民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的運行邊界

趙 勇，徐本鑫

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241002）

民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，是指人民檢察院在辦理民事公益訴訟案件過程中，以證明公益性侵權(quán)責任的構(gòu)成要件事實，在訴前階段依照法定程序進行線索調(diào)查與案情核實的非實體處分性權(quán)力[1]。民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的良好運行，不僅能充分實現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，而且能夠發(fā)揮維護公共利益的功能價值。但是，當前涉及民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定只散見于各種規(guī)范性文件中，且權(quán)力運行邊界模糊。實踐中，有的調(diào)查核實內(nèi)容范圍超出職權(quán)邊界、調(diào)查核實權(quán)隨意啟動、證明標準適用不當，不僅擾亂國家權(quán)力配置，而且直接加劇檢察調(diào)查核實的難度，直接影響檢察公益訴訟制度的健康發(fā)展。本文通過分析民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容范圍、啟動程序以及證明標準，為民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)劃定合理的運行邊界。

一、民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的制度定位

明確民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的制度定位，是劃定權(quán)力運行邊界的前提。民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)還不是一個內(nèi)涵明確的法律概念，需要從權(quán)力的來源、性質(zhì)和功能等方面進行系統(tǒng)定位。

（一）權(quán)力的來源

調(diào)查核實權(quán)的來源包括憲法、檢察院組織法和相關(guān)程序法，以及多部司法解釋，呈現(xiàn)出規(guī)范效力層級的多重性。調(diào)查核實權(quán)在民事公益訴訟中作為檢察人員履行法律監(jiān)督職責的方式，并非創(chuàng)設(shè)性的權(quán)力，而是在吸收各種既有權(quán)能的實踐經(jīng)驗和行權(quán)規(guī)則基礎(chǔ)上延展而來。

第一，調(diào)查核實權(quán)得到《中華人民共和國人民檢察院組織法》（本文簡稱《人民檢察院組織法》）的確認?！度嗣駲z察院組織法》第二十一條規(guī)定①《人民檢察院組織法》第二十一條：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定?！睘檎{(diào)查核實權(quán)運行提供直接的法律依據(jù)。雖然學界對檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督職權(quán)”是否包括“提起公益訴訟”尚存不同意見②一種觀點否認檢察院提起公益訴訟屬于行使法律監(jiān)督職權(quán)。根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍僅涉及訴訟活動、執(zhí)行工作和監(jiān)所執(zhí)法。檢察機關(guān)提起公益訴訟時，尚未開展訴訟活動，不存在監(jiān)督生效裁判執(zhí)行和監(jiān)所執(zhí)法活動的事由，因而“法律監(jiān)督職權(quán)”不包括“提起公益訴訟”。另一種觀點認為檢察人員提起公益訴訟屬于行使法律監(jiān)督職權(quán)。法律監(jiān)督可以通過檢察人員提起公益訴訟來實現(xiàn)，訴訟是實現(xiàn)法律監(jiān)督的有效手段，兩者相輔相成，共同保障法律的正確統(tǒng)一實施。參見占善剛、文藝韻：《民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)之檢討》，《廣西政法管理干部學院學報》2020年第6期；孫謙：《設(shè)置行政公訴的價值目標與制度構(gòu)想》，《中國社會科學》2011年第1期。，但《人民檢察院組織法》作為規(guī)范檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)的法律，已對調(diào)查核實權(quán)進行了確認。調(diào)查核實權(quán)以法律監(jiān)督權(quán)為依歸，其本質(zhì)上屬于法律監(jiān)督權(quán)延伸出的一項具體性職權(quán)。《人民檢察院組織法》第二十條和第二十一條，相互銜接、彼此呼應，形成目的與手段的關(guān)系。檢察人員在開展公益訴訟檢察工作時進行調(diào)查核實，為依法提起公益訴訟準備證據(jù)材料，這是檢察人員履行法律監(jiān)督職權(quán)的具體方式，具有法律監(jiān)督屬性。

第二，調(diào)查核實權(quán)得到法律和司法解釋的確認。《中華人民共和國民事訴訟法》（本文簡稱《民事訴訟法》）第二百一十條③《民事訴訟法》第二百一十條：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。”率先在法律上正式規(guī)定檢察機關(guān)享有調(diào)查核實權(quán)。調(diào)查核實權(quán)起初主要適用于檢察機關(guān)履行訴訟監(jiān)督職責。2017年公益訴訟檢察制度適用后，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以規(guī)范性文件的形式明確檢察機關(guān)享有調(diào)查核實權(quán)，但仍未能滿足理論界與實務界對調(diào)查核實權(quán)的期待[2]?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）對調(diào)查事項進行了規(guī)定，明確調(diào)查核實行為的內(nèi)容范圍應圍繞侵害公共利益的違法行為事實，以核實涉案行為并作出合法性評價[3]。但是，因規(guī)范內(nèi)容上的概括性，民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的適用主體、運行范圍、程序界限以及法律效果等，并未形成司法適用上的統(tǒng)一規(guī)則。檢察機關(guān)“調(diào)查核實權(quán)”來源上的多層級、分散化以及內(nèi)容上的概括性等特征，使得調(diào)查核實權(quán)運行邊界存在一定的模糊性。

（二）權(quán)力的性質(zhì)

