技術(shù)人才吸納視域下我國外國人永久居留制度改革研究

摘要：外國人永久居留制度的改革對于我國參與國際人才競爭具有重要作用。目前，我國實(shí)施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》對“吸引、留住、用好”外籍人才工作的作用有限，我國應(yīng)制定一部更為完善的移民法，建立多元化的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和完善的技術(shù)移民制度，對華裔人才給予一定的優(yōu)惠措施，以此達(dá)到吸納技術(shù)人才的目的。

關(guān)鍵詞：外國人永久居留制度；技術(shù)人才；出入境管理；國際移民

基金項(xiàng)目：江蘇警官學(xué)院院級科研項(xiàng)目“我國出入境管理體制深化改革問題探尋”（2017SJYSY12）；江蘇省教育廳項(xiàng)目“從出入境管理到移民管理”（2020SJA0515）。

作者簡介：孫嫄，江蘇警官學(xué)院公安管理系（江蘇南京210031）。

中圖分類號：D922.143文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）01-0074-03

2018年4月，國家移民管理局組建成立，從“出入境管理局”到“移民管理局”，名稱的變化反映了政府在“出入境管理”方面思路的變化：將外管工作的重心從單純的人員“出”“入”管理，轉(zhuǎn)向更為重視管理人員在我國境內(nèi)的短期停留、長期居留乃至于永久居留的情況。在國際人才競爭的大背景下，我國外國人出入境、工作、居留管理政策對吸納外國人才具有重要的影響。其中，外國人永久居留制度無論是對于我國吸納外國高端人才，還是吸引華裔人才回流都具有重大意義。

一、我國外國人永久居留管理的相關(guān)規(guī)定

《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2003年12月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，于2004年8月由公安部、外交部發(fā)布施行，這是我國目前為止仍在沿用的中國永久居留資格審批的基本文件。在《辦法》中，申請?jiān)谥袊谰镁恿舻耐鈬吮环譃榱怂念悾和ㄟ^投資取得永久居留資格；以高級技術(shù)或管理人員身份取得永久居留資格；特殊貢獻(xiàn)人員；依親移民即通過中國公民或者在中國獲得永久居留資格的外國人的直系親屬或近親屬身份取得永久居留資格?！掇k法》明確了外國人在中國永久居留身份的簽發(fā)授予條件，然而，除第四類依親移民未對申請人個人條件做限制以外，無論是投資人員還是技術(shù)管理人員想要在中國獲得永久居留資格，都甚為不易。其中對技術(shù)管理人員要求為：在中國擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇，已連續(xù)任職滿4年、4年內(nèi)在中國居留累計(jì)不少于3年且納稅記錄良好的。特殊貢獻(xiàn)人員標(biāo)準(zhǔn)并未明確在《辦法》中載明，而是由相關(guān)主管部門推薦來獲得資格。可以看出，《辦法》對外國人在華永久居留分類較為粗線條，僅分為四個大類，而對投資類、技術(shù)類的永久居留人員要求較高，對投資金額、職務(wù)職稱、在華時間、納稅記錄等指標(biāo)均有較為嚴(yán)格的要求。也正因如此，《辦法》頒布后，獲得中國永久居留身份的外國人數(shù)量并未有大的增長，從2004年到2013年，取得中國永久居留證有據(jù)可查的人數(shù)為7356人[1]。

