發(fā)揮第三部門功能 促進政府職能轉(zhuǎn)變的對策研究

夏秘

摘要：政策性放權(quán)雖然賦予了中央政府收放自如的自主性，卻不可避免地導(dǎo)致了政府間行政博弈的泛濫，往往導(dǎo)致“一收就死、一放就亂”的局面，通過政府轉(zhuǎn)移一部分權(quán)力于第三部門，讓社會力量介入到教育、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域。這樣可以將政府從公共服務(wù)領(lǐng)域角色中解脫出來，第三部門和公共部門在公共服務(wù)領(lǐng)域聯(lián)合起來共同發(fā)揮作用，不僅有利于提升教育、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，而且能提升公共服務(wù)部門服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變;第三部門;公共利益;社會參與

一、第三部門在社會治理中存在參與困境

在社會主義市場經(jīng)濟體制確認以前，我國第三部門發(fā)展不成熟、不完善，主要表現(xiàn)在，首先，第三部門缺乏宏觀的制度規(guī)劃和指導(dǎo)，存在著諸如政社不分、經(jīng)費不足、能力不足、法制缺陷的不足;其次，第三部門缺乏獨立性和自主活動的能力，它在社會中的運行很大程度上受制于政府，依附于政府機關(guān)而生存。

全能型政府對社會公共事務(wù)的管理過多

全能型政府掌握過多的社會資源、管理社會事務(wù)的范圍過廣，從而使得民眾過于依賴政府、社會治理能力低下，讓高昂的行政費用限制經(jīng)濟發(fā)展，社會矛盾無法有效解決。全能型政府是一種典型的強政府—弱社會模式，這種模式對于社會公共事務(wù)的管理過多，使得社會活力被壓制無法發(fā)揮優(yōu)勢。政府轉(zhuǎn)型迫在眉睫，政府轉(zhuǎn)型既能夠防止行政權(quán)力壓制市場和社會，又能夠保證政府對市場給予適度有效的調(diào)節(jié)，構(gòu)建有效政府是完善社會主義市場經(jīng)濟體系的內(nèi)在要求。

政府正在不斷加快轉(zhuǎn)變職能，但是在這一過程中還是存在一些問題。首先，政府“錯位”、“越位”現(xiàn)象和政府“缺位”、“不到位”現(xiàn)象并存;其次，政府實際掌控了過多的社會資源，導(dǎo)致行政配置的弊端充分顯露，滋生了大量的腐敗和尋租機會;最后，政府權(quán)責配置產(chǎn)生問題，政府職責范圍界定不明確，中央和地方政府間、地方各級政府間職責劃分不夠清晰，導(dǎo)致公共問題產(chǎn)生時各部門相互推諉，不愿意承擔、甚至逃避責任。

（二）政府權(quán)力的內(nèi)在擴張性導(dǎo)致社會活力得不到發(fā)揮

政府的行政權(quán)力作為一種公權(quán)力，來源于人民，它存在的目的和意義是為公共利益服務(wù)，在現(xiàn)代法治社會中，行政權(quán)力的運行必須符合法的規(guī)范，這就使得行政權(quán)力具有法律強制力，這就為行政權(quán)力的擴張?zhí)峁┝诉壿嬈瘘c。行政權(quán)力內(nèi)在擴張性表現(xiàn)在行政權(quán)力行使的范圍不斷擴大，其不僅僅在行政部門內(nèi)部運行，蔓延到私人領(lǐng)域和社會民間領(lǐng)域，而且對立法領(lǐng)域和司法領(lǐng)域也有一些侵犯。

隨著行政權(quán)力的不斷擴張，導(dǎo)致社會權(quán)力和其他國家權(quán)力受到了侵犯，行政權(quán)力公共服務(wù)的職能產(chǎn)生了一種不利于社會活力發(fā)揮作用的異化。行政權(quán)力擴張到一定程度會導(dǎo)致行政隨意性的產(chǎn)生，這種隨意性通過自由裁量權(quán)變現(xiàn)出來，容易產(chǎn)生以權(quán)謀私和權(quán)力濫用等消極的行政行為，這不利于公民權(quán)益的實現(xiàn)和公共利益的維護。

社會活力高的國家和地區(qū)，在行政決策過程中能體現(xiàn)民主，決策的具體實施也會受到社會力量的監(jiān)督，這對于行政權(quán)力的合理使用是有積極意義的，在政府行政過程中，一定要注重社會活力的發(fā)揮，讓社會力量參與到?jīng)Q策過程中來，這有利于協(xié)調(diào)好政府與社會、政府與市場之間的關(guān)系，讓三者形成良性互動、產(chǎn)生良好的社會效益，從而推動社會公共利益的維護。