調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)到底是“監(jiān)督權(quán)”還是“取證權(quán)”，是明確調(diào)查核實權(quán)運行邊界的關(guān)鍵。如果是監(jiān)督權(quán)，那么調(diào)查核實權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)，并作為人民檢察院參與公益訴訟行使法律監(jiān)督職能的具體手段。如果是取證權(quán)、調(diào)查核實權(quán)源于公益訴權(quán)，本質(zhì)上應屬于公益訴訟起訴人的“調(diào)查取證權(quán)”。二者在權(quán)力目的、表現(xiàn)、內(nèi)容等方面存在實質(zhì)性差異。

調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查取證權(quán)均屬于檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟案件采取的重要手段，然而二者存在實質(zhì)性差別。具體而言，主要有以下方面：其一，目的不同。前者目的是調(diào)查核實違法行為事實，進而判斷公共利益是否被破壞；后者目的是通過起訴和判決的形式指向訴訟利益，表現(xiàn)出明顯的訴權(quán)特征。其二，性質(zhì)不同。調(diào)查核實權(quán)作為檢察人員基于法律監(jiān)督職權(quán)而行使的手段性權(quán)力；調(diào)查取證權(quán)是檢察人員基于公益訴訟人身份而行使的一項當事人權(quán)利。其三，內(nèi)容不同。前者著眼于被監(jiān)督行為的合法性，調(diào)查核實案件的關(guān)聯(lián)事實，以發(fā)出訴前公告的方式推進法律監(jiān)督進程；后者直接著眼于根據(jù)請求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責任分配的事實，調(diào)查獲取證據(jù)材料，以完成舉證義務的方式爭取勝訴判決。其四，措施強制性不同。前者不具有直接強制性，2013年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（本文簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第六十六條、2021年《辦案規(guī)則》第三十五條①《辦案規(guī)則》第三十五條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)：（一）查閱、調(diào)取、復制有關(guān)執(zhí)法、訴訟卷宗材料等；（二）詢問行政機關(guān)工作人員、違法行為人以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等；（三）向有關(guān)單位和個人收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；（五）委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯；（六）勘驗物證、現(xiàn)場；（七）其他必要的調(diào)查方式。人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。”均體現(xiàn)檢察人員實施的調(diào)查核實手段不具備強制性特征；后者一般具有強制性，通常與查封、凍結(jié)、扣押、處罰、拘留等措施結(jié)合，具有更多的強制性保障。其五，適用階段不同。調(diào)查核實權(quán)運行在立案后至提起公益訴訟前階段，而調(diào)查取證權(quán)則伴隨整個訴訟階段。

將調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查取證權(quán)相區(qū)別，有助于明確調(diào)查核實權(quán)的基本權(quán)能。在司法實踐中，檢察機關(guān)調(diào)查核實后，案件可能有發(fā)出訴前公告、終結(jié)案件、支持起訴或提起公益訴訟等不同的處理結(jié)果。檢察機關(guān)在訴前階段進行調(diào)查核實、發(fā)出訴前公告以及提起公益訴訟，這些程序相互銜接、逐步進行，均體現(xiàn)了人民檢察院的法律監(jiān)督職能。民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)在司法實踐中的具體表現(xiàn)。當檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)可能侵害公益的行為時，為督促或支持有關(guān)社會主體提起公益訴訟，對涉案違法行為進行調(diào)查核實并發(fā)出訴前公告，是法律監(jiān)督權(quán)的基本權(quán)能[4]。調(diào)查核實權(quán)如果屬于公益訴訟起訴人的調(diào)查取證權(quán)，那么將以提起訴訟并努力獲取勝訴結(jié)果為導向，這就容易偏離法律監(jiān)督的預設(shè)目標。

（三）權(quán)力的功能

在民事公益訴訟制度中，確立調(diào)查核實權(quán)制度，通過調(diào)查涉案線索和核實案情方式，實現(xiàn)人民檢察院法律監(jiān)督和平衡人民檢察院與行政機關(guān)、公益組織等主體之間法律秩序等功能，有利于完成憲法賦予的國家任務。然而，作為調(diào)查核實權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)之組成部分，調(diào)查核實內(nèi)容范圍、啟動程序、證明標準之實踐同實現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督、平衡相關(guān)主體法律秩序之間存在一定失衡，反而阻礙調(diào)查核實權(quán)的正常運行。

一方面，法律監(jiān)督職能作為憲法授予人民檢察院的核心權(quán)能，決定了調(diào)查核實權(quán)功能定位于實現(xiàn)法律監(jiān)督。法律監(jiān)督重點在“法律”二字上，關(guān)鍵是對行為的合法性進行審查與監(jiān)督。檢察機關(guān)在訴前階段僅需對涉案行為進行調(diào)查核實，判斷其是否違反相關(guān)的法律規(guī)范，并對違法行為進行監(jiān)督糾正[5]。至于調(diào)查公共利益受損害的具體結(jié)果不屬于檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能的范圍，這些案件具體事實屬于侵權(quán)構(gòu)成要件中的危害結(jié)果，應當由法院在審判階段予以查明。另一方面，調(diào)查核實權(quán)的功能定位于平衡檢察機關(guān)與行政機關(guān)、公益組織等主體之間法律秩序。在訴前階段，檢察人員在調(diào)查涉案線索、核實違法行為情況后，提醒行政機關(guān)促使其自覺履行行政職權(quán)，發(fā)出訴前公告提醒相關(guān)組織及時提起公益訴訟。檢察機關(guān)在訴前階段行使調(diào)查核實權(quán)，督促提醒有關(guān)行政機關(guān)與社會組織，是對行政機關(guān)與公益組織維護公共利益職能的尊重，有利于平衡人民檢察院與行政機關(guān)、社會公益組織之間的法律秩序。

