說明粵港澳大灣區(qū)正著力于政策工具均衡發(fā)展，放緩了需求型工具提升速度，不斷提升原本較低的供給型、環(huán)境型政策工具的比重。京津冀城市群對其總體應(yīng)用比例居中，占比28.95%。對于供給型政策工具，粵港澳大灣區(qū)與京津冀城市群應(yīng)用比例相當(dāng)，分別為28.97%、29.66%。在環(huán)境型政策工具中，粵港澳大灣區(qū)對其應(yīng)用比例略高于京津冀城市群，占比24.71%。在兩個階段中3大區(qū)域?qū)唧w政策工具的應(yīng)用情況如圖2。

圖2 3大經(jīng)濟(jì)區(qū)在不同時期對政策工具的應(yīng)用頻數(shù)Figure 2 Application frequency of policy tools in the three economic zones in different periods

3 討論

3.1 長三角城市群側(cè)重于應(yīng)用供給型和環(huán)境型政策工具

長三角城市群在探索期對供給型政策工具的應(yīng)用最頻繁，對環(huán)境型政策工具應(yīng)用比例居中。而在躍升期其對供給型和環(huán)境型政策工具的應(yīng)用比例均最高。長三角城市群是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，經(jīng)濟(jì)總量約占全國四分之一，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。“地方集聚—區(qū)域協(xié)同—全球競合”是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本路徑[6]，當(dāng)前長三角城市群正處于從“地方集聚”向“區(qū)域協(xié)同”的關(guān)鍵躍升期。而長三角生物醫(yī)藥的快速發(fā)展與其重點城市的高度集聚相輔相成，園區(qū)化、基地化是迄今為止長三角各地生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方略。

長三角城市群生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計的側(cè)重點在于政府強(qiáng)引導(dǎo)、重視拳頭產(chǎn)品研發(fā)，例如重點推動抗體藥物、新型疫苗等產(chǎn)品研發(fā)和成果產(chǎn)業(yè)化；同時培育骨干企業(yè)，發(fā)揮區(qū)域綜合優(yōu)勢?；诖四康模L三角需凝聚出色的創(chuàng)新能力、地區(qū)優(yōu)勢及政策紅利，并在順應(yīng)各級政府提出的發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃外，還需要積極應(yīng)用供給型和環(huán)境型政策工具以刺激生產(chǎn)，因而選擇在躍升期內(nèi)側(cè)重于提升供給型和環(huán)境型政策工具占比。據(jù)圖2，長三角城市群在探索期與躍升期兩個階段都尤其重視供給型政策工具中公共服務(wù)、技術(shù)支持的應(yīng)用。在公共服務(wù)上，政府尤為注重生物醫(yī)藥特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)及專業(yè)化建設(shè)。例如上海市政府發(fā)布的《促進(jìn)上海市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動方案（2018－2020年）》（滬府辦發(fā)〔2018〕39號）提出在張江地區(qū)，支持建設(shè)高水平、專業(yè)化、適度規(guī)模、以生物制品為主的生產(chǎn)基地。在技術(shù)支持上，長三角城市群各級政府采用直接分享技術(shù)資源，輔助選擇技術(shù)發(fā)展方向，給予企業(yè)技術(shù)研發(fā)經(jīng)費等多種手段以提高企業(yè)生物醫(yī)藥生產(chǎn)技術(shù)水平。以江蘇省蘇州市為例，蘇州市人民政府發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)蘇州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施的通知》（蘇府辦〔2019〕69號）指出將支持藥品、醫(yī)療器械和生物技術(shù)等領(lǐng)域，并派遣生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組對全市生物醫(yī)藥生產(chǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)。在環(huán)境型政策工具中，長三角城市群在探索期和躍升期都更側(cè)重于運用產(chǎn)權(quán)保護(hù)。產(chǎn)權(quán)保護(hù)是為廣大生物醫(yī)藥企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品等給予保障的重要舉措之一，同時也間接起到激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新能力的作用。江蘇省人民政府發(fā)布的《關(guān)于推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（蘇政發(fā)〔2018〕144號）提出實行知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化管理，實現(xiàn)全省生物醫(yī)藥企業(yè)貫標(biāo)全覆蓋。此外，長三角城市群有關(guān)政府部門還通過將療效顯著的自主創(chuàng)新藥物納入基本醫(yī)療保險支付范圍、發(fā)放專利補貼等手段，積極應(yīng)用知識產(chǎn)權(quán)政策工具，營造生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)氛圍。

