行政訴訟第三人法律規(guī)制的完善

于永欣 呂紅蕾

佳木斯大學(xué)人文學(xué)院法律系，黑龍江 佳木斯 154007

一、行政訴訟第三人制度概述

（一）行政訴訟第三人的含義及其法律地位

《行政訴訟法》第二十九條規(guī)定“行政訴訟中的第三人，是指同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，在行政訴訟中申請參加或由人民法院通知參加訴訟的公民、法人或者其他組織。”根據(jù)行政訴訟的第三人的立場不同，又可以分為原告型第三人和被告型第三人。其中被告型第三人因行政訴訟被告不得反訴以及在行政訴訟期間不得向原告和證人自行收集證據(jù)等限制，其在具體行政行為中的法律地位也可能受到類似的限制。

（二）行政訴訟第三人的特征

行政訴訟第三人的特征也比較明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．主體限定

行政訴訟第三人的限定條件主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先是主體范圍的限定，即第三人不能是同一案件的原、被告；其次是主體身份的限定，即第三人必須與案件具有關(guān)聯(lián)性，可以是與被訴具體行政行為的關(guān)聯(lián)性，也可以是與案件審理結(jié)果的關(guān)聯(lián)性。[1]

2．參訴時(shí)間特定

行政訴訟第三人僅能在訴訟程序開始后至一審判決做出前參加訴訟。即其參與訴訟是一種從訴行為。本訴的發(fā)生是第三人能夠進(jìn)入到訴訟中的先決要素，即第三人參加到訴訟中必須以本訴的存在為前提條件。

3．參訴方式獨(dú)特

不同于原、被告單一的參訴方式，第三人既可以在訴訟開始之后和審結(jié)之前向人民法院主動(dòng)申請參加訴訟，也可由人民法院通知參訴。[1]第三人獨(dú)特的參訴方式既能夠維護(hù)第三人的合法權(quán)益，也有利于查明案件事實(shí)。

4．訴訟地位獨(dú)立

第三人享有獨(dú)立的訴訟地位是指，第三人既不依附于原告，也不依附于被告，其參訴僅是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，因此原、被告享有的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)，第三人也應(yīng)享有。[1]

二、行政訴訟第三人制度研究的意義與價(jià)值

法律設(shè)立之初之所以被人們服從和接受，從其表面上看是其強(qiáng)制性和約束力，但從根本上來講，若判決結(jié)果對原被告以外的主體產(chǎn)生了羈束，但卻不允許該類主體參訴，勢必會(huì)破壞法律的權(quán)威性，更違背了人們對公平、公正的追求。

第三人參加訴訟，既可以使法官更加全面地了解當(dāng)事人的真實(shí)意圖，從而更加有效、公正地審理案件，又切實(shí)地保障了利益關(guān)系人的合法權(quán)益不受侵害。

（一）節(jié)約司法資源、提高司法效率價(jià)值

隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，人們法律意識(shí)的增強(qiáng)，越來越多的人選擇通過司法途徑維護(hù)自身合法權(quán)益，這時(shí)極其容易產(chǎn)生司法資源供給量與需求量不平衡的沖突，司法資源在龐雜的案件中顯得特別的珍貴。

首先，允許第三人參加訴訟、賦予其參加訴訟的資格，可以幫助法官更加全面地了解案件事實(shí)，能有效地避免因案件事實(shí)不清楚或證據(jù)不足導(dǎo)致的司法審判復(fù)雜化；其次，允許第三人參加訴訟可以有效避免第三人因無法參加訴訟而單獨(dú)提起訴訟。第三人單獨(dú)提起訴訟會(huì)使得司法機(jī)關(guān)對第三人的訴訟請求再一次進(jìn)行資格審查、對證據(jù)再一次進(jìn)行判定，當(dāng)事人可能因?yàn)榕e證、申訴等原因造成人力、財(cái)力方面不必要的消耗，司法機(jī)關(guān)也因?yàn)閷σ延械淖C據(jù)進(jìn)行重新判定、對當(dāng)事人進(jìn)行資格審查而造成司法資源不必要的消耗。

