集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度困境與變革進(jìn)路
——以浙江省德清縣為例

周涵睿，方 澗

（1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433；2.浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、引言

在建設(shè)用地供給方式上，我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)遵循“集體土地用途管制+土地征收”的一元化供應(yīng)模式，建設(shè)用地基本通過(guò)“國(guó)家征收”這一途徑進(jìn)行單軌制供應(yīng)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)缺乏制度性的土壤，造成了一系列問(wèn)題。自中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央改革集體建設(shè)用地供應(yīng)體制的整體思路相當(dāng)明確，即要打破“集體土地用途管制+土地征收”的一元化建設(shè)用地供應(yīng)模式，轉(zhuǎn)而實(shí)施“公益性建設(shè)用地征收+非公益性建設(shè)用地入市”的雙軌制建設(shè)用地供應(yīng)模式。例如，中共在第十八屆三中全會(huì)上提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，中共十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“要建立健全促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系”。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的政策演進(jìn)與改革實(shí)踐，黨中央的政策為立法所吸收和確認(rèn)，2019年8月26日修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（本文簡(jiǎn)稱《土地管理法》）取消了對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的禁止性規(guī)定，而允許其直接通過(guò)出讓、出租等方式進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。這一新規(guī)對(duì)長(zhǎng)久以來(lái)的理論爭(zhēng)議和實(shí)踐探索給出實(shí)定法層面的回應(yīng)，有利于進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，同時(shí)符合黨中央對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)模式的改革思路。

盡管《土地管理法》通過(guò)刪除原第四十三條①原《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”系對(duì)集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的限制。、修改原第六十三條②新《土地管理法》將第六十三條修改為：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。前款規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書(shū)面合同另有約定的除外。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定?！钡姆绞浇鉀Q了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法性問(wèn)題，此前進(jìn)行的一系列試點(diǎn)探索也在一定程度上為入市改革提供了實(shí)踐性的制度給養(yǎng)，但由于長(zhǎng)期的立法阻礙和制度缺位，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革仍面臨著制度不全、規(guī)則不清的困境。就制度層面而言，隨著政策和立法的變遷，學(xué)界研究已從過(guò)去“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)否入市”的理論探討，轉(zhuǎn)向入市主體、范圍、方式、增值收益分配等具體制度的建構(gòu)。其中，關(guān)于入市范圍是否限于“存量”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等問(wèn)題的論爭(zhēng)，已然隨著新《土地管理法》的出臺(tái)而塵埃落定，但諸如入市增值收益分配制度建構(gòu)難題則依舊困擾著改革者。同時(shí)，在新時(shí)期“三塊地”（城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)村耕地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地）改革的背景下，學(xué)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的研究，不宜固守“就事論事”的局限性視角，而應(yīng)當(dāng)加大對(duì)“三塊地”改革的系統(tǒng)性關(guān)注。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度既對(duì)“征地制度”和“宅基地制度”具有重要影響，其改革本身亦不能脫離“三塊地”改革的整體架構(gòu)。立足于“三塊地”改革的整體性、聯(lián)動(dòng)性框架，或能有助于解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的制度頑疾。

在規(guī)則設(shè)計(jì)方面，浙江省德清縣作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，通過(guò)事前的一系列制度設(shè)計(jì)，包括明確入市范圍、規(guī)范入市流程、確定收益分配規(guī)則及創(chuàng)新入市途徑等，有效地在改革和法律的關(guān)系中尋求平衡。其改革作為“浙江模式”的典型代表，為全國(guó)推廣提供了有益的“浙江樣板”，對(duì)于入市規(guī)則的設(shè)計(jì)具有創(chuàng)新作用。本文試圖在《土地管理法》修改的大背景下，以浙江德清為考察樣本，以“三塊地”改革的聯(lián)動(dòng)性為研究視角，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中的理論和實(shí)踐困境進(jìn)行總結(jié)、分析，并針對(duì)制度建構(gòu)和規(guī)則設(shè)計(jì)提出創(chuàng)新性的解決方案。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策演進(jìn)與改革邏輯

（一）入市：供地模式轉(zhuǎn)變的政策邏輯

2013年中共十八屆三中全會(huì)正式確立了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有土地“同地同價(jià)同權(quán)”的改革方略③中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)?！痹谶@一政策目標(biāo)指引之下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革開(kāi)始步入正軌。。在此之前，出于保護(hù)耕地的需要，以及土地財(cái)政下國(guó)家壟斷建設(shè)用地一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)的巨大利益考量[1]153，原《土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（本文簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》）均對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市采取限制的態(tài)度④原《土地管理法》第四十三條、第六十三條和《城市房地產(chǎn)管理法》第九條關(guān)于“禁止城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地使用權(quán)有償出讓”的規(guī)定共同構(gòu)成對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性限制。。首先，亂占、濫用耕地導(dǎo)致耕地流失嚴(yán)重是我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，20世紀(jì)末大規(guī)模的“房地產(chǎn)熱”“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”更是加劇亂占、濫用耕地的情況①早在1986年中共中央、國(guó)務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發(fā)［1986］7號(hào)）稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建房亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象極為突出?！笔筇岢觥胺e極推行住宅商品化”“社會(huì)主義房地產(chǎn)市場(chǎng)”之后，我國(guó)出現(xiàn)了大規(guī)模的“房地產(chǎn)熱”“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”，中共中央、國(guó)務(wù)院隨即發(fā)出《嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》（國(guó)發(fā)明電［1992］第13號(hào)）禁止亂占濫用耕地。。耕地保護(hù)是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性政策目標(biāo)，因而各項(xiàng)政策的制定必須堅(jiān)持“耕地紅線不突破”這一底線②2014年12月2日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上指出：農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)守“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，需要以試點(diǎn)為根柢層層推進(jìn)。。立法者經(jīng)考量后認(rèn)為，如果允許集體土地入市，將有大量耕地變成建設(shè)用地，難以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)[2]。其次，征地單軌制使得國(guó)家能夠以較低成本獲得大量土地，可以靈活地、類型化地安排土地出讓，尤其可以高價(jià)供給商業(yè)、住宅用地，從而為城市建設(shè)與公共服務(wù)提供財(cái)政支持[3]。一旦放開(kāi)入市，意味著部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由于符合規(guī)劃和用途管制，不需要通過(guò)征收程序而轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，可以直接進(jìn)入建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)，從而打破地方政府對(duì)該市場(chǎng)的壟斷。這對(duì)于長(zhǎng)期依賴土地財(cái)政的地方政府而言，固然無(wú)法接受。