若調(diào)查核實權(quán)的功能定位在保障公益訴訟獲得勝訴結(jié)果，則與調(diào)查核實權(quán)的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)不相匹配。調(diào)查核實權(quán)屬于檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方式之一，檢察機關(guān)還可通過提出檢察建議、糾正意見或向上級部門通報情況等進行法律監(jiān)督。將檢察調(diào)查核實的功能定位在保障公益訴訟獲得勝訴結(jié)果上，勢必促使檢察機關(guān)在訴前階段基于訴訟當事人的請求權(quán)基礎(chǔ)，細致、全面地調(diào)查涉案線索材料，核實案件事實情況，為提起訴訟并追求勝訴結(jié)果做足準備。檢察機關(guān)在訴前階段盲目追求勝訴結(jié)果，將會導致調(diào)查核實的內(nèi)容范圍過于寬泛、啟動程序隨意、證明標準適用不當，損害公益訴訟被告方的合法利益，同時擾亂法律秩序。如果案件不需要進入到提起訴訟的階段，檢察機關(guān)在訴前階段的調(diào)查核實將存在浪費司法資源的風險。實際上，絕大部分民事公益訴訟案件在訴前階段能夠通過糾正意見達到很好的監(jiān)督效果。調(diào)查核實權(quán)的運行不是監(jiān)督者與被監(jiān)督者“你輸我贏、你高我低”的輸贏博弈，也不是監(jiān)督者面對被監(jiān)督者時的“高人一等”[6]。檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能行使調(diào)查核實權(quán)，是實現(xiàn)法律監(jiān)督、平衡檢察機關(guān)與其他機關(guān)組織之間法律秩序的有效舉措[7]。

二、民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的運行風險

調(diào)查核實權(quán)不但是檢察機關(guān)參與民事公益訴訟辦案的關(guān)鍵手段，而且是檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能、及時保護公益的重要前提。但是，在司法實踐中檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)存在內(nèi)容范圍越界、啟動程序隨意、證明標準過高的運行風險。

（一）調(diào)查核實內(nèi)容范圍越界

在民事公益訴訟辦案過程中，一些檢察人員運用應對刑事案件的思維，全面調(diào)查核實涉案線索材料，實行了現(xiàn)行法律規(guī)定之外的其他調(diào)查責任，侵犯其他主體的權(quán)力（權(quán)利）范圍。例如，某檢察院辦理首例醫(yī)療機構(gòu)欺詐性診療案①盧志堅、和建敏、唐曉宇：《江蘇省無錫市檢察院辦理首例醫(yī)療機構(gòu)欺詐性診療民事公益訴訟案》，《檢察日報》，https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202103/t20210325_513771.shtml，訪問日期：2021年9月12日。，經(jīng)梳理警方共獲取36份醫(yī)療單據(jù)。單據(jù)上列明的黃某等26人未處在刑事案件認定的被害人范圍之內(nèi)，但該材料表明此26人共繳納醫(yī)療費用1.4萬余元。與此同時，在警方梳理手術(shù)同意書時查出仍存在一些患者未被認定為被害人，由此可充分判斷許多被騙患者的自身利益未能及時得到救濟，檢察機關(guān)足以根據(jù)以上線索材料向市場監(jiān)督管理部門提出檢察建議或發(fā)出公告督促有關(guān)組織提起公益訴訟。但是，檢察人員圍繞假醫(yī)生看病坐診、騙病人錢財?shù)葐栴}，走訪無錫市多家醫(yī)院，向藥學專家請教專業(yè)醫(yī)學知識，并到市場監(jiān)管部門查詢企業(yè)檔案，在這一系列調(diào)查工作后才發(fā)出訴前公告。從表面看，檢察人員盡心盡力，實地調(diào)查核實，但仍有越俎代庖之嫌。在訴前階段，檢察人員走訪醫(yī)院、咨詢專家，針對的都不是法律問題，全程也看不到市場監(jiān)督管理部門的影子，調(diào)查核實的內(nèi)容范圍超出檢察人員法律監(jiān)督的職權(quán)邊界。

檢察人員調(diào)查核實內(nèi)容貪多求全，調(diào)查核實的內(nèi)容范圍就會超出法律監(jiān)督職權(quán)邊界。人民檢察院在訴前階段追求案件客觀事實，擴大調(diào)查核實的內(nèi)容范圍，投入大量物質(zhì)與人力成本，破壞訴訟結(jié)構(gòu)平衡[8]。檢察機關(guān)負有法律監(jiān)督職能，本應致力于監(jiān)督違法行為、提起公益訴訟以恢復受損的法律秩序及維護公益。但是，由于調(diào)查核實權(quán)內(nèi)容范圍越界，未能在訴前階段致力于獲取有關(guān)違法行為的線索材料，導致檢察機關(guān)偏離履行法律監(jiān)督的職能[9]。

（二）調(diào)查核實啟動程序隨意

實踐中，調(diào)查核實權(quán)出現(xiàn)啟動條件隨意、審批程序不統(tǒng)一的問題。檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)時啟動條件未具體化，當檢察人員遇到可能侵害公益的違法行為事實，未經(jīng)法定審批程序隨意啟用調(diào)查核實權(quán)。這不僅會給調(diào)查核實權(quán)本身滋生恣意妄為之嫌，同時還會因啟動條件與審批程序的不明晰，使得民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的運行缺乏有效性。