（三）第三部門的社會地位不受重視

第三部門主要指的是非公共部門和非私人部門以外的以維護社會公共利益為主要目的的非政府性非營利性組織，其對于我國保障最低人民生活水平、維護社會公平具有重要意義。第三部門實質(zhì)上是一種“市民社會”它強調(diào)的是公民和社會對公共事務(wù)的參與，其發(fā)展和作用的發(fā)揮離不開政府對其態(tài)度，政府鼓勵支持第三部門發(fā)展，則它發(fā)展迅速，在社會中發(fā)揮的作用也會更加重要，若政府打擊第三部門，則它發(fā)展受到嚴重阻礙。改革開放之前的中國過分強調(diào)政府的絕對掌控力，政府控制著絕大多數(shù)的社會資源，第三部門的生存和發(fā)展空間受到了很大的限制，而且公民對于公共部門的認同程度遠高于第三部門，這就使得其地位難以受到社會的重視。

二、第三部門促進政府職能轉(zhuǎn)變的可行性分析

治理需要溝通，現(xiàn)代治理的合法性需要源自民主而非源自法規(guī)或政府命令，治理方式也需要改變由以往的依賴行政命令的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^資源交換或基于公共目標的談判來實現(xiàn)，即公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)依賴于公眾偏好。第三部門進入公共事務(wù)的執(zhí)行能夠?qū)φ\作效率、政府效能形成一個有效的監(jiān)督，提高政府為民服務(wù)的水平，推進服務(wù)型政府的建設(shè)。

（一）第三部門在社會管理中所扮演的角色

所謂第三部門，就是指那些有別于企業(yè)和政府之外的非營利、非政府組織的集合 ，在社區(qū)建設(shè)中 ， 它既不是政府或其附屬機構(gòu) ，也不是以營利為目的的企業(yè)單位 ，而是那些主動承擔社會公共事務(wù)和公共福利事業(yè)的社會中介機構(gòu)。其共同特征主要包括民間性 、自治性 、志愿性 、非營利性 、公益性和合法性等，其主要目的是為社會和公民提供公共服務(wù)。

政策工具的選擇一般帶有不被人所注意的政治屬性，由于政策工具內(nèi)在的政治屬性，導(dǎo)致其行為必然維護某一階層或某些社會成員的利益，具有政治權(quán)力擴張的本性，在政府轉(zhuǎn)變職能中具有一定的阻礙作用，第三部門有著獨立于公共部門和私人部門、維護社會公共利益的內(nèi)在本質(zhì)，它可以在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)中提供公共物品和服務(wù)，扮演一個中介者的角色。

政府組織及其活動受制于一定的環(huán)境因素，由于政府自身有其利益訴求，在對社會公共物品的提供上總存在著利益關(guān)系，因此不能很好的提供無償性公共物品和服務(wù)，如希望小學(xué)工程，這時第三部門就可以承擔其責任來彌補政府的部分職能，第三部門的自立與生存發(fā)展離不開政府組織對第三部門的管理與輔助。因此，政府需要支持第三部門的發(fā)展，并與其保持良好的合作關(guān)系，來為社會提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）第三部門對于促進政府職能轉(zhuǎn)變的優(yōu)勢所在

首先，從第三部門與政府的互動來看，第三部門能夠很好地彌補政府資源有限的功能，在政府提供公共物品和服務(wù)過程中，由于政府資源有限導(dǎo)致政府對公共物品的提供不足以滿足社會需求，或者說由政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量低下，引發(fā)民眾對政府不滿。在社會公共物品和服務(wù)的提供上，第三部門的積極參與可以擴充社會資本，為服務(wù)民眾提供一定的物質(zhì)保障。

其次，第三部門可以協(xié)助政府實施政策、方針，第三部門成員主要來自社會公民，他們以維護社會公眾利益為出發(fā)點。由第三部門成員宣傳政府方針、政策能夠幫助公民更好地理解政府政策的目的，引導(dǎo)民心民意，實現(xiàn)政府對基層的控制，讓政府政策、方針按計劃進行，保障政策偏差處于合理范圍。

最后，第三部門的發(fā)展能夠增強社會公眾的參與意識。社區(qū)參與是國際普遍認可的社區(qū)服務(wù)與社區(qū)發(fā)展的基本原則，也是我國社會主義民主的基本要求。隨著改革開放的不斷深化，第三部門對于社區(qū)建設(shè)的參與程度必將大大提高，社會力量參與處理社會事務(wù)的程度也會大大加深，社會成員之間的互動也會得到加強，可以塑造社會追求民主、奉獻、自我完善與實現(xiàn)自我訴求的價值觀，形成社會公眾的自我認同感和社會責任感。