然而，在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程中，一方面，以符合公共利益為前提的土地征收所供應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地，顯然已不足以支撐經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低也導(dǎo)致農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益得不到實(shí)現(xiàn)，征地糾紛頻發(fā)。另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮受到其承載的社會(huì)保障功能限制之問(wèn)題逐步得到黨中央的重視。立法桎梏下集體建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值需要得到釋放，以滿足實(shí)際建設(shè)用地量的需求，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益?；谏鲜稣呖剂?，中共十八大以來(lái)，黨中央和政府加大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的步伐，并對(duì)此作了一系列重要部署（見(jiàn)下表1）。集體建設(shè)用地供應(yīng)模式逐漸由“集體土地用途管制+土地征收”的一元化模式向“公益性建設(shè)用地征收+非公益性建設(shè)用地入市”的雙軌制模式轉(zhuǎn)變。

表1 中央對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的重要部署

（二）試點(diǎn)：入市改革實(shí)踐的系統(tǒng)考察

依循“確立方向-進(jìn)行試點(diǎn)-出臺(tái)新規(guī)/修改現(xiàn)行法”的改革進(jìn)路，2015年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（本文簡(jiǎn)稱“《試點(diǎn)意見(jiàn)》”），全國(guó)人大常委會(huì)隨之授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展“三塊地”改革試點(diǎn)工作，浙江省德清縣被列為15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)之一。

根據(jù)《試點(diǎn)意見(jiàn)》的部署和試點(diǎn)實(shí)際情況，入市改革試點(diǎn)工作主要聚焦“入市主體、入市范圍、入市方式和收益分配”四個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。首先，關(guān)于入市主體問(wèn)題，試點(diǎn)區(qū)大致存在入市主體為集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民集體等六種情形[4]。其中，德清縣針對(duì)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)所有的現(xiàn)實(shí)狀況，明確三級(jí)入市主體③參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》第十三條。。其次，《試點(diǎn)意見(jiàn)》規(guī)定入市范圍僅限存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這與中共十八屆三中全會(huì)的決定并不完全一致④《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》有關(guān)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的表述，沒(méi)有將允許入市的集體土地限定為存量集體建設(shè)用地?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》則將允許入市的集體土地限定為存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。，對(duì)未來(lái)的制度走向產(chǎn)生了疑慮。再次，關(guān)于入市方式問(wèn)題，各試點(diǎn)區(qū)主要采取“就地入市、調(diào)整入市、城中村入市”三種入市路徑，具體采用出讓、租賃、作價(jià)入股三種方式。德清縣則根據(jù)入市主體的不同，創(chuàng)造性地提出自主入市、委托入市和合作入市三種入市方式。最后，關(guān)于入市收益分配，各試點(diǎn)區(qū)在遵循國(guó)家政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行有益探索，形成了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：一是試點(diǎn)地區(qū)基本按照“按類別、分用途、有級(jí)差”的方式征收土地增值收益調(diào)節(jié)金；二是土地收益分配重點(diǎn)向集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員傾斜；三是明確集體土地收益使用用途及分配方式[5]54-58。

不同階段的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作有其側(cè)重點(diǎn)。試點(diǎn)改革之初，33個(gè)試點(diǎn)區(qū)只能就某項(xiàng)內(nèi)容開(kāi)展單項(xiàng)試點(diǎn)，未能綜合推行“三塊地”改革探索，缺乏改革的協(xié)同性和耦合性。這種單項(xiàng)推進(jìn)的試點(diǎn)模式忽視了不同土地制度之間所具有的關(guān)聯(lián)性，因而難免引發(fā)制度張力。例如，試點(diǎn)改革要求縮小征地范圍，但又禁止新增集體建設(shè)用地入市，這加劇建設(shè)用地?cái)?shù)量不足的狀況。再如，宅基地制度改革中退出后的宅基地因無(wú)法入市而難以得到有效利用。對(duì)此，中央層面通過(guò)兩次擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、兩次延長(zhǎng)試點(diǎn)期限的方式，允許農(nóng)村土地三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)，并于2017年底實(shí)現(xiàn)了連通互動(dòng)①2016年9月12日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），此后又于2017年11月20日決定將宅基地制度改革試點(diǎn)擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)決定將試點(diǎn)延期延長(zhǎng)一年至2018年12月31日，后又在2018年決定將試點(diǎn)期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。。

（三）修法：入市流轉(zhuǎn)合法性障礙的掃除

通過(guò)中共中央一系列重大部署和五年的試點(diǎn)探索，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市終于迎來(lái)立法的肯定。新《土地管理法》第六十三條最終肯定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以在符合法定條件的前提下直接入市流轉(zhuǎn)，其規(guī)定的入市條件包括：第一，土地的性質(zhì)必須是規(guī)劃確定的用于工業(yè)、商業(yè)等用途的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，規(guī)劃確定的其他性質(zhì)的土地不能入市。這一性質(zhì)界定為增量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了立法支持。據(jù)此，農(nóng)村其他大量閑置的建設(shè)用地經(jīng)規(guī)劃確定為“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途”的建設(shè)用地后，也得以盤(pán)活利用，這些閑置建設(shè)用地包括依法有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地等[6]。第二，應(yīng)當(dāng)經(jīng)依法登記。入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須權(quán)屬清晰、沒(méi)有爭(zhēng)議，避免在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，影響當(dāng)事人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第三，需經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織依法決策，并簽訂流轉(zhuǎn)合同。此為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的程序性要求①在集體決策方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，這一規(guī)定與農(nóng)村土地承包法規(guī)定的程序是相銜接的。此外，立法還對(duì)流轉(zhuǎn)合同的主要內(nèi)容作了規(guī)定，合同須“載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)”。。