第一，調(diào)查核實權(quán)的啟動條件隨意。當立案程序尚未進行時，一些檢察官在沒有辦理任何手續(xù)的前提下，帶領(lǐng)相關(guān)辦案人員到其居住小區(qū)附近，以食品安全問題可能侵害眾多消費者利益為由對相關(guān)店鋪隨意進行調(diào)查核實，尋找公益訴訟線索。即便其出發(fā)點是維護公共利益，也難免會造成公權(quán)濫用的嫌疑[10]。實踐中，檢察機關(guān)還普遍混淆立案前初查行為與調(diào)查核實行為。檢察人員在立案前進行初查，然后一立案便發(fā)出公告或檢察建議，實際上混淆了立案前初查與立案后的調(diào)查核實，是調(diào)查核實權(quán)變相的恣意啟動。檢察機關(guān)在調(diào)查核實權(quán)的啟動上過于隨意，一方面反映人民檢察院行使公益訴訟職能的積極態(tài)度，但另一方面反映出調(diào)查核實權(quán)被隨意行使的趨勢[11]。調(diào)查核實權(quán)缺乏清晰的啟動條件，容易背離法律賦予調(diào)查核實權(quán)的初衷，造成調(diào)查核實權(quán)運行秩序混亂，嚴重減弱調(diào)查核實權(quán)運行的權(quán)威性。

第二，調(diào)查核實權(quán)的審批程序不統(tǒng)一。雖然檢察機關(guān)內(nèi)部已出臺一些關(guān)于民事公益訴訟制度的辦案指引，但伴隨司法體制改革的落地，很多原有的指引已經(jīng)不合時宜。在新型辦案模式下，檢察人員行使調(diào)查核實權(quán)時如何啟動、如何審批均沒有具體規(guī)定。例如，有些辦案人員啟用調(diào)查核實權(quán)時由分管副檢察長甚至檢察長審批，有的卻僅由檢察官自行決定，調(diào)查核實權(quán)的審批程序不統(tǒng)一。調(diào)查核實權(quán)審批程序的模糊性，不僅影響檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的公信力，而且不當干涉公眾的權(quán)利行使，致使公共利益無法得到及時有效的維護。

（三）調(diào)查核實標準適用不當

檢察機關(guān)忽視民事公益訴訟的階段性特質(zhì)，在不同階段適用的證明標準不當。實踐中檢察機關(guān)在立案前采取的初查行為以及訴前階段采取的調(diào)查核實行為，均對侵權(quán)要件事實進行全面調(diào)查核實，對侵權(quán)構(gòu)成要件的主體、行為、結(jié)果、因果關(guān)系等調(diào)查，適用了過度拔高的證明標準。人民檢察院適用一刀切標準，一律按照“有足夠證據(jù)充分證明公益受損事實”的高證明標準，全面調(diào)查核實涉案線索材料，以充分證明涉事主體的違法行為損害公共利益[12]。例如，某檢察院與趙某等環(huán)境污染責任糾紛案①《北京市人民檢察院第三分院與趙磊等環(huán)境污染責任糾紛》，中國裁判文書網(wǎng)，https：//www.qcc.com/wenshuDetail/13531519 ff0dd3da2850c54cea7d1885.html，訪問日期：2021年9月12日。，檢察機關(guān)立案后于2017年5月19日在《檢察日報》發(fā)出訴前公告，督促相關(guān)的社會主體提起訴訟。同年4月，北京市環(huán)境監(jiān)察總隊委托環(huán)境保護監(jiān)測中心出具《檢測報告》，朝陽環(huán)保局委托某檢測中心出具《檢測報告》。同年5月8日，朝陽區(qū)人民檢察院到涉案院落進行調(diào)查核實，并對院落中的情況進行拍照，照片顯示院落內(nèi)堆有廢機油桶，土地整體呈黑色。以上證明材料能夠證明涉案院落的土壤污染已達到嚴重程度，檢察機關(guān)可以發(fā)出訴前公告。但是，在發(fā)出訴前公告之前，朝陽區(qū)人民檢察院仍委托環(huán)境保護科學研究院出具《朝陽區(qū)X號院內(nèi)地塊土壤污染調(diào)查報告》，對涉案地塊土壤污染狀況開展詳盡的調(diào)查，花費鑒定費用197 700元。

檢察機關(guān)在民事公益訴訟中調(diào)查核實適用的證明標準不當，阻礙訴前階段檢察人員判斷行為合法性的效率。在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)調(diào)查核實的目的是核實違法情形以督促法律規(guī)定的機關(guān)、組織履行維護公益的法定職責[13]，檢察機關(guān)只需初步證明可能存在侵害國家或社會公共利益的違法行為，即可發(fā)出訴前公告②《辦案規(guī)則》第二十八條：“人民檢察院經(jīng)過評估，認為國家利益或者社會公共利益受到侵害，可能存在違法行為的，應當立案調(diào)查。”。然而，在實踐中，一些檢察機關(guān)基于傳統(tǒng)的訴訟優(yōu)勢地位，在訴前階段就按照法院審理案件的證明標準進行全面調(diào)查核實。檢察人員看似全面細致地調(diào)查涉案線索材料，實則適用的證明標準與訴前階段并不匹配。這不僅導致民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的行使難度增加，而且嚴重影響檢察人員審查和判斷涉案行為合法性的效率。