由此可見，長三角城市群在兩個階段對供給型政策工具的應(yīng)用推動了其生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的高質(zhì)量發(fā)展。同時，為區(qū)域內(nèi)生物醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)提供了一個很好的資源共享空間，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)良好。而環(huán)境型政策工具的良好效益為區(qū)域內(nèi)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指明了方向，并營造了良好的創(chuàng)新發(fā)展氛圍。

3.2 京津冀城市群對環(huán)境型政策工具應(yīng)用不足，但對需求型政策工具應(yīng)用在躍升期有顯著提升

京津冀城市群在探索期和躍升期兩個階段中環(huán)境型政策工具的應(yīng)用比例均最低，但需求型政策工具的應(yīng)用比例在躍升期有較大提升，位居第二。京津冀城市群是我國北方經(jīng)濟(jì)的重要核心區(qū)，但因其范圍內(nèi)低等級城鎮(zhèn)數(shù)量較多，中等城市偏少，主要依靠北京、天津及河北省核心城市帶動發(fā)展，因此整體發(fā)展水平有待提高[7]。京津冀城市群的經(jīng)濟(jì)總量較大，但人均GDP遠(yuǎn)低于長三角城市群和粵港澳大灣區(qū)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年京津冀城市群的GDP為7.6萬億元，低于港澳大灣區(qū)的9.3萬億元，更低于長三角城市群的14.9億元。由于京津冀三地發(fā)展水平存在較大差距，且“十二五”規(guī)劃后三地生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展側(cè)重點差異增大，導(dǎo)致躍升期三地生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃的應(yīng)用較缺乏。而目標(biāo)規(guī)劃應(yīng)用的缺乏是導(dǎo)致其在躍升期環(huán)境型政策工具應(yīng)用不足的重要原因之一。

而京津冀城市群的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于優(yōu)勢互補，發(fā)揮京津冀三地各自所長。北京市擁有眾多知名科研院所，科創(chuàng)潛力巨大；天津市擁有國家生物醫(yī)藥國際創(chuàng)新園，具備強(qiáng)有力的海外技術(shù)及投資吸引力；河北省作為我國現(xiàn)代醫(yī)藥工業(yè)發(fā)源地之一，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)化水平較高，因此京津冀城市群合作互通、聯(lián)袂共進(jìn)的區(qū)域協(xié)同優(yōu)勢巨大[5]?；诖耍┙蚣秸璋l(fā)揮供給型和環(huán)境型政策上配置優(yōu)勢，故而在躍升期內(nèi)，其供給型政策工具占比高于其余2類政策工具。而事實上京津冀城市群在探索期內(nèi)對需求型政策工具總體應(yīng)用比例僅有18.18%，在3大經(jīng)濟(jì)區(qū)中占比最低；但到了躍升期，對需求型工具占比上升至28.95%，在3大經(jīng)濟(jì)區(qū)中占比居中，主要體現(xiàn)為對政府采購的應(yīng)用比例顯著提高。在探索期中，京津冀城市群對政府采購的應(yīng)用多局限于對藥品的采購，例如河北省人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于支持生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策》（冀改辦字〔2019〕89號）中提出，支持輔助療效確切、安全可靠的創(chuàng)新藥及獨家藥品加入河北省藥品集中采購平臺，推進(jìn)政府集中采購。但在躍升期中，京津冀城市群對政府采購的應(yīng)用不再局限于對藥品的采購，而擴(kuò)展至醫(yī)療器械等產(chǎn)品的采購。

基于圖3可看出京津冀城市群在躍升期對需求型政策工具的應(yīng)用比例已有較大提升。從總體上看，在躍升期中京津冀城市群對供給型、環(huán)境型2種政策工具的應(yīng)用比例與粵港澳大灣區(qū)相當(dāng)，但與長三角城市群還有較大差距。