新《土地管理法》在國(guó)家立法層面上改變了1988年原《土地管理法》確立的集體建設(shè)用地使用權(quán)限制轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，從而打破建設(shè)用地供應(yīng)限于“土地征收”的一元化模式，為“公益性建設(shè)用地征收+非公益性建設(shè)用地入市”的雙軌制模式鋪平道路。掃除入市流轉(zhuǎn)合法性障礙是尊重和保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有之義，能夠釋放集體土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，對(duì)于直接增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入以及破解土地供需矛盾等大有裨益。在肯定立法桎梏破除積極意義的同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍面臨很多的制度困境。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的理論爭(zhēng)議與實(shí)踐困境

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為土地制度系統(tǒng)改革的重要方面，其制度建構(gòu)離不開(kāi)其它土地制度的協(xié)同配合。早在試點(diǎn)階段，黨中央層面已敏銳地注意到“三塊地”改革所具有的系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性?！对圏c(diǎn)意見(jiàn)》提出，“三塊地”制度改革相互關(guān)聯(lián)，要注重改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，形成改革合力。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的制度系統(tǒng)包含入市與征收的關(guān)系協(xié)調(diào)、入市主體、入市范圍、入市方式與收益分配等方面，以“三塊地”改革的聯(lián)動(dòng)性視角觀之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所面臨的理論爭(zhēng)議和實(shí)踐困境顯得尤為突出，以下具體論述。

（一）“圈內(nèi)”“圈外”的理論爭(zhēng)議

新《土地管理法》第六十三條解決了入市合法性問(wèn)題，但這一規(guī)定本身卻可能面臨合憲性的質(zhì)疑，究其根源在于《中華人民共和國(guó)憲法》（本文簡(jiǎn)稱《憲法》）第十條“城市的土地屬于國(guó)家所有”規(guī)定。在過(guò)去一元化的供地模式下，城市范圍內(nèi)的建設(shè)用地即便原本屬于集體所有，經(jīng)過(guò)公益性征收程序以后，其所有權(quán)主體均轉(zhuǎn)變成國(guó)家。一旦允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，城市范圍內(nèi)將出現(xiàn)集體土地，可能不符合《憲法》第十條的規(guī)范目的。進(jìn)而形成的一個(gè)理論問(wèn)題是所謂的“圈內(nèi)”“圈外”之爭(zhēng)，即允許入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否應(yīng)包括“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”的集體土地。若不包括“圈內(nèi)”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，則其只能通過(guò)公益性征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地才能用于開(kāi)發(fā)建設(shè)；反之，“圈內(nèi)”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地便獲得直接入市流轉(zhuǎn)的權(quán)能，但如此一來(lái)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)就會(huì)出現(xiàn)集體所有的土地，有嫌違反《憲法》第十條的規(guī)定[1]160。

（二）入市與征收的關(guān)系協(xié)調(diào)

如前所述，自中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，集體建設(shè)用地供應(yīng)模式正逐漸發(fā)生雙軌制轉(zhuǎn)變，即公益性/非公益性建設(shè)用地分別被納入“入市”/“征收”兩個(gè)制度體系。但是，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，入市與征收同為集體建設(shè)用地的供應(yīng)方式，二者之間的關(guān)系并非依靠“公共利益”能予以簡(jiǎn)單界定的，因?yàn)椤肮怖妗边@一概念本身具有“不確定性”“發(fā)展性和開(kāi)放性”“寬泛性”以及“抽象性和模糊性”[7]，需要行政機(jī)關(guān)與法院在個(gè)案中加以判斷。在美國(guó)，由于“公共用途”或者“公共利益”難以界定，法院很難作出具有操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，于是在涉及政府“征收權(quán)”的案件中，法院高度尊重議會(huì)的民主判斷[8]。我國(guó)過(guò)去征地率居高不下的事實(shí)已證明，“公共利益”是一個(gè)有著極大彈性的概念，諸如為了提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和增加就業(yè)而建設(shè)工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)；為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、改善居住環(huán)境而實(shí)施舊城改造等，均有可能被納入“公共利益”的范疇，從而存在征收過(guò)程中行政機(jī)關(guān)恣意解釋“公共利益”而侵害個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。為解決這一問(wèn)題，新《土地管理法》采納部分學(xué)者建議，首先在該法第四十五條以“列舉+兜底”的立法技術(shù)規(guī)定了符合“公共利益”而允許征收的法定情形①新《土地管理法》第四十五條第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：（一）軍事和外交需要用地的；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的；（四）由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的；（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。”，以期對(duì)征收范圍予以立法限制。但正是由于概念本身的不確定性，同時(shí)為了兼顧城鄉(xiāng)建設(shè)和集體權(quán)益，立法無(wú)法采用“一刀切”的做法，只能予以范圍限縮和程序限制②新《土地管理法》第四十五條第一款規(guī)定“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的，須“經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施”；第四十五條第款規(guī)定“前款規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃；第（五）項(xiàng)規(guī)定的成片開(kāi)發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。并不是對(duì)征地公益的明確，而是防止地方政府濫用征地權(quán)的程序控制之策。，無(wú)法從根本上消解“公益性”“非公益性”之間的法律沖突。其次，“圈內(nèi)”“圈外”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否應(yīng)當(dāng)適用同樣的供地模式,也是一個(gè)不得不考慮的問(wèn)題。如果將入市范圍限定為圈外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，則應(yīng)當(dāng)如何區(qū)別構(gòu)建圈內(nèi)的“一元化”供地模式與圈外的“雙軌制”供地模式，從而保持城鄉(xiāng)的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展？反之，若允許圈內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，那么“圈內(nèi)”“圈外”的建設(shè)用地供地制度應(yīng)予以統(tǒng)一還是有所區(qū)別？對(duì)于這些問(wèn)題，現(xiàn)行法尚未給出答案。