三、發(fā)揮第三部門功能，促進政府職能轉(zhuǎn)變

隨著我國改革開放的不斷深化和確認企業(yè)市場主體的地位，對政府職能轉(zhuǎn)變的要求也日益增強，政府與社會市場之間的博弈和交流需要一個能夠溝通兩者的主體，第三部門正好可以作為這樣一個主體。在市場經(jīng)濟中，了解企業(yè)的利益需求對于促進社會融合、減少社會矛盾有著重要意義，第三部門可以作為政府與企業(yè)之間的橋梁來協(xié)調(diào)市場與政府之間的關(guān)系，它可以向政府傳達市場要求并協(xié)助政府對市場進行政策制定與實施、行政法規(guī)和有關(guān)法律的規(guī)劃。

（一）第三部門對我國政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實意義

社會力量參與合作方式多樣化，政府并非是公共服務(wù)的唯一生產(chǎn)主體，政府也并不一定要壟斷公共服務(wù)的提供。除壟斷提供之外，政府實際上還可以通過多種方式與企、社會組織合作。這種政府與社會力量的公私合作就是私人部門、非盈利組織（第三部門）和地方政府就公共服務(wù)供給而進行一種正式合作。通過公私合作的方式，社會力量介入到教育、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域。公私合作改變了公共服務(wù)領(lǐng)域傳統(tǒng)的政府角色，社會力量進入公共部門。私人部門、非營利組織和公共部門在公共服務(wù)領(lǐng)域聯(lián)合起來發(fā)揮著不同的作用，由各種社會力量參與的合作有利于提升公共服務(wù)部門優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。

（二）第三部門社會功能的發(fā)揮

我國政府轉(zhuǎn)變職能需要為地方社會和公民留下更大治理的空間，壓力型體制轉(zhuǎn)變至民主合作型體制，離不開社會成員的參與，第三部門以維護社會公眾利益為主，公民可以通過第三部門來表達自身利益的訴求，第三部門以一種中介部門的身份，在整合社會成員的利益訴求之后傳達至政府部門，這能有效表達公眾意愿從而達到民主合作的目的，同時，民主合作體制還需要司法和輿論對政府行為的監(jiān)督和制約，第三部門可以站在公眾利益的角度來對政府行為進行監(jiān)督，由于其自身非公共部門和非私人部門的特性，能夠以對公眾是否有益為評判標準對社會行為進行監(jiān)督。

第三部門可以作為公共部門績效評估主體，對公共部門實施的行政行為進行監(jiān)督。首先，第三部門監(jiān)督公共部門能保證監(jiān)督的公正性。第三部門不以營利為目的，其資金主要來源于會員的會費和社會捐贈而非政府財政撥款，成員活動大多是志愿活動，不受政府部門指使，致力于為社會公眾提供專門的社會公益服務(wù)。所以在對公共部門進行監(jiān)督時能夠做到立場中立，不偏向于政府部門。其次，第三部門維護的是社會公眾的利益，屬于政府公共服務(wù)之外，對于政府服務(wù)的要求、規(guī)范、程序等各個方面的了解要多于其他社會組織，能夠更專業(yè)的對政府服務(wù)進行評估。最后，第三部門與自身成員聯(lián)系密切，對于組織內(nèi)成員的利益訴求更為了解，在參與社會公共事務(wù)時，可以體現(xiàn)民意民愿，保證公共政策制定的民主性，維護公共利益的實現(xiàn)。

（三）第三部門促進政府職能職能轉(zhuǎn)變

政府可以將現(xiàn)有的一些職能外移至第三部門，讓其承擔公共服務(wù)提供者的角色，有利于全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，政府下放公共權(quán)力，能夠?qū)崿F(xiàn)社會權(quán)力的回歸，第三部門由于其不以營利為目的，更值得被信賴，它無法從提供公共服務(wù)中獲取利益能夠更好地保證公共服務(wù)的質(zhì)量，第三部門與政府部門都具有公共性目標，都有實現(xiàn)公共資源公平、有效配置的責任，這能保障社會公共利益得到有效維護。除此之外，政府外移職能至第三部門還能促進公民的政治參與、提高公民社會責任感，增加社會成員之間的互信，從而推動政府與社會的良性互動，使政府行為更加保障公民權(quán)利，也讓公民更加信任政府、更加愿意參與政治生活，從而達到政府提供公共物品和公共服務(wù)的基本職能要求。

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