三、民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范檢討

我國民事公益訴訟領(lǐng)域檢察調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容范圍和啟動程序缺乏細致規(guī)定，證明標準適用規(guī)定不清，是產(chǎn)生權(quán)力運行風險的重要原因。

（一）內(nèi)容范圍缺乏細化解釋

當前相關(guān)規(guī)范規(guī)定過于寬泛，對于調(diào)查核實權(quán)在訴前階段的具體內(nèi)容范圍難以界定，未能給出明確解釋。在基層檢察實務中，調(diào)查核實的內(nèi)容范圍具有隨意性，檢察人員在不同民事公益訴訟案件中對同一類線索材料未能統(tǒng)一進行調(diào)查核實。這種隨意性，其實是調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容范圍未能細化，導致運行過程存在模糊性而帶來的混亂。

目前，相關(guān)法律規(guī)范未對民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容范圍進行細化解釋?！睹袷略V訟法》第五十五條①《民事訴訟法》第五十五條：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！痹谛略觥皺z察機關(guān)提起公益訴訟”條款的同時，沒有規(guī)定民事公益訴訟中檢察機關(guān)在訴前階段調(diào)查核實的內(nèi)容范圍。不同階段調(diào)查的內(nèi)容范圍側(cè)重點并無直接規(guī)定，調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容范圍不明確，影響檢察人員行使調(diào)查核實權(quán)的效果。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）第十三條第一款規(guī)定②《檢察公益訴訟司法解釋》第十三條第一款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應當依法公告?！?，檢察人員在食品藥品安全、環(huán)境資源保護、消費者權(quán)益保護和英烈保護等類型案件中可對涉案證據(jù)材料進行調(diào)查核實，但未針對上述不同類型案件的調(diào)查核實內(nèi)容范圍進行細化[14]。民事公益訴訟案情復雜，檢察人員在運用調(diào)查核實權(quán)時缺少對其內(nèi)容范圍的明確界定，更易造成訴前階段與其他階段調(diào)查內(nèi)容范圍的重疊混亂，增加檢察人員在訴前階段的調(diào)查壓力?！稒z察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》（本文簡稱《辦案指南》）闡述了調(diào)查內(nèi)容主要包括侵權(quán)主體的基本情況、行為及具體過程、因果關(guān)系等。此規(guī)定未能明確釋明訴前階段調(diào)查核實的具體內(nèi)容范圍，從而導致檢察機關(guān)在訴前階段涉嫌存在非法調(diào)查收集證據(jù)問題。檢察人員運行調(diào)查核實權(quán)時調(diào)查的內(nèi)容范圍過于寬泛，調(diào)查核實工作難度增大，物質(zhì)與人力成本投入增加。因受限于“宜粗不宜細”的立法策略，《辦案規(guī)則》第八十六條③《辦案規(guī)則》第八十六條第一款：“人民檢察院立案后，應當調(diào)查以下事項：（一）違法行為人的基本情況；（二）違法行為人實施的損害社會公共利益的行為；（三）社會公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復費用等；（四）違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系；（五）違法行為人的主觀過錯情況；（六）違法行為人是否存在免除或者減輕責任的相關(guān)事實；（七）其他需要查明的事項?！睂z察機關(guān)在訴前階段調(diào)查核實的內(nèi)容范圍采取了一般概括性規(guī)定。該條規(guī)定列明了檢察機關(guān)在民事公益訴訟立案后調(diào)查的事項，主要有違法主體的基本情況、違法主體實施的侵害社會公共利益的行為、違法行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系等。但是，該規(guī)定中對訴前階段人民檢察院的調(diào)查核實內(nèi)容范圍過于概括，實踐中檢察人員針對以上規(guī)定事項具體需要調(diào)查核實哪些證據(jù)材料缺少明確的規(guī)范性指引。

（二）啟動程序欠缺具體規(guī)定

現(xiàn)行法律及其司法解釋均未對調(diào)查核實權(quán)啟動程序進行具體細化，僅表明檢察人員在履行法定職責過程中可以行使調(diào)查核實權(quán)，未規(guī)定調(diào)查核實權(quán)的啟動條件與審批程序。這不但容易導致調(diào)查核實權(quán)在司法實踐中被隨意啟動，而且會因欠缺程序性規(guī)定而減弱調(diào)查核實權(quán)的有效性和權(quán)威性。

相關(guān)法律和司法解釋將調(diào)查核實權(quán)的啟動限定在“在履職中發(fā)現(xiàn)”，未對這里的“履職”進行明確解釋?！睹袷略V訟法》對調(diào)查核實的線索限定于“在履職中發(fā)現(xiàn)”，也即調(diào)查核實權(quán)的啟動需來源于履行職責。但是，此處的“履行職責”，法律及其司法解釋未能詳細界定。《辦案指南》中將公益監(jiān)督職責作為履職來源，這里的公益監(jiān)督職責究竟包含哪些也無明確規(guī)定?！度嗣駲z察院組織法》也未詳細闡明調(diào)查核實權(quán)的啟動程序，但第二十一條中的“行使法律監(jiān)督職權(quán)”具有濃厚的職權(quán)主義色彩，檢察機關(guān)可以根據(jù)其擁有的職權(quán)來啟動調(diào)查核實權(quán)。在實踐中，出現(xiàn)檢察人員為了查清案件情況，過于積極啟動調(diào)查核實權(quán)，導致工作效率降低的現(xiàn)象。調(diào)查核實權(quán)啟動的積極性既反映檢察人員調(diào)查核實工作的積極態(tài)度，也暴露出隨意開展調(diào)查核實的問題。此外，諸多地方檢察機關(guān)通過公益舉報中心收集大量公益訴訟案件線索，檢察機關(guān)對這些線索材料能否開展調(diào)查核實，這同樣涉及調(diào)查核實范圍的啟動條件。調(diào)查核實權(quán)啟動的前提是以利于履行法律監(jiān)督為必要，“必要”說明調(diào)查核實權(quán)的啟動有一定的限制即非基于法定事由不得進行調(diào)查核實。正是由于調(diào)查核實權(quán)的啟動程序不明確，給檢察機關(guān)自主行使權(quán)力的空間過大，導致檢察機關(guān)在實務操作過程中出現(xiàn)難以把握的情況。