（三）入市與宅基地改革的制度銜接

除了前文述及的“圈內(nèi)”“圈外”之爭(zhēng)以外，在入市范圍問(wèn)題上的另一個(gè)爭(zhēng)議是是否限于“存量”之爭(zhēng)，即應(yīng)否將入市范圍限定為規(guī)劃業(yè)已確定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而排除“增量”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。中共十八屆三中全會(huì)《決定》與《試點(diǎn)意見(jiàn)》對(duì)此表述不一，后者將入市范圍限定為“存量”建設(shè)用地，主要可能考慮到允許新增建設(shè)用地入市會(huì)導(dǎo)致耕地流失的后果，亦或許只是試點(diǎn)階段無(wú)法一步到位的暫時(shí)性選擇，其規(guī)定并不意味著中央對(duì)增量建設(shè)用地入市持否定態(tài)度[9]。無(wú)論此前政策在這一問(wèn)題上的立場(chǎng)有所不同的原因?yàn)楹?，《土地管理法》第六十三條并未限制新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，從文義解釋出發(fā)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為只要符合規(guī)劃和用途管制并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在履行法定程序后，均能入市流轉(zhuǎn)，至于防止耕地流失和土地閑置的問(wèn)題則應(yīng)交由土地用途規(guī)劃和入市程序控制予以解決。

增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可能源自農(nóng)用地、宅基地或集體公益性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。其中，農(nóng)用地和集體公益性建設(shè)用地由于性質(zhì)與用途的特殊需要，不宜大量轉(zhuǎn)化③新《土地管理法》第四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。”“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。”第二十一條規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地?！痹瓌t上限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并于該法第四章對(duì)耕地保護(hù)作了具體規(guī)定。，故而大部分增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將由閑置的宅基地構(gòu)成。將閑置的宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將打破宅基地一直以來(lái)實(shí)行的集體內(nèi)部無(wú)償分配、內(nèi)部運(yùn)行的做法[10]，對(duì)于有效盤(pán)活閑置的宅基地、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入大有裨益。目前，宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已獲得政策層面的支撐①2019年5月6日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》第八項(xiàng)在國(guó)土部和全國(guó)人大常委會(huì)法工委的《土地管理法》幾個(gè)修正案征求意見(jiàn)稿基礎(chǔ)上，增加規(guī)定：“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。推動(dòng)城中村、城邊村、村級(jí)工業(yè)園等可連片開(kāi)發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市?！焙茱@然，中央有關(guān)部門(mén)已經(jīng)清楚地看到了空置宅基地能夠轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性用地已成為入市制度改革成功的必要的基礎(chǔ)性條件。未來(lái)貫徹和真正實(shí)現(xiàn)這一政策，必須將其法律化。，試點(diǎn)地區(qū)亦有所實(shí)踐，接下來(lái)面臨的主要問(wèn)題是如何在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，做好制度銜接。例如，宅基地使用權(quán)人如何退出宅基地？退出宅基地后應(yīng)當(dāng)如何補(bǔ)償才能與入市增值分配標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)？宅基地使用權(quán)人能否不退出宅基地，而是自愿形成新的集體經(jīng)濟(jì)組織，自行或者委托項(xiàng)目公司將宅基地轉(zhuǎn)變成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市？

（四）入市增值收益分配規(guī)則的完善

入市增值收益分配問(wèn)題涉及國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、土地使用者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，是入市改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。入市增值收益分配首先需解決國(guó)家（政府）能否、如何參與分配。對(duì)此，學(xué)界有“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸私”和“公私兼顧”三種理論②“漲價(jià)歸公”論主張土地增值收益應(yīng)歸國(guó)家所有，以英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆勒、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治、中國(guó)孫中山先生等為代表?！皾q價(jià)歸私”論主張土地增值收益歸原土地所有者所有。中國(guó)學(xué)者提出的“漲價(jià)歸私”實(shí)質(zhì)上是“漲價(jià)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人”。“公私兼顧”論主張土地增值收益應(yīng)由土地所有者和政府共享，以中國(guó)人民大學(xué)周誠(chéng)教授為主要代表。。

首先，試點(diǎn)地區(qū)采用“公私兼顧”的策略，普遍按照財(cái)政部、原國(guó)土資源部發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》的規(guī)定，對(duì)入市增值收益收取20%-50%調(diào)節(jié)金。然而，由于該調(diào)節(jié)金的法律性質(zhì)不明，且予以收取的法理基礎(chǔ)難以證成，《土地管理法》并未采用《土地管理法（修正案草案第二次征求意見(jiàn)稿）》有關(guān)“繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金”的建議[11]123。關(guān)于地方政府參與入市增值收益分配的方式，學(xué)界大多支持政府宜通過(guò)稅收手段間接參與分配，并且應(yīng)基于初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的不同階段作出不同規(guī)定，但目前尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的分配規(guī)則。

其次，在內(nèi)部分配問(wèn)題上，農(nóng)民集體三級(jí)所有的集體土地所有制在實(shí)踐中演化出“一宗集體土地有多個(gè)所有權(quán)主體”的現(xiàn)象，在事實(shí)上造成所有權(quán)主體的缺位和“虛化”。產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度決定產(chǎn)權(quán)實(shí)施，并由實(shí)施它的可能性與成本來(lái)衡量[12]，因而這種制度設(shè)計(jì)不僅導(dǎo)致交易成本的大幅增加，進(jìn)而影響產(chǎn)權(quán)實(shí)施，而且不利于保障集體土地流轉(zhuǎn)中集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。另外，內(nèi)部收益分配方式既關(guān)涉農(nóng)民的實(shí)際土地收益，也影響分配公平性和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，但在實(shí)踐中對(duì)此缺乏有效的制度安排[5]94-97。

四、浙江德清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的模式創(chuàng)新

在入市改革正式啟動(dòng)之前，事實(shí)上以湖州市為代表的部分市縣已經(jīng)開(kāi)展長(zhǎng)久的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，并積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。浙江省德清縣作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革先行先試的樣本，其針對(duì)縣域內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，通過(guò)事前的一系列制度設(shè)計(jì)，從“入市范圍”“入市主體”“入市方式”“入市收益分配”等幾個(gè)方面創(chuàng)新集體建設(shè)用地入市模式，有效地在改革和法律的關(guān)系中尋求平衡，確保改革經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性、可推廣性，同時(shí)也存在一些階段性的不足。