2015年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》明確提出，“推動建立以市場為導(dǎo)向的人才永久居留申請標(biāo)準(zhǔn)”“完善外國人從工作居留向永久居留的轉(zhuǎn)換機(jī)制”。此后，北京、上海和江蘇等地紛紛出臺地方性的人才引進(jìn)和永久居留的利好政策。如北京發(fā)布中關(guān)村20條國際人才新政，在中關(guān)村試點(diǎn)“永久居留直通車”。對符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的外籍高層次人才及其配偶、未成年子女，經(jīng)中關(guān)村管委會推薦，可直接申請?jiān)谌A永久居留資格。對外籍華人申請永久居留實(shí)施優(yōu)待政策。外籍華人具有博士研究生以上學(xué)歷或在中關(guān)村企業(yè)連續(xù)工作滿4年、每年在中國境內(nèi)實(shí)際居住累計(jì)不少于6個月，可以直接申請?jiān)谌A永久居留。江蘇省自2018年2月1日正式實(shí)行7項(xiàng)出入境政策措施，其中規(guī)定：外國人在蘇南5市（南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江）已連續(xù)工作滿4年、每年在中國境內(nèi)實(shí)際居住累計(jì)不少于6個月，有穩(wěn)定生活保障和住所，工資性年收入和年繳納個人所得稅達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)（新政實(shí)施時標(biāo)準(zhǔn)暫定為：連續(xù)4年稅前工資性年收入50萬人民幣以上、年繳納個人所得稅8萬人民幣以上），經(jīng)工作單位推薦，可以申請?jiān)谌A永久居留，并允許其外籍配偶和未成年子女隨同申請；外籍華人具有博士研究生以上學(xué)歷在蘇南5市工作，可以直接申請?jiān)谌A永久居留。外籍華人在示范區(qū)內(nèi)連續(xù)工作滿4年、每年在我國境內(nèi)實(shí)際居住累計(jì)不少于6個月，可以直接申請?jiān)谌A永久居留。但以上政策規(guī)定僅僅作為地方性的政策，并沒有在全國范圍內(nèi)大面積鋪開。

由上述內(nèi)容可見，我國對于外國人申請?jiān)谌A永久居留經(jīng)歷了從嚴(yán)格審批逐漸向?qū)捤砷_放轉(zhuǎn)變，由政府導(dǎo)向向市場導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的過程。目前，我國對外國人申請?jiān)谌A永久居留總體上仍持較為審慎的開放態(tài)度，接收外國人永久居留申請還限定于高層次人才的范圍內(nèi)?，F(xiàn)行的《辦法》要求較嚴(yán)，對于高層次的技術(shù)移民的吸納效果并不盡如人意。面對世界人才爭奪戰(zhàn)的大局勢，我國應(yīng)及時對外國人永久居留審批管理制度做出相應(yīng)調(diào)整，以吸納更多人才。

二、我國外國人永久居留制度在引入技術(shù)移民方面存在的問題

（一）未建立統(tǒng)一完整的法律體系，依靠行政法規(guī)和政府規(guī)章來進(jìn)行規(guī)范

《中華人民共和國國籍法》在外國人永居條件上并沒有作出規(guī)定，只在外國人申請國籍方面作了籠統(tǒng)的規(guī)定；《中華人民共和國出境入境管理法》在第四章第二節(jié)中用專節(jié)篇幅對外國人的永久居留事項(xiàng)做了規(guī)定，但具體的條文也僅有第四十七、四十八、四十九條三條，其中第四十七條規(guī)定：外國人在中國境內(nèi)永久居留的審批管理辦法由公安部、外交部會同國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定。這樣的規(guī)定雖然在一定程度上為今后的政策制定和調(diào)整提供了合法性依據(jù)和靈活性，但是行政法規(guī)和規(guī)章的法律位階低，僅依靠行政法規(guī)和規(guī)章管理還不夠。

（二）現(xiàn)行審批管理辦法對“人才”標(biāo)準(zhǔn)限定較為僵化

在2004年施行的《辦法》中，對技術(shù)人才的門檻限定為：“副總經(jīng)理”“副廠長”以上職位或“副教授”“副研究員”以上職稱，以職稱職位作為評判是否屬于“高層次人才”的唯一標(biāo)準(zhǔn)未免失之偏頗。一些不從事領(lǐng)導(dǎo)、管理崗位的技術(shù)人才，或者新進(jìn)入職場、具有學(xué)歷和年齡優(yōu)勢的高學(xué)歷人才，可能會因?yàn)椴痪哂邢鄳?yīng)的職位或者職稱而沒有資格申請我國的外國人永久居留身份證。這種限定難以全面反映外國人才的真實(shí)價值，也使得我國的人才吸納體制難以發(fā)揮作用吸納到優(yōu)秀人才。

此外，《辦法》中對于技術(shù)人才僅限定于高級管理人才和研究人才，沒有涉及高級技術(shù)工人，這堵死了高級技術(shù)工人獲得我國“綠卡”的渠道。事實(shí)上，培養(yǎng)一名高級技術(shù)工人的成本和年限不少于培養(yǎng)一名研究人員或管理人才，且我國對高級技術(shù)工人的需求十分旺盛。報告顯示，我國高級技工缺口高達(dá)上千萬人。一方面是大量應(yīng)屆畢業(yè)生一崗難求，另一方面是企業(yè)對于技術(shù)工人求賢若渴，結(jié)構(gòu)性用工荒越發(fā)突出[2]。在這種情況下，適當(dāng)吸納外國高級技術(shù)工人是十分必要的。