（三）證明標準適用規(guī)定不清

民事公益訴訟具有階段性的特點，相關(guān)法律規(guī)范未明確規(guī)定調(diào)查核實權(quán)在訴前階段的證明標準。《檢察公益訴訟司法解釋》第十四條①《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十四條：“人民檢察院提起民事公益訴訟應當提交下列材料：（一）民事公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；（二）被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料；（三）已經(jīng)履行公告程序、征詢英雄烈士等的近親屬意見的證明材料?！标U明檢察機關(guān)需提交社會公共利益受損的初步證明材料，《辦案規(guī)則》第八十六條②《辦案規(guī)則》第八十六條：“人民檢察院立案后，應當調(diào)查以下事項：（一）違法行為人的基本情況；（二）違法行為人實施的損害社會公共利益的行為；（三）社會公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復費用等；（四）違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系；（五）違法行為人的主觀過錯情況；（六）違法行為人是否存在免除或者減輕責任的相關(guān)事實；（七）其他需要查明的事項。對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)等應當由違法行為人依法就其不承擔責任或者減輕責任，及其行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任的案件，可以重點調(diào)查（一）（二）（三）項以及違法行為與損害后果之間的關(guān)聯(lián)性。”規(guī)定了檢察機關(guān)立案后的調(diào)查事項。但是，上述法律規(guī)范沒有對訴前階段調(diào)查核實權(quán)適用何種證明標準進行明確規(guī)定，導致檢察機關(guān)在訴前階段適用了過度拔高的證明標準。

民事公益訴訟內(nèi)部包含不同的階段，對應不同的目標。依據(jù)訴訟法規(guī)定，人民檢察院參與民事公益訴訟分為立案前線索搜尋、發(fā)出訴前公告和提起訴訟等三個相互獨立的辦案階段，分別對應立案前初查、訴前調(diào)查核實和訴訟調(diào)查取證等不同調(diào)查（核實）行為。檢察機關(guān)在訴前階段的“調(diào)查核實”與立案前的“線索初查”和訴訟階段的“調(diào)查取證”均有所不同。立案前，檢察機關(guān)在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索后，重點調(diào)查收集損害或者可能損害社會公共利益的初步證據(jù)，對其進行審查后決定是否立案。在立案后，檢察機關(guān)著重調(diào)查核實侵害公益的違法行為事實，判斷是否構(gòu)成對法律秩序以及公共利益的破壞，以決定是否發(fā)出訴前公告。提起公益訴訟后，檢察機關(guān)作為公益訴訟人參加訴訟活動，地位相當于當事人，因而應當按照訴訟法規(guī)定享有當事人的“調(diào)查取證”權(quán)。以上三個階段分別對應不同的目標，因而各個階段適用的證明標準當然不同，從而更好地發(fā)揮各個階段的功能價值。然而，當前《辦案規(guī)則》和有關(guān)司法解釋未明確對民事公益訴訟各個階段應當適用的證明標準，使得檢察人員在公益訴訟實踐中混淆了各個階段的特點，未能在訴前階段適用正確的調(diào)查核實證明標準。

四、民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的邊界劃定

調(diào)查核實權(quán)是人民檢察院進行法律監(jiān)督的重要舉措，它具有邊界以及一定的限度，調(diào)查核實權(quán)的啟用必須依法有“度”。為防止出現(xiàn)運行上的風險，有必要從內(nèi)容范圍、啟動條件與審批程序、證明標準等三方面明確民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的運行邊界。

（一）限制調(diào)查核實的內(nèi)容范圍邊界

人民檢察院對調(diào)查核實的內(nèi)容范圍進行限制，能夠更好地滿足調(diào)查核實的目的與效益。從調(diào)查核實目的方面分析，調(diào)查核實權(quán)的目的是進行法律監(jiān)督，因而調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容范圍應嚴格限定在與履行法律監(jiān)督職能有關(guān)的事項內(nèi)。從調(diào)查核實效益的方面分析，檢察機關(guān)應當注意控制調(diào)查核實的內(nèi)容范圍，節(jié)約調(diào)查核實投入的司法資源。