（一）入市范圍限縮化

建設(shè)用地或通過(guò)征地，或通過(guò)入市供應(yīng)，二者相互作用，互為補(bǔ)充。德清縣從實(shí)際出發(fā)，綜合考量現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求：一方面，征地制度的調(diào)整和完善為德清縣的工業(yè)化、城市化和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和資金支持，因而保留一定規(guī)模的合理征地范圍仍是必需。另一方面，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低問(wèn)題也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，即使在現(xiàn)有的區(qū)片綜合地價(jià)計(jì)算方式之下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依舊很低。與此同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由于其特點(diǎn)，一律采用征收的方式極易造成國(guó)有土地供應(yīng)點(diǎn)狀化，并出現(xiàn)國(guó)有土地與集體土地的交叉，引起后續(xù)的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議。因此，德清縣將入市范圍限定在“圈外”，而“圈內(nèi)”的集體土地開(kāi)發(fā)則繼續(xù)沿用“公益性征收”模式。

在“存量”“增量”問(wèn)題上，德清縣立足于存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的盤(pán)活工作，而對(duì)增量建設(shè)用地入市進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃管控，實(shí)現(xiàn)存量和增量全面覆蓋。自2015年4月起，德清縣開(kāi)展了全縣存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的摸底工作，全縣共1881宗，10 691畝。在牢牢把握“三條底線”的基礎(chǔ)上，德清縣探索“四規(guī)合一”的規(guī)劃管控辦法：即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)必須同時(shí)符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃?；诖耍虑蹇h對(duì)這些地塊“一村一梳理，一地一梳理”，排定符合“就地直接入市”條件的地塊共1036宗，面積5819畝，并對(duì)其進(jìn)行公示。另有845宗，共計(jì)4872畝土地，由于地塊零星、分散，或者不滿足規(guī)劃需求，需要先復(fù)墾，再按計(jì)劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)后入市。

（二）入市主體級(jí)別化

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市領(lǐng)域，入市主體的確定面臨理論和實(shí)踐的雙重考驗(yàn)。德清縣針對(duì)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)所有的現(xiàn)實(shí)狀況，規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等全資下屬公司或其代理人，村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由村經(jīng)濟(jì)合作社或其代理人作為入市主體①德清縣已于2013年將所有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化入股，全縣106個(gè)村（社區(qū)）成立了股份經(jīng)濟(jì)合作組織，33萬(wàn)農(nóng)民成為股東，合作社具備市場(chǎng)主體資格，也因此成為入市主體。。而“組”并非獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織，不一定屬于法人主體，因而德清縣規(guī)定在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于組級(jí)所有的情形下，若村民小組依法取得法人資格的，可作為入市主體；若未依法取得法人資格的，應(yīng)當(dāng)委托村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施②參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（暫行）》。。明確區(qū)分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體與入市主體，能有效運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，化解民法規(guī)范的疏漏，進(jìn)一步提高入市效益，維護(hù)農(nóng)村集體的土地權(quán)益。

同時(shí)，德清縣根據(jù)入市主體的不同，創(chuàng)造性地提出了三種入市方式。一是自主入市，即由具備入市資格的集體經(jīng)濟(jì)組織自行組織入市。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體與村集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地均實(shí)行自主入市。在德清縣入市地塊中，超過(guò)90%采用的是自主入市這一方式。二是委托入市。這種入市方式適用于缺乏自主入市條件的集體經(jīng)濟(jì)組織，如不屬于法人的村民小組需委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社等代理人實(shí)施入市。三是合作入市，系由偏遠(yuǎn)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟(jì)組織合作，探索建立土地股份合作社，整合村集體資源，實(shí)現(xiàn)收益共享。

（三）收益分配類型化

在均衡入市收益分配的問(wèn)題上，德清縣確立“明確收益屬性、明確收益用途、保障農(nóng)民利益”為核心的基本思路，其做法主要包含兩個(gè)層次：第一步是厘清國(guó)家和集體的收益。德清縣地方政府通過(guò)收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式間接參與入市收益分配。同時(shí)，德清縣根據(jù)規(guī)劃用途和區(qū)位差異，確定“按類別、分用途、有級(jí)差”的調(diào)節(jié)金收取方式，差別化規(guī)定調(diào)節(jié)金比例，以實(shí)現(xiàn)不同區(qū)位、不同用途土地入市收益的大體平衡。此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓方、受讓方均應(yīng)負(fù)責(zé)繳納2%—3%的調(diào)節(jié)金③參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定（試行）》。（見(jiàn)表2）。這種“按類別、分用途、有級(jí)差”的收取方式為國(guó)土資源部、財(cái)政部所充分肯定和吸收。與此同時(shí)，將提取的調(diào)節(jié)金主要統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集體建設(shè)用地前期開(kāi)發(fā)等支出，通過(guò)直接、間接的方式反哺農(nóng)村，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的積極性[13]124。

表2 德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)

第二步是分清集體內(nèi)部的收益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益，在扣除調(diào)節(jié)金后，歸該集體經(jīng)濟(jì)組織所有。按照三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)，分別采取實(shí)物形態(tài)、股權(quán)形態(tài)、現(xiàn)金形態(tài)三種分配模式，差別化落實(shí)農(nóng)民和集體收益分配。其中，實(shí)物形態(tài)是指屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，扣除收益調(diào)節(jié)金后的入市收益歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理，并主要用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基建、民生項(xiàng)目等支出。股權(quán)形態(tài)是指將村集體經(jīng)濟(jì)組織（村股份經(jīng)濟(jì)合作社或村經(jīng)濟(jì)合作社）所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在扣除調(diào)節(jié)金后的入市收益列入集體公積公益金進(jìn)行統(tǒng)一管理，該收益資金作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)，再把投資所得收益中不少于30%的部分按股份分紅?，F(xiàn)金形態(tài)則適用于村民小組所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其入市收益在扣除國(guó)家相應(yīng)稅費(fèi)、村集體提留（10%，作為村內(nèi)公益事業(yè)支出）以及入市的相關(guān)費(fèi)用后，在集體成員之間公平分配。（見(jiàn)圖1）