由此可見，行政訴訟第三人制度進(jìn)一步地提高了訴訟效率，對社會(huì)公眾利益的實(shí)現(xiàn)，訴訟效率的提高，訴訟資源的節(jié)約大有裨益。

（二）促進(jìn)公正司法審判、維護(hù)訴訟公正價(jià)值

行政訴訟第三人參與到訴訟中來，有利于保障參加訴訟主體的完整性，也有利于法院對案件形成全面的了解，為做出公平公正的裁決提供保障，在一定程度上避免了因行政訴訟第三人另行起訴，法院做出相悖判決的尷尬。[2]同時(shí)，第三人參加訴訟，不僅維護(hù)了其自身的合法權(quán)益，也在一定程度上督促行政主體依法行政，促使人民法院做出有公信力的裁判。

（三）提高司法公信力、實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值

行政訴訟第三人有獨(dú)立的立場，賦予行政訴訟第三人參加訴訟的權(quán)利，使其為自身行為進(jìn)行陳述、辯解，進(jìn)一步體現(xiàn)了對行政訴訟第三人的公正對待。

在司法實(shí)踐過程中，由于不同的法院、不同的法官審理，即使是同一起案件也可能產(chǎn)生不同的審判結(jié)果。一旦產(chǎn)生了兩個(gè)不同的裁判結(jié)果，不僅對維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益具有不利影響，更不利于糾紛的解決。而允許第三人參加訴訟則可防范這一風(fēng)險(xiǎn)。[2]因此，第三人制度對提高司法公信力和實(shí)現(xiàn)公平公正具有十分重要的價(jià)值與意義。

三、行政訴訟第三人制度的法律規(guī)制現(xiàn)狀及不足

（一）行政訴訟第三人制度的法律規(guī)制現(xiàn)狀

伴隨著法治建設(shè)的不斷深入，我國行政訴訟第三人制度的立法建設(shè)也隨之發(fā)展與完善。我國第一部具有現(xiàn)代意義的《行政訴訟法》頒布于1989年，但此時(shí)行政訴訟第三人制度僅僅是初具雛形。隨著2014年黨的十八屆四中全會(huì)的召開，依法治國方略更為深入、廣泛，我國于2014年對《行政訴訟法》進(jìn)行了修正，現(xiàn)行《行政訴訟法》于2015年5月1日施行，在2018年，《行政訴訟法》有了全新的司法解釋。行政訴訟第三人制度對于第三人合法權(quán)益的保護(hù)具有十分重要的作用，對其的法律規(guī)定應(yīng)引起重視。

雖然在行政訴訟第三人制度的規(guī)制方面相對于舊法來說有著較大程度的改動(dòng)，證據(jù)體系也經(jīng)歷了從無到有的過程，但是法條內(nèi)容仍然較為粗略，對第三人所需承擔(dān)責(zé)任的類型劃分、舉證責(zé)任歸屬等問題并沒有作出十分明確的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)生活中，第三人的利益并未得到切實(shí)有效的保障，第三人制度在立法層面上仍然存在缺陷，立法相對現(xiàn)實(shí)較為落后，對行政訴訟第三人制度進(jìn)行合理的調(diào)整與細(xì)化十分必要。

（二）行政訴訟第三人制度的缺陷

雖然2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》對行政訴訟過程中產(chǎn)生的諸多問題進(jìn)行了一定的補(bǔ)足，但我國行政訴訟第三人制度仍存在一定的缺陷，其具體表現(xiàn)在：

1．對“利害關(guān)系”的界定不夠明確

雖然《行政訴訟法》規(guī)定第三人需與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系或與被訴行政行為有利害關(guān)系，但是并沒有對“利害關(guān)系”進(jìn)行明確規(guī)定，學(xué)者對此也存在一定的爭論，這也進(jìn)一步導(dǎo)致對第三人的判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊不清。