第一，基于調(diào)查核實的目的角度考慮，人民檢察院在訴前階段行使調(diào)查核實權(quán)以實現(xiàn)法律監(jiān)督職能[15]。檢察人員在訴前程序中行使法律監(jiān)督職權(quán)，主要是審查涉案行為是否合法，因而檢察機關(guān)在訴前階段調(diào)查核實的內(nèi)容范圍應緊密圍繞涉案行為的合法性，只需調(diào)查核實涉案的行為是否違反了相關(guān)的法律即可。至于《辦案規(guī)則》第八十六條規(guī)定的調(diào)查事項，適用于提起民事公益訴訟之后的階段，無法適用于訴前階段以判斷涉案行為的合法性，因而不屬于檢察機關(guān)在訴前階段調(diào)查核實的內(nèi)容范圍。同時，還須區(qū)別訴前階段檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與一般監(jiān)督權(quán)，更好地限制調(diào)查核實的內(nèi)容范圍。訴前階段檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，審查涉案行為是否違反相關(guān)法律規(guī)范，僅需對行為的合法性進行調(diào)查核實。對于涉案行為造成了多大程度的損害、應追究何種責任等，檢察機關(guān)無需對此進行調(diào)查核實，屬于法院在審判階段須查明的事實[16]。訴前階段人民檢察院行使一般監(jiān)督權(quán)，主要監(jiān)督有關(guān)組織、企業(yè)法人以及公民的守法狀況，防止嚴重違法的情況發(fā)生，一般監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容范圍比法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容范圍更加廣泛。調(diào)查核實權(quán)屬于人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的具體手段，因而應當將內(nèi)容范圍限定在法律監(jiān)督的職權(quán)邊界內(nèi)。

第二，基于調(diào)查核實的效益角度考慮，訴前階段調(diào)查核實權(quán)內(nèi)容的主要范圍應為圍繞涉案行為合法性的判斷審查。對于公益受侵害的詳細程度、涉案違法主體和違法行為以及損害后果與危害行為之間的因果關(guān)系等事實，均屬于訴訟階段人民檢察院行使調(diào)查取證權(quán)須查明的事實，人民檢察院在訴前階段對以上待證事實無須投入調(diào)查核實成本。調(diào)查核實程序是民事公益訴訟制度檢察機關(guān)在訴前階段成本投入最多的部分，而調(diào)查核實權(quán)內(nèi)容范圍的設(shè)置會直接影響訴前程序中調(diào)查核實權(quán)的成本投入[17]。因此，檢察機關(guān)在訴前階段應集中成本調(diào)查核實與判斷行為合法性有關(guān)的事實，將調(diào)查核實的內(nèi)容范圍控制在審查涉案行為合法性有關(guān)的事項內(nèi)，提高檢察人員行使調(diào)查核實權(quán)的效益。

（二）明確權(quán)力啟動條件與審批程序

人民檢察院應圍繞維護公益、履行法律監(jiān)督職責的目的，明確調(diào)查核實權(quán)的啟動條件與審批程序，嚴謹、規(guī)范、理性地行使權(quán)力。檢察機關(guān)在啟動調(diào)查核實權(quán)時，根據(jù)損害公共利益的違法行為情況決定是否啟動，未經(jīng)過法定審批程序不得任意啟用調(diào)查核實權(quán)[18]。

第一，明確民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)啟動條件為“在履職中發(fā)現(xiàn)”和“依法定程序立案”。立案前，檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職權(quán)中發(fā)現(xiàn)存在或可能存在危害公共利益的違法行為，出于履行法律監(jiān)督職能的需要，對相關(guān)線索材料進行初查。對于新聞媒體線索、“隨手拍”等渠道的材料不能作為民事公益訴訟立案的線索來源。對于檢察機關(guān)“履職”的認定，應當嚴格限定在與法律監(jiān)督有關(guān)的職責范圍內(nèi)。此外，《辦案規(guī)則》應明確調(diào)查核實權(quán)運行只能起始于法定程序立案后至發(fā)出訴前公告前這一階段，否定在立案前線索發(fā)現(xiàn)過程中一開始就采取調(diào)查核實行為，以調(diào)查核實的線索合法性來作為調(diào)查核實行使合法性的評判依據(jù)。檢察機關(guān)應當嚴格依據(jù)《辦案規(guī)則》第八十五條規(guī)定①《辦案規(guī)則》第八十五條：“人民檢察院經(jīng)過對民事公益訴訟線索進行評估，認為同時存在以下情形的，應當立案：（一）社會公共利益受到損害；（二）可能存在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益，侵犯未成年人合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的違法行為?！?，當檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)違法行為侵害公共利益的線索并進行評估后，方可立案，進而啟動調(diào)查核實權(quán)收集相關(guān)證據(jù)。立案時，在無任何涉案線索材料能夠初步證明國家或社會公共利益可能受到損害的情況下，人民檢察院不能隨意立案。調(diào)查核實權(quán)的啟動還應考慮到與檢察人員履職過程中的其他權(quán)力相銜接，當檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的線索移送公益訴訟辦案部門立案后，調(diào)查核實權(quán)才能啟動運行[19]。