圖1 德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用入市增值收益分配模式

（四）評(píng)價(jià)與反思

德清縣實(shí)施的一系列創(chuàng)新舉措，在符合政策要求、穩(wěn)步推進(jìn)改革的同時(shí)亦不乏亮點(diǎn)與突破。在入市范圍方面，其將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍限制在“圈外”，在存有立法爭(zhēng)議的前提下，對(duì)“圈內(nèi)”“圈外”的建設(shè)用地采用不同的供應(yīng)模式，以避免可能的違憲后果；以存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為主要入市客體，并且允許符合規(guī)劃的增量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，擴(kuò)大入市范圍，提高改革效益。在收益分配問(wèn)題上，德清縣采用征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式平衡政府與集體、集體成員的增值分配，遵循《試點(diǎn)意見(jiàn)》的改革要求。同時(shí)，其創(chuàng)造性地采取“按類別、有級(jí)差”的調(diào)節(jié)金收取方式，實(shí)行實(shí)物形態(tài)、股權(quán)形態(tài)、現(xiàn)金形態(tài)三種分配模式，基本實(shí)現(xiàn)“建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的收益分配機(jī)制”的改革目標(biāo)。

雖然德清縣的先行先試改革取得一定的進(jìn)展，但仍顯現(xiàn)出以下改革瓶頸和問(wèn)題：第一，德清縣只允許“圈外”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，而在“圈內(nèi)”依然沿用“公益性征收”模式的做法，沒(méi)有考慮好二者的協(xié)調(diào)問(wèn)題，造成對(duì)現(xiàn)有征地制度的沖擊①德清縣現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為區(qū)片價(jià)5萬(wàn)元/畝，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，帶來(lái)的收益比較可觀，從已經(jīng)入市的宗地案例平均來(lái)看已遠(yuǎn)超出這一數(shù)字。如果土地權(quán)屬屬于村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織的（村民小組），扣除入市收益調(diào)節(jié)金及村統(tǒng)籌提留，收益仍舊非?？捎^。入市收益分配標(biāo)準(zhǔn)和土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大，會(huì)加劇集體成員對(duì)土地征收的抵制情緒。。第二，德清縣的收益分配機(jī)制雖然有實(shí)際效果，但仍無(wú)法避免理論與實(shí)踐的拷問(wèn)。首先，且不論征收調(diào)節(jié)金的法理基礎(chǔ)值得懷疑，德清縣按照土地出讓或流轉(zhuǎn)總價(jià)扣除土地成本后的凈收益征收調(diào)節(jié)金，由于土地成本是按照征地片區(qū)綜合平均價(jià)為基礎(chǔ)確定的，難以反映具體地塊的實(shí)際開(kāi)發(fā)成本，因而這種征收辦法缺乏合理性和科學(xué)性，容易導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的財(cái)產(chǎn)利益受損[5]79-97。其次，將提取的增值收益調(diào)節(jié)金主要用于反哺農(nóng)村，雖然能夠調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作積極性、助力鄉(xiāng)村振興，但這種“專款專用”的思路在土地財(cái)政的背景下并不現(xiàn)實(shí)。因?yàn)橥恋馗母锏姆较蚴且獪p少征地范圍、加大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這意味著政府將失去大量土地出讓金收入。如果政府在集體建設(shè)用地入市過(guò)程中獲得的調(diào)節(jié)金只能用于與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域，則會(huì)導(dǎo)致其他領(lǐng)域的公共支出嚴(yán)重不足，不利于城鄉(xiāng)整體、協(xié)調(diào)發(fā)展[14]。

五、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的變革進(jìn)路

（一）直接入市的范圍以“圈外”為限

城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否入市既是理論之爭(zhēng)，亦是實(shí)踐困境。德清縣將入市范圍限定在“圈外”，而“圈內(nèi)”的集體土地開(kāi)發(fā)則繼續(xù)沿用“公益性征收”模式，避免與憲法相矛盾。非公益性的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，如果不經(jīng)過(guò)征地，則可能與《憲法》第十條第一款的“城市的土地屬于國(guó)家所有”相違背；如果經(jīng)過(guò)征地，又與《憲法》第十條第三款“土地征收的公共利益需要”相矛盾[15]。如今探討的“圈內(nèi)”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市亦難以擺脫這一“征地悖論”。為了紓解這一憲法困境，學(xué)界存在“釋?xiě)棥薄靶迲棥眱煞N解決進(jìn)路。主張“釋?xiě)棥钡膶W(xué)者從“城市”“屬于”“國(guó)家所有”角度，提出創(chuàng)新性的解釋理論，例如“歷史城市論”“名義所有權(quán)論”等[1]161，但都存在一定的漏洞，難以為“圈內(nèi)”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供合理的解釋[16]。

至于是否應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)修憲程序，將《憲法》第十條第一款修正為：“城市土地屬于國(guó)家所有，已經(jīng)屬于集體所有的除外?！鼻疤崾羌w享有城市土地所有權(quán)的憲制外理由應(yīng)當(dāng)成立。通過(guò)考察《憲法》第十條第一款“城市土地國(guó)有論”的歷史背景和制度成因，筆者得出一個(gè)基本結(jié)論是：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地主要以國(guó)家所有為表現(xiàn)形式，盡管存在一小部分集體所有的情形，但是這部分目前尚不適宜“直接入市”。理由在于：首先，中國(guó)農(nóng)村土地同時(shí)承擔(dān)了財(cái)產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能[17]，土地集體所有制是農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的集中體現(xiàn)。我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)決定了土地應(yīng)屬國(guó)有，而我國(guó)之所以保留農(nóng)村土地的集體所有制，是為了使農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必須的生產(chǎn)資料，獲得基本的生存保障。如果集體土地不再是農(nóng)業(yè)土地，而成為了建設(shè)用地，并且被規(guī)劃為城市規(guī)劃區(qū)的建設(shè)用地，則集體成員的勞動(dòng)不再與土地相結(jié)合，他們不再依靠土地為生存保障，而是通過(guò)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行資本運(yùn)作，其身份就不再是農(nóng)民而成了市民，集體土地的所有權(quán)歸屬就應(yīng)當(dāng)發(fā)生變化[18]69-72。否則，相當(dāng)于部分勞動(dòng)群眾以集體形式變?yōu)槭忱A層，與社會(huì)主義公有制理論相悖[19]。其次，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市則是土地財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)。區(qū)別在于，“圈外”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能的同時(shí)，依然承擔(dān)著社會(huì)保障功能；而“圈內(nèi)”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由于農(nóng)民集體的市民化而不宜繼續(xù)承擔(dān)社會(huì)保障功能，當(dāng)然前提是政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)各項(xiàng)政策確保失地農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的保障待遇。據(jù)此，“圈內(nèi)”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不宜直接入市流轉(zhuǎn)，變通的做法是設(shè)立“自愿國(guó)有化”制度，允許集體自愿向國(guó)家轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，并由集體與政府協(xié)商后取得一定期限的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)以及相應(yīng)的城鎮(zhèn)居民保障待遇安排，從而間接、轉(zhuǎn)化入市①本文所指“自愿國(guó)有化”系集體自愿向國(guó)家轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的制度，其與土地征收的區(qū)別在于自愿國(guó)有化沒(méi)有“公共利益”的限制，且國(guó)家并未將其意志強(qiáng)加于集體成員，集體成員系自愿以對(duì)原集體土地的所有權(quán)換取經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)這一權(quán)能。當(dāng)然，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，由于自愿國(guó)有化使得農(nóng)民集體不再是集體土地的所有權(quán)人，因此集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地經(jīng)自愿國(guó)有化的方式入市并不屬于“入市改革”意義上的直接入市，而應(yīng)視為與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（直接）入市、土地征收相并列的建設(shè)用地供給方式。（見(jiàn)表3）。自愿國(guó)有化制度發(fā)揮作用的心理要素是降低農(nóng)地資源稟賦。稟賦效應(yīng)使得人們賦予自己的所有物以更高的主觀價(jià)值[20]，一旦受損，人們計(jì)較損失的心理感受相較等量非所有物受損后的心理感受更為強(qiáng)烈[21]。在自愿國(guó)有化過(guò)程中，降低農(nóng)民“戀土情結(jié)”的心理慣性等原因?qū)е碌姆A賦效應(yīng)有賴于觀念的更新和社會(huì)保障制度的完善。