3.3 從探索期到躍升期粵港澳大灣區(qū)對需求型政策工具應(yīng)用比例顯著減少，供給型政策工具應(yīng)用比例有所提升

粵港澳大灣區(qū)在探索期中對需求型政策工具的應(yīng)用比例遠(yuǎn)超其他2大經(jīng)濟(jì)區(qū)，在躍升期對其應(yīng)用比例卻降至位列第3。但在兩個階段中對供給型政策工具的應(yīng)用比例從位列第3上漲至第2。粵港澳大灣區(qū)是我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)聚集的重要區(qū)域，具有獨特的地域優(yōu)勢、較強(qiáng)的創(chuàng)新潛力，產(chǎn)業(yè)成就突出。廣州、深圳作為區(qū)域生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的龍頭城市，以良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和完整的產(chǎn)業(yè)鏈條為依托，帶動粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)快速提升，使粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在全國處于舉足輕重的地位[8]。

粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計側(cè)重于發(fā)揮創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢及境內(nèi)外交流優(yōu)勢，打造我國生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，因而少不了供給型和環(huán)境型政策工具的高效支持，所以這2類的占比在躍升期得到了提升。從政策工具的應(yīng)用統(tǒng)計結(jié)果（圖3）來看，粵港澳大灣區(qū)在探索期對需求型政策工具的應(yīng)用比例在3大經(jīng)濟(jì)區(qū)中占比最高，達(dá)54.55%，但到了躍升期，其應(yīng)用比例下降至26.32%?；浉郯拇鬄硡^(qū)在探索期中對需求型政策工具應(yīng)用比例如此之高，主要體現(xiàn)在應(yīng)用示范和貿(mào)易政策的高度重視上，但也是早期政策工具配置失衡的體現(xiàn)。據(jù)廣東省人民政府資料顯示，2012年廣東省已被列為生物醫(yī)藥示范工程的示范省，并實施創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品應(yīng)用示范工程。而對于貿(mào)易政策，多地運用該政策工具推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，并提高影響力。但發(fā)展至躍升期，由于充分發(fā)揮市場效能是新時期醫(yī)藥價格的主要發(fā)展趨勢，為給市場提供更多活躍空間，政府對價格指導(dǎo)的應(yīng)用比例較低。對于政府采購的應(yīng)用，從2015年起我國才開始實施分類采購，鼓勵跨區(qū)域采購聯(lián)盟，但政府采購的應(yīng)用還處于探索階段，其應(yīng)用比例較低。此外，《政府采購法》規(guī)定，在港澳注冊的企業(yè)無法參與內(nèi)地發(fā)布的政府采購項目，這也是導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)政府采購應(yīng)用比例較低的重要因素之一。同時該地區(qū)價格指導(dǎo)和政府采購應(yīng)用比例較低，且在躍升期對于應(yīng)用示范和貿(mào)易政策的應(yīng)用并無較大創(chuàng)新突破，也導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)躍升期內(nèi)需求型政策工具的應(yīng)用比例顯著減少。在供給型政策工具的應(yīng)用上，總體上看，粵港澳大灣區(qū)對其應(yīng)用比例已有所增長，主要體現(xiàn)在對資金支持和公共服務(wù)應(yīng)用比例的大幅提升，增長率分別達(dá)20.64%、21.54%。但對人才支持的應(yīng)用仍較缺乏。在人才支持上，長三角城市群的高等教育資源與大灣區(qū)相比更加豐富。廣東省僅有2所“985”高校，而長三角城市群擁有7所，在“211”高校數(shù)量上長三角城市群也擁有更大優(yōu)勢。又因港澳高校大多面向本地招生，給予內(nèi)地學(xué)生的名額十分有限，可提供給內(nèi)地的人才資源也十分有限。培育生物醫(yī)藥相關(guān)的優(yōu)質(zhì)高校畢業(yè)生是長三角區(qū)域應(yīng)用人才支持的一項重要舉措，而粵港澳大灣區(qū)在此方面略有不足，一定程度上導(dǎo)致了人才支持應(yīng)用的缺乏。