較大的爭議焦點(diǎn)在于直接利害關(guān)系與間接利害關(guān)系方面，部分學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》中所說的利害關(guān)系僅僅是指直接的利害關(guān)系即直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而部分學(xué)者則認(rèn)為，與具體行政行為存在間接利害關(guān)系的主體也應(yīng)將其作為行政訴訟的第三人來看待。[2]

不同的界定觀點(diǎn)可能對利害關(guān)系人能否作為行政訴訟第三人參與到訴訟過程中來具有十分重要的影響，應(yīng)進(jìn)一步明確利害關(guān)系的界限，以盡可能維護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

2．對行政訴訟第三人的范圍沒有明確分類

無論是過去的舊法，還是現(xiàn)行的新法，都并沒有明確行政訴訟第三人的類型劃分，我國在立法層面對行政訴訟第三人的分類近乎空白，這也導(dǎo)致了學(xué)術(shù)界對第三人的分類難以達(dá)成統(tǒng)一，每一種劃分標(biāo)準(zhǔn)都代表著一種利益考量，在對法律實(shí)務(wù)起著積極作用的同時(shí)，也為司法實(shí)踐帶來了若干阻礙。

在司法實(shí)踐中，行政訴訟第三人的情況多變，這種情況致使不能用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對第三人的行為進(jìn)行規(guī)范，法官只能根據(jù)以往的審判經(jīng)驗(yàn)、法學(xué)功底以及相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)來幫助自己審理案件，這就可能導(dǎo)致不同的法官對案件的處理結(jié)果存在差異，所以我們應(yīng)立足于司法實(shí)踐現(xiàn)狀，結(jié)合國外先進(jìn)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對行政訴訟第三人進(jìn)行明確的分類。

3．行政訴訟第三人的舉證責(zé)任規(guī)定不具體

目前在司法實(shí)踐層面，對行政訴訟第三人應(yīng)承擔(dān)何種舉證責(zé)任的問題規(guī)定并不十分詳盡，它僅僅明確了第三人調(diào)取證據(jù)的具體條件，[3]但在立法層面，對行政訴訟第三人應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任描述較為模糊，致使在司法實(shí)踐中，行政訴訟第三人應(yīng)承擔(dān)何舉證責(zé)任由法官自行裁量。但可能導(dǎo)致法官濫用自由裁量權(quán)，會(huì)適得其反。

四、對行政訴訟第三人制度擴(kuò)容的建議

我國《行政訴訟法》在參照適用《民事訴訟法》的過程中也顯露出一些弊端。例如行政訴訟程序不夠公開透明、不夠簡便，對“利害關(guān)系”的界定不夠明確等等，因此為更好地維護(hù)行政訴訟第三人的合法權(quán)益，進(jìn)一步完善行政訴訟第三人制度迫在眉睫。

（一）進(jìn)一步對“利害關(guān)系”進(jìn)行界定

在司法實(shí)踐中，對“利害關(guān)系”的界定模糊不清影響法官作出判決，刻板、固化地對利害關(guān)系進(jìn)行界定容易造成缺少案件當(dāng)事人，進(jìn)而造成案件的復(fù)雜化。但對“利害關(guān)系人”的界定過于寬泛也有可能導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。故對“利害關(guān)系”的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確已成為重中之重。

筆者認(rèn)為應(yīng)從如下方面入手界定利害關(guān)系，首先，我們應(yīng)適當(dāng)借鑒國內(nèi)外關(guān)于利害關(guān)系界定的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)日本和德國的司法實(shí)踐，行政訴訟中會(huì)將利害關(guān)系的界定與直接利害關(guān)系和間接利害關(guān)系相聯(lián)系，從而更好地得出利害關(guān)系程度。[2]我們應(yīng)該適當(dāng)吸取國外立法經(jīng)驗(yàn)，不能將利害關(guān)系的界定單獨(dú)割裂開來，而應(yīng)該將其與直接利害關(guān)系和間接利害關(guān)系相聯(lián)系。其次，我們應(yīng)把對“利害關(guān)系”的界定細(xì)化到每一個(gè)案件當(dāng)中，不同的具體行政行為在具體案件中涉及到的利害關(guān)系各不相同，對案件當(dāng)事人也可能產(chǎn)生不同程度的影響，所以我們應(yīng)把利害關(guān)系與每一個(gè)案件聯(lián)系起來。最后，“利害關(guān)系”的界定與把握也應(yīng)給予法官一定的自由裁量權(quán)，這樣既可以使法官的自由裁量權(quán)進(jìn)一步規(guī)范化，也在一定程度上減少了固定化規(guī)范的弊端。