表3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式對(duì)比

（二）供地方式的順位以“入市”為先

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。在德清，由于中央和地方政策的支持，圈外集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市并沒(méi)有受到太大的阻礙，但是其對(duì)征地制度造成的沖擊亟待緩解。德清模式的啟示是：一方面，以項(xiàng)目特征為考量，從根本上保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理用地需求，對(duì)集中程度要求高、用地規(guī)模大的項(xiàng)目，在滿足公共利益的前提下，仍然應(yīng)當(dāng)通過(guò)征地來(lái)保障用地需求，對(duì)于小微企業(yè)等用地分散、規(guī)模較小的項(xiàng)目，可以通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)緩解國(guó)有建設(shè)用地的使用需求；另一方面，加強(qiáng)土地入市的規(guī)劃。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市應(yīng)當(dāng)以“規(guī)劃模式”替代傳統(tǒng)的“指標(biāo)模式”，在入市時(shí)序和空間上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成城鄉(xiāng)之間“合理競(jìng)爭(zhēng)、差異保障、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的多層次土地市場(chǎng)。但是，上述啟示未能從根本上解決入市與征收的沖突，即當(dāng)一宗集體建設(shè)用地經(jīng)規(guī)劃后既符合《土地管理法》第六十三條規(guī)定的“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途”，又滿足其第四十五條第一款列舉的“公共利益”需要時(shí)，立法和實(shí)踐應(yīng)當(dāng)如何處理？筆者認(rèn)為，此時(shí)有必要確定入市與征收的適用順位：除屬于典型的公共利益用途，可以由政府征收以外，對(duì)界定有爭(zhēng)議的公共利益，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先允許入市[18]79-80。

確立入市優(yōu)先的原則主要基于尊重集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意愿、保障私人利益以及提高土地供給效率等因素的考量。首先，征收是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力的手段剝奪集體對(duì)土地的所有權(quán)，入市則是集體自由意志的體現(xiàn)。在兩種方式都能實(shí)現(xiàn)公共利益的前提下，尊重土地所有權(quán)人的意愿是平等法治的應(yīng)有之義，體現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)。其次，在集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)成共識(shí)的情況下①關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，新《土地管理法》第四十八條只是規(guī)定“征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定?！睂?duì)于“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”和“非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，新《土地管理法》沒(méi)有規(guī)定，而且也沒(méi)有做出進(jìn)一步的立法指引。，優(yōu)先入市、以“市場(chǎng)價(jià)格”實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供應(yīng)能保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員充分享受土地發(fā)展權(quán)，提高農(nóng)民收入水平，符合“三塊地”改革讓農(nóng)民集體和個(gè)人擁有更多“改革獲得感”的價(jià)值取向。最后，新《土地管理法》第四十七條規(guī)定了嚴(yán)格的征地程序，雖然有助于保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)等合法權(quán)益，但實(shí)踐中難免受到失地農(nóng)民或多或少的抵制，乃至產(chǎn)生紛爭(zhēng)，不利于社會(huì)和諧與擴(kuò)大建設(shè)用地供給量。實(shí)踐中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域可以采用公私合作的“PPP模式”進(jìn)行入市，由集體經(jīng)濟(jì)組織、政府、項(xiàng)目公司三方訂立行政協(xié)議，農(nóng)民集體根據(jù)協(xié)議約定將其建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或入股，實(shí)現(xiàn)其利益。

入市優(yōu)于征收也存在例外，即當(dāng)集體土地所有權(quán)人拒絕進(jìn)行入市，或者其與意向用地者就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方案不能達(dá)成一致意見(jiàn)而妨害公共利益的實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地征收就有了適用的空間[11]123-124。至于“圈內(nèi)”“圈外”土地在入市與征收的適用順位上，并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，“圈內(nèi)”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以概括國(guó)有化的方式入市原則上優(yōu)先于土地征收而適用，從而形成圈內(nèi)圈外一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的供地模式。