（三）對申請人的審批標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)致全面

《辦法》除對技術(shù)人才的職稱職務(wù)、工作單位和居留時間等做了規(guī)定外，對申請人的其他方面并沒有進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。而在世界其他移民國家的實(shí)踐中，永久居留身份的申請人的年齡、學(xué)歷、從事行業(yè)、本國語言能力甚至配偶的學(xué)歷、語言能力等都被列入考慮范圍，這些方面的考查，對于申請人在獲得永久居留身份后能否順利融入本國，適應(yīng)當(dāng)?shù)厣瞽h(huán)境，以及接納移民國的社會秩序穩(wěn)定都有重要的意義。然而，從我國目前的審批管理實(shí)踐來看，仍然缺乏對這些方面的考查。

（四）對于華裔技術(shù)移民沒有統(tǒng)一的優(yōu)惠政策

實(shí)踐中，對于中國“綠卡”有最迫切需要的，多是有中國血統(tǒng)的外籍人才，這些人是在中國出生長大，通過留學(xué)、工作、婚姻等方式取得了外國國籍，又返回中國發(fā)展。他們多是各行業(yè)的優(yōu)秀人才，因外國國籍在中國居留不便，對中國“綠卡”有迫切需求。賦予他們中國“綠卡”，從個人層面來說，能夠切實(shí)解決他們在中國境內(nèi)的居留、工作、旅行、置業(yè)和子女教育等個人需求，增強(qiáng)他們與中國之間的聯(lián)系紐帶；從國家層面來說，是以較低的成本獲得優(yōu)質(zhì)人才的可行方式。然而，在我國目前的《辦法》中，對華裔人才并無特殊關(guān)照條例。

三、推進(jìn)我國外國人永久居留制度改革，增強(qiáng)吸納海外高層次人才能力

（一）制定統(tǒng)一、完善、規(guī)范的外國人永久居留及入籍的相關(guān)法律及移民制度

美國、加拿大、澳大利亞等國家，多將外國人移民及入籍事項(xiàng)單獨(dú)立法，對于外國人移民門檻、條件及手續(xù)作出詳細(xì)規(guī)定，使得移民事務(wù)管理有法可依。如加拿大早在1906年已經(jīng)制定了單行的《移民法》，美國于1924年也出臺了《1924年移民法》，經(jīng)歷多年發(fā)展，這些老牌移民國家多已建立起較為完備細(xì)致的移民立法體系。我國目前對外國人申請中國“綠卡”的主要依據(jù)還是2004年施行的《辦法》，2013年施行的《中華人民共和國出境入境管理法》只有短短一節(jié)做了概括性的規(guī)定，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，將外國人永久居留與入籍管理事務(wù)立法提上議事日程就顯得尤為重要。

（二）建立多元化的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

2004年的《辦法》對于技術(shù)人才的限定較為僵化。近年來，北京、上海、江蘇等地先后出臺了地方性的政策，對高層次人才的定義做了一定修正。如北京規(guī)定，外籍華人具有博士研究生以上學(xué)歷或在中關(guān)村企業(yè)連續(xù)工作滿4年、每年在中國境內(nèi)實(shí)際居住累計(jì)不少于6個月，可以直接申請?jiān)谌A永久居留。這實(shí)際是將“人才”的標(biāo)準(zhǔn)做了進(jìn)一步拓寬，引入市場化導(dǎo)向的學(xué)歷、薪酬為判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而，這些僅僅是地方性的政策，不能在全國通行，且將學(xué)歷薪酬作為職務(wù)職稱標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充雖然在當(dāng)?shù)厥强尚械?，但如果作為全國性的、穩(wěn)定的、長期執(zhí)行的移民引入門檻，還需進(jìn)一步慎重審核來完善技術(shù)人才永久居留的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。此外，對于符合市場需要，能夠促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)技能提升的高級技術(shù)工人，應(yīng)考慮在外國人永久居留審批管理中。