4 建議

4.1 3大經(jīng)濟(jì)區(qū)均應(yīng)提高需求型政策工具應(yīng)用比例

從整體上看，長三角城市群、京津冀城市群及粵港澳大灣區(qū)3大經(jīng)濟(jì)區(qū)政府對需求型政策工具的應(yīng)用比例都較低，其在躍升期的應(yīng)用比例僅占3大政策工具總體應(yīng)用比例的15.98%?；浉郯拇鬄硡^(qū)在探索期與躍升期對價格指導(dǎo)的應(yīng)用在3大經(jīng)濟(jì)區(qū)中都占比最低，因此可從多方面嘗試提高價格指導(dǎo)應(yīng)用頻率。首先可以國家醫(yī)保局等八部門已印發(fā)的《深化醫(yī)療服務(wù)價格改革試點方案》為依據(jù)，盡快積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)價格指導(dǎo)政策工具的應(yīng)用。同時通過利用再分配手段提升醫(yī)務(wù)人員勞務(wù)價值等方式促進(jìn)新的產(chǎn)品價格形成機(jī)制的確立。其次，廣東省于2018年4月已正式執(zhí)行一票制政策，總體效果理想，但仍處于過渡期，可對偏遠(yuǎn)地區(qū)再開一票，一定時間內(nèi)仍實行兩票制。為更快推進(jìn)該政策的實施，可深入解構(gòu)流通成本增加的成因，重視流通企業(yè)在市場化機(jī)制社會分工中的重要功能。京津冀城市群在躍升期對價格指導(dǎo)的應(yīng)用頻率提升較為明顯，但在藥品價格的管理上尚存不足?？商岣咚幤穬r格監(jiān)管隊伍人員的素質(zhì)，如以自學(xué)為主、培訓(xùn)相輔為原則，規(guī)定其在限定時間內(nèi)完成《藥品質(zhì)量抽查檢驗管理規(guī)定》等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，同時增強(qiáng)其責(zé)任意識。還可通過適當(dāng)?shù)姆艡?quán)加強(qiáng)其與藥品生產(chǎn)及經(jīng)銷企業(yè)間的聯(lián)系，實現(xiàn)政府與生物醫(yī)藥相關(guān)企業(yè)間的協(xié)同。

4.2 重視環(huán)境型政策工具的應(yīng)用

對比長三角城市群、京津冀城市群、粵港澳大灣區(qū)3大經(jīng)濟(jì)區(qū)從探索期至躍升期對環(huán)境型政策工具的應(yīng)用情況，發(fā)現(xiàn)其頻率均有所下降。但從總體上看，兩大階段中3大經(jīng)濟(jì)區(qū)對其應(yīng)用比例在3大政策工具中均處于居中地位，還存有一定的提升空間。首先，針對長三角城市群目標(biāo)規(guī)劃的應(yīng)用比例不足的情況，政府可增強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的短中期規(guī)劃，實現(xiàn)資源的最佳配置并形成生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群。同時，加強(qiáng)對各地的功能分區(qū)指導(dǎo)，制定細(xì)分目標(biāo)。如安徽省可根據(jù)其生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域特點，以推進(jìn)生物制藥、化學(xué)制藥、現(xiàn)代中藥和醫(yī)療器械四業(yè)并重為發(fā)展方向，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，突出區(qū)域優(yōu)勢，形成特色鮮明的產(chǎn)品群和產(chǎn)業(yè)鏈[9]。而上海市可發(fā)揮超大型城市的綜合優(yōu)勢，增強(qiáng)對周邊區(qū)域輻射作用。其次，京津冀城市群對產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策工具的應(yīng)用還應(yīng)提高重視。有關(guān)部門可通過發(fā)布相關(guān)支持文件、增加產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)公共服務(wù)等手段幫助提高生物醫(yī)藥相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識，提升知識互溢效率，以更好地增強(qiáng)其創(chuàng)新動力[10]。此外，針對粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化應(yīng)用效益不足的情況，可通過解決以往產(chǎn)生的與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的歷史案件，穩(wěn)定企業(yè)家的產(chǎn)權(quán)安全預(yù)期以降低知識產(chǎn)權(quán)交易運營成本，促進(jìn)其交易流通，并優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)獎勵資助機(jī)制，激勵其交易運營。同時推動省“科技創(chuàng)新十二條”等激勵轉(zhuǎn)化政策更快更好地實施。