（二）細(xì)化行政訴訟第三人的分類

筆者認(rèn)為應(yīng)多措并舉，我們可以借鑒其他國家對行政訴訟第三人進(jìn)行劃分的寶貴經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國國情，對我國的行政訴訟第三人制度進(jìn)行優(yōu)化和完善。如：德國在司法實(shí)踐中，根據(jù)案件的判決結(jié)果與行政訴訟第三人的關(guān)系，將行政訴訟第三人劃分為必要訴訟參加人和普通共同參加人，其中與案件處理結(jié)果有直接關(guān)系的訴訟參加人為必要共同參加人。[5]日本的分類方式不同于德國，是根據(jù)參加人身份的不同對第三人進(jìn)行類別劃分，分為一般訴訟參加人與行政機(jī)關(guān)訴訟參加人兩種類型，在適用《日本民事訴訟法》時(shí)可以明確清楚地進(jìn)行定位，非常的細(xì)致準(zhǔn)確，對推動(dòng)行政訴訟進(jìn)程起到十分重要的作用。[4]以上兩種分類方式均可供我國參考。

（三）完善行政訴訟第三人的舉證責(zé)任

舉證責(zé)任是案件當(dāng)事人提供有力的證據(jù)材料來證明與支撐自己的訴訟請求，在當(dāng)事人無法提供的情況下，可以依法向人民法院申請進(jìn)行調(diào)取，在法院認(rèn)為有必要的情況下也可以自行進(jìn)行調(diào)取。第三人參加訴訟時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，舉證責(zé)任的有效性在一定程度上是對第三人行為合法性的有力認(rèn)證。

筆者建議，我國可以根據(jù)利害關(guān)系人參加訴訟必要性的不同將其進(jìn)行劃分為三種類別，即必要參加第三人、普通訴訟第三人以及行政輔助參加第三人三類。[2]由于必要參加第三人的法定內(nèi)容較為局限，普通訴訟第三人所涉案件的大部分內(nèi)容都是基于普通訴訟，而行政機(jī)關(guān)輔助參加第三人賦予了行政機(jī)關(guān)以第三人的身份，這樣的劃分方式可以將所有類型的行政訴訟第三人都囊括其中。

必要參加第三人之所以必要，是因?yàn)槠涫艿皆⒈桓嬷g的權(quán)益影響十分緊密，我們又可以按照類似于原告地位以及類似于被告地位賦予必要參加之第三人的舉證責(zé)任。普通參加之第三人因其不是必然受到原被告權(quán)益關(guān)系的影響，故將其稱為普通參加訴訟第三人，此類第三人可能有行政機(jī)關(guān)與利害關(guān)系人兩類主體，兩類主體可能與原告利益一致，也可能與被告利益一致，由此可以將第三人分為原告型第三人與被告型第三人兩種。行政機(jī)關(guān)輔助參加第三人也可以作為第三人來參加訴訟。

五、結(jié)語

行政訴訟第三人制度不僅在保護(hù)行政訴訟第三人合法權(quán)益方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，對于司法機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)、促進(jìn)司法公正也發(fā)揮著不可磨滅的作用，而為了促使該制度發(fā)揮更好的作用，要求我們既要對行政訴訟第三人制度具有清晰的認(rèn)知，更要求我們了解其存在的不足和缺陷，從而著重于完善行政訴訟第三人制度，進(jìn)一步對《行政訴訟法》第二十九條所說的“利害關(guān)系”進(jìn)行界定、對行政訴訟第三人的分類進(jìn)行明確以及完善行政訴訟第三人舉證責(zé)任等等。