（三）探索宅基地轉(zhuǎn)化入市新型模式

在“存量”“增量”問(wèn)題上，新《土地管理法》第六十三條并未作出限制，這意味著不僅存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）可以入市，宅基地、公益性設(shè)施用地只要符合規(guī)劃與程序要求，同樣可以入市流轉(zhuǎn)。德清縣在試點(diǎn)期間大量盤(pán)活了存量建設(shè)用地，同時(shí)允許合規(guī)的建設(shè)增量用地入市，實(shí)現(xiàn)存量和增量的全覆蓋，基本符合改革方向。然而，由于試點(diǎn)改革的局限性，德清未能進(jìn)一步加大增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革步伐，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將大幅減少集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。如前所述，閑置的宅基地是增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主要來(lái)源。將宅基地轉(zhuǎn)化入市符合中央打通“三塊地”改革的政策思路，實(shí)踐中亦早有探索①例如，寧夏平羅縣將進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的宅基地統(tǒng)一收儲(chǔ)，依據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。其中，城關(guān)鎮(zhèn)星火村的幾戶農(nóng)戶自愿有償退出閑置了十余年的5.57畝宅基地，經(jīng)村集體調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，以33萬(wàn)元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給農(nóng)機(jī)制造公司。該縣的做法盤(pán)活了長(zhǎng)期閑置的宅基地資源，擴(kuò)大了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模。。在具體操作層面，較保守的做法是根據(jù)新《土地管理法》第六十二條第二款的規(guī)定②新《土地管理法》第六十二條第二款規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅?！?，由宅基地使用權(quán)人依法自愿有償退出宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照正常流程統(tǒng)一對(duì)收儲(chǔ)的宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)化入市。“自愿有償退出宅基地”模式的沖突在于：宅基地使用權(quán)人退出宅基地后應(yīng)當(dāng)如何補(bǔ)償才能與入市增值分配標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)？如果不能在退出宅基地階段充分保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性利益，所謂的“有償退出”恐有演變?yōu)椤暗蛢r(jià)拆遷”之虞。對(duì)此，未來(lái)的改革在宅基地制度與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度銜接上，或許可以考慮以下進(jìn)路：一是結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”（所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)）理論，規(guī)定宅基地使用權(quán)人可以自愿無(wú)償退出宅基地使用權(quán)，交由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一規(guī)劃，盤(pán)活入市，原宅基地使用權(quán)人基于保留的“資格權(quán)”取得宅基地上新建房屋的所有權(quán)，進(jìn)而參與入市增值收益分配[22]。二是允許宅基地使用權(quán)人不退出宅基地，而是自愿形成新的集體經(jīng)濟(jì)組織，自行或者委托項(xiàng)目公司將宅基地轉(zhuǎn)變成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市，宅基地使用權(quán)人作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員分享入市增值收益。

（四）建立正當(dāng)有效的收益分配機(jī)制

建立正當(dāng)?shù)氖找娣峙潴w制，應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民利益的權(quán)利本位思維，同時(shí)在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)兼顧政府的財(cái)政需要。在外部分配上，基于“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，國(guó)家無(wú)權(quán)參與初次分配，而應(yīng)通過(guò)稅制進(jìn)行入市增值收益調(diào)節(jié)。在現(xiàn)有稅法框架下，通過(guò)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》調(diào)節(jié)入市增值收益分配經(jīng)論證是可行的[23]31-32。此外，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家應(yīng)通過(guò)收取土地增值稅的方式參與二次分配[24]，另有學(xué)者主張采用土地交易稅、土地使用稅等方式為宜[25]。還有學(xué)者提出，在入市環(huán)節(jié)增設(shè)集體土地入市所得稅，在再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)則對(duì)轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)取得的增值額征收土地增值稅[26]。無(wú)論選擇何種稅收方式，德清縣所實(shí)行的“按類別、分用途、有級(jí)差”的收取方式都為稅率的差別化確定提供了有益參考。當(dāng)然，在稅率的具體設(shè)置環(huán)節(jié)，既應(yīng)當(dāng)注意與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓稅率的協(xié)調(diào)，也不能忽視與征地補(bǔ)償制度當(dāng)中土地增值收益分配結(jié)果保持妥恰[23]31-32。至于國(guó)家所取得的入市稅收的用途，筆者認(rèn)為在地方政府尚未找到土地財(cái)政的替代性財(cái)源之前，宜將該稅收收入納入地方財(cái)政統(tǒng)籌利用，立法上不必做特殊限制。至于對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的支持，依靠一般的財(cái)政傾斜即可。

建立有效的收益分配機(jī)制，必須堅(jiān)持改革方向，嚴(yán)格落實(shí)集體土地的確權(quán)登記工作，進(jìn)而在內(nèi)部分配上明晰土地收益分配主體。德清縣根據(jù)所在省、市的統(tǒng)一部署，于2008年開(kāi)始調(diào)查、登記集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，2013年基本完成。此后兩年德清又基本完成轄區(qū)內(nèi)宅基地產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證。依法明確集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)主體及權(quán)能并予以法律法規(guī)保障，成為入市改革的制度性基礎(chǔ)，能夠有效避免集體土地產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)益歸屬不清的問(wèn)題。此外，立法有必要結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)收益分配的標(biāo)準(zhǔn)、用途做出相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，以防因個(gè)別干部的私權(quán)、私欲使得集體成員的利益遭受侵害。當(dāng)集體組織作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益時(shí)，受侵害的集體成員可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典·物權(quán)編》第二百六十五條第二款的規(guī)定行使司法救濟(jì)權(quán)，請(qǐng)求人民法院予以撤銷。

六、結(jié)語(yǔ)

“從政府改革實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)代各國(guó)政府改革的普遍趨向是，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變、放松管制、調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系、把市場(chǎng)機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的自主化改革”[27]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革正是對(duì)我國(guó)政府自我變革治理方式的生動(dòng)詮釋，對(duì)破除城鄉(xiāng)分割的二元土地制度具有里程碑式意義。其在獲得政策支持和立法肯認(rèn)之后，所要面臨的是傳統(tǒng)理論爭(zhēng)議與實(shí)踐困境的考驗(yàn)，以及新時(shí)代全盤(pán)性土地問(wèn)題解決的改革浪潮的挑戰(zhàn)。有效紓解入市改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾，需要我們?cè)诎盐胀恋馗母镎呙}絡(luò)與整體架構(gòu)的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的性質(zhì)，探索建構(gòu)一套符合城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)宗旨的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有土地“同地同價(jià)同權(quán)”的改革目標(biāo)，還需要優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化市場(chǎng)配置，完善配套制度，細(xì)化法律法規(guī)，從而充分發(fā)揮集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度效能。