4.3 平衡供給型政策工具內(nèi)部構(gòu)成的應(yīng)用比例

從總體上看，長三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)在供給型政策工具配置中對資金支持、公共服務(wù)應(yīng)用比例較高，給予了這兩項政策工具極較大的重視。從具體應(yīng)用情況來看，粵港澳大灣區(qū)和京津冀城市群對人才支持應(yīng)用比例都較低，且粵港澳大灣區(qū)在探索期和躍升期兩個時期中對技術(shù)支持的應(yīng)用比例也低于長三角城市群及京津冀城市群。針對粵港澳大灣區(qū)的實際情況提出以下建議，在人才支持方面，粵港澳大灣區(qū)“一地三制”，且具有多個關(guān)境，這與歐盟有著一定的相似之處。因此，可以借鑒其“勞動力流動計劃”，將內(nèi)地籍人才及港澳籍人才統(tǒng)一視作“灣區(qū)人才”，為其提供出入、交流等便利。此外，應(yīng)建立完善粵港澳三地人才合作協(xié)調(diào)機(jī)制，使三地人才服務(wù)項目實現(xiàn)對接，同時保證人才支持型政策的配置比重與銜接，統(tǒng)一各級人才福利標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定規(guī)范等，避免灣區(qū)內(nèi)人才流動導(dǎo)致待遇差距過大等問題[11]。在技術(shù)支持上，首先，粵港澳大灣區(qū)可以利用資金支出與稅收優(yōu)惠工具配置對企業(yè)貸款給予一定補貼，以更好地提高生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)力度[12]。然后，適當(dāng)縮短生物醫(yī)藥相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)所需的設(shè)備等固定資產(chǎn)的折舊年限，調(diào)動企業(yè)采用先進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備的積極性以促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的提高，同時也在一定程度上減輕了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，讓其擁有更多可支配資金供生物醫(yī)藥生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展。而京津冀城市群受多方原因的影響，存在三地人才資源分布不均衡的現(xiàn)象。京津兩地的人才資源數(shù)量、質(zhì)量等顯著高于河北省，由此很大程度上對政府人才支持的應(yīng)用造成了阻礙。針對該問題，京津冀城市群政府一是應(yīng)突破其行政區(qū)域束縛，建立建成跨省市的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)共贏合作平臺，盡可能減少各區(qū)域各自為政和地方保護(hù)的情況，實現(xiàn)人才資源的最大化共享。二是政府可利用市場導(dǎo)向，將人才引流至河北省各地區(qū)，打破傳統(tǒng)的戶籍、檔案等人才管理制度束縛，實施人才的雙向選擇，實現(xiàn)“價值流動”。三是完善三地人才數(shù)據(jù)庫共享機(jī)制，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)人才的引進(jìn)、培養(yǎng)及分配，實現(xiàn)人才結(jié)構(gòu)的錯位布局，最大化發(fā)揮人才資源的價值。長三角城市群對供給型政策工具內(nèi)部構(gòu)成的4種政策工具的應(yīng)用都已較為成熟，在躍升期中對人才支持、技術(shù)支持、公共服務(wù)的應(yīng)用比例在3大經(jīng)濟(jì)區(qū)中都占比最高。而在資金支持上，對上海、蘇州、無錫、杭州、合肥等七大醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展代表性城市所出臺的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策進(jìn)行分析可看出，近年來長三角城市群已經(jīng)實現(xiàn)了對細(xì)分企業(yè)、細(xì)分項目等具體的資金支持政策配置。對供給型政策工具的應(yīng)用已嘗試了一定的創(chuàng)新方式，這也是其生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展位居我國領(lǐng)先地位的一大原因。因此，3大經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)交流溝通，在政府層面積極分享各自政策工具應(yīng)用與調(diào)整的樣本經(jīng)驗，并基于傳統(tǒng)的政?產(chǎn)?學(xué)?研生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展機(jī)制，開展跨時空跨區(qū)域的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)布局和創(chuàng)新交流合作的現(xiàn)狀，通過創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、整合區(qū)域資源等手段，實現(xiàn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共同進(jìn)步。