第二，完善調(diào)查核實權(quán)的啟動審批程序?，F(xiàn)階段司法實務中強調(diào)員額檢察官獨立辦案的背景下，啟動調(diào)查核實的決定程序均交由部門負責人或者檢察長批準，影響案件的處理進度，特別是相對簡單的案件、社會影響力小的案件，降低了司法效率。既要限定調(diào)查核實權(quán)的隨意啟動，又要適應扁平化辦案趨勢，調(diào)查核實權(quán)的啟動可以設(shè)置不同的審批權(quán)限，建立相應的制約機制。實踐中可根據(jù)案件的難易程度、社會影響力、涉及公益性質(zhì)等因素來細化審批程序，采取區(qū)分重大案件與普通案件的辦案模式，即一般案件的調(diào)查核實事項由員額檢察官依職權(quán)決定，重大案件的調(diào)查核實事項應報分管檢察長審批。案件簡單、社會影響力小的一般民事公益訴訟案件，員額檢察官可自主獨立決定啟動。案件關(guān)聯(lián)公民眾多、情況復雜、社會影響力較大的重大民事公益訴訟案件，員額檢察官不具有獨立決定啟動的權(quán)力，應當嚴格參照2021年《監(jiān)督規(guī)則》第六十八條①2021年《監(jiān)督規(guī)則》第六十八條：“需要調(diào)查核實的，由承辦檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)決定，或者報檢察長決定?！钡囊?guī)定，報分管檢察長審批。對于有必要調(diào)查核實的案件由承辦檢察官提出調(diào)查事項、對象，附具體方案，經(jīng)審批后實施。訴前階段檢察人員報分管檢察長審批的調(diào)查核實情況具體包括：（1）調(diào)查核實的方向、內(nèi)容范圍以及重點問題；（2）調(diào)查核實參與的檢察人員及分工；（3）調(diào)查核實的時間、方式、措施、對象；（4）調(diào)查核實存在的困難和障礙以及相應的應對措施等。不僅如此，在訴前階段，檢察人員在進行調(diào)查核實前還應將上述具體事宜報上一級檢察機關(guān)，上一級檢察院可以派員督查整個調(diào)查核實過程，對于調(diào)查核實過程中的以上事項進行嚴格把控，增強調(diào)查核實權(quán)啟用的嚴謹性。

（三）區(qū)分階段適用不同的證明標準

證明標準是證明活動應當達到的程度，它不僅存在于訴訟調(diào)查取證階段、立案前初查階段，而且存在于訴前調(diào)查核實階段，并且這種標準直接決定調(diào)查核實的廣度和深度。檢察機關(guān)應當明確民事公益訴訟各階段的證明標準，將訴前調(diào)查核實階段的證明標準與立案前初查階段、訴訟調(diào)查取證階段的證明標準相區(qū)別，避免不同階段的證明標準在適用時出現(xiàn)混淆。

第一，在立案前初查階段，檢察機關(guān)初步調(diào)查公益受損事實，對涉案線索的真實性進行評估，僅須證明該涉案線索是否具有立案的可能性和必要性。在此階段，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督程度最弱，適用的證明標準要求最低，此時檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)所受到的限制程度最高，對權(quán)利主體原則上不應當進行深入調(diào)查。由于該階段證明標準要求最低，對調(diào)查核實的謙抑性要求程度最強，檢察機關(guān)在對涉案主體開展調(diào)查后不能滿足辦案需要時，只能允許對相關(guān)權(quán)利主體進行必要的隱蔽調(diào)查，避免調(diào)查程度過深。

第二，在訴前調(diào)查核實階段，檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)時適用的證明標準是通過調(diào)查核實涉案線索材料以初步證明存在或可能存在侵害公益的違法行為。調(diào)查核實權(quán)的行使起始于立案后，立案后檢察機關(guān)著手調(diào)查核實，當能夠證明侵害公益的違法行為存在時，隨即發(fā)出訴前公告，并督促違法主體自行糾正違法行為。該階段的法律監(jiān)督程度相比立案前初查階段有明顯增加，適用的證明標準要求有所提高。立案后，人民檢察院調(diào)查核實活動的法律監(jiān)督屬性正式體現(xiàn)，對調(diào)查核實權(quán)的限制程度開始減弱，調(diào)查核實權(quán)在遵循權(quán)利保護理論的前提下可以對私權(quán)利進行必要的干預。非必要情況下，應盡量避免對私權(quán)利主體干預過多。訴前階段調(diào)查核實行為著重案件的實體方面證據(jù)。例如，污染環(huán)境案件，檢察機關(guān)無需詳細調(diào)查違法行為的具體情況，只需初步證明違法行為存在即可。

第三，在訴訟調(diào)查取證階段，人民檢察院作為事實上的原告，采用“高度蓋然性”的證明標準，深入調(diào)查取證以充分證明公益受損害事實的存在具有高度可能性。訴訟調(diào)查取證階段適用的證明標準要求最高，公益保護的緊迫程度也達到最高，對于調(diào)查取證權(quán)的限制程度降為最低，對私權(quán)利可允許的干預程度也相應提升。該階段需滿足民事訴訟“高度蓋然性”的證明標準，該階段的證明標準相比前兩個階段已達到最高要求，說明對檢察人員調(diào)查核實權(quán)行使的效果要求高，謙抑性要求相對弱化。

五、結(jié)語

檢察公益訴訟在社會普遍呼聲中應運而生，為維護法律正確統(tǒng)一實施和保護社會公共利益展現(xiàn)出強大的制度力量。民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，也在檢察機關(guān)參與民事公益訴訟實踐中被寄予厚望。但是，民事公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的運行邊界不清晰，是民事公益訴訟制度的重要議題，也是檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)運行的最大風險。檢察機關(guān)在民事公益訴訟中，應該固守檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，遵循法定程序，謹慎用好調(diào)查核實權(quán)，否則檢察公益訴訟就很難獲得人民更多的理解和支持，也就難以按照制度設(shè)計的初衷保持健康發(fā)展。這些問題的解決，還有待于進一步的理論研究和實務探討。