（三）借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，建立完善的技術(shù)移民制度

技術(shù)移民制（skilled migration）是指移民接收國根據(jù)本國對專業(yè)技術(shù)人才的需求，確定并適時調(diào)整外國技術(shù)型人才永久移民的條件、程序和配額，按照遞交申請先后予以審批的一項(xiàng)移民管理制度[3]。美國、加拿大、澳大利亞等國均已建立起較為完善的技術(shù)移民制度。其中，加拿大首創(chuàng)的記分考核制度從年齡、職業(yè)技能、語言能力和學(xué)歷等多方面對申請人進(jìn)行考查，因其具有較為客觀可控且靈活的評價標(biāo)準(zhǔn)，在技術(shù)移民制度中為眾多國家所青睞，澳大利亞、新西蘭等國均借鑒了加拿大的記分考核制度來建立本國的技術(shù)移民制度。依照技術(shù)移民制度：由政府根據(jù)國內(nèi)勞動力市場對外國技術(shù)移民的需求，確定技術(shù)移民申請人應(yīng)該具備的資格及能力、對應(yīng)分?jǐn)?shù)以及評估通過分?jǐn)?shù)，并依該得分進(jìn)行審批[4]。

我國2004年施行的《辦法》中對技術(shù)移民采用的是一般性審核制，沒有量化的標(biāo)準(zhǔn)對人才的綜合能力素質(zhì)進(jìn)行評估，可以借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)，通過建立記分考核制度來建立起自己的技術(shù)移民制，以選拔出優(yōu)秀且適用的人才。

具體來說，可從年齡、學(xué)歷、職業(yè)、工作經(jīng)驗(yàn)、語言能力等多方面設(shè)計(jì)考核點(diǎn)，明確對引進(jìn)人才的考查重點(diǎn)。記分考核制度對于人才的考核要點(diǎn)賦分權(quán)重不一，各國往往會根據(jù)自己國家的實(shí)際情況，科學(xué)設(shè)計(jì)分值。如加拿大對技術(shù)移民的考核重點(diǎn)偏向“可轉(zhuǎn)換性”，更注重技術(shù)移民融入本地勞動市場的能力，而澳大利亞的評估制度則重視人才的高學(xué)歷、專業(yè)性。中國應(yīng)從自身實(shí)際需要出發(fā)，在重視人才的學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)等“硬指標(biāo)”的同時，也關(guān)注人才融入中國社會的能力、創(chuàng)新能力等“軟指標(biāo)”，使得吸納到的人才能夠?yàn)槲宜谩?/p>

除了記分考核制度，職業(yè)清單制和雇主擔(dān)保制等發(fā)達(dá)國家常見的技術(shù)移民制度也各有其優(yōu)勢所在。通常發(fā)達(dá)國家會在技術(shù)移民體制中綜合運(yùn)用，以期達(dá)到最佳的引才效果。我國可以借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，通盤考慮，建立起既充分參照成熟經(jīng)驗(yàn)又具有中國特色的技術(shù)移民制度體系。

（四）對華裔人才從實(shí)際出發(fā)給予優(yōu)惠政策

大量的海外華人有著較為強(qiáng)烈的回中國居住、探親、工作、創(chuàng)業(yè)等需求，雖然外籍華人最長的居留許可期限可放到5年之久，但外籍人士在中國境內(nèi)工作仍需按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件，生活仍有種種不便，外籍華人對中國“綠卡”有著較為強(qiáng)烈的需求。2004年施行的《辦法》對外籍華人并無實(shí)質(zhì)上的優(yōu)惠措施，這也是我們在進(jìn)一步改革探索中需要考慮的。如前所述，在北京、上海和江蘇等部分省市，地方政府已經(jīng)出臺了一些措施對外籍華人申請中國“綠卡”提供了一些優(yōu)惠。這些地方性的政策并沒有在全國的范圍內(nèi)推行，如何落實(shí)外籍華人的優(yōu)惠政策，還需進(jìn)一步探討。

參考文獻(xiàn)：

[1]從《外國人永久居留管理?xiàng)l例》看做好外國人才引進(jìn)工作的若干思考[EB/OL].https：//www.fx361. com/page/2020/0311/7730413.shtml.

[2]我國高級技工缺口高達(dá)千萬[EB/OL].http：//finance. people.com.cn/n1/2017/0417/c1004-29214628.html.

[3]劉國福.簡論外國人在中國永久居留（中國綠卡）制度[J].河北法學(xué)，2008（3）.

[4]熊纓.國際技術(shù)移民制度比較及其對我國的啟示[J].中國人力資源開發(fā)，2015（13）.

責(zé)任編輯：羅鈺涵