論公共決策的科學(xué)性和民主性

四川大學(xué) 邱曉瑩

公共決策的科學(xué)性和民主性在現(xiàn)代公共政策制定過程中受到廣泛關(guān)注。兼具科學(xué)性與民主性是正確制定社會大政方針政策和社會主義事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的重要指導(dǎo)，處理好科學(xué)性和民主性的關(guān)系，才能高效實(shí)現(xiàn)黨和政府的決策目標(biāo)，杜絕公共決策的盲目和失誤，以避免引起惡性社會問題甚至政治問題。

一、科學(xué)性和民主性的基本意涵

決策者制定符合科學(xué)性和民主性的各項(xiàng)公共決策，前提是對科學(xué)性和民主性的內(nèi)涵有比較細(xì)致和準(zhǔn)確的把握。

（一）科學(xué)性

“科學(xué)決策，是保障合理化、體現(xiàn)客觀理性的決策，是可以吸收科技最新成就的決策。[1]”它包含兩方面含義：“決策者決策過程中方法和程序是否符合科學(xué)的要求；決策的結(jié)果是否符合客觀規(guī)律。[2]”

決策科學(xué)性的實(shí)現(xiàn)，方法和程序要科學(xué)。公共決策程序和方法上的科學(xué)性有兩個維度。就程序而言，是否有既定且合理的規(guī)章制度可供參考，或是否制定了符合現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)章制度，選擇好程序之后是否按照步驟做到有序執(zhí)行。要防止形式主義和面子工程，要讓程序真正起到科學(xué)決策的效果。就方法而言，決策過程本身是對已有信息進(jìn)行歸納、整理、分析最后得出結(jié)論的過程。在這一過程中，既包括定量分析法，也涉及歸納整合分析法，實(shí)現(xiàn)決策方法的有機(jī)結(jié)合。

決策結(jié)果的科學(xué)性在于與客觀規(guī)律的符合一致程度。決策者是具有主觀偏好性的人群，決策對象也是具有主觀能動性的人群，并且決策對象是由不同類別的利害相關(guān)者組成的統(tǒng)一體。不同的利害相關(guān)者希望在同一項(xiàng)公共決策中獲得的利益是有所區(qū)別的。首先，要保證決策者已經(jīng)按照科學(xué)的程序和方法做出決策。面對新決策的出臺，決策對象對決策進(jìn)行評估后會做出各自的反應(yīng)。繼而，決策對象還會以利益主體的姿態(tài)對決策者施加壓力，以期決策按照有利于自身的方向發(fā)展。因此，公共政策的科學(xué)性不能僅僅依靠決策者的努力來實(shí)現(xiàn)，決策者和決策對象之間形成了一個雙向互動的格局，共同決定著公共決策的科學(xué)性。決策者的行為和決策對象的作用相結(jié)合才能反映現(xiàn)實(shí)的政策狀況，為公共決策科學(xué)性的達(dá)成提供支持。

（二）民主性

民主決策，即廣泛采納群眾意見和按照民主程序進(jìn)行決策?！懊裰鳑Q策不僅體現(xiàn)在相關(guān)參與人數(shù)的多寡，更是歧見在相互審視條件下的實(shí)質(zhì)性承認(rèn)與整合。在充分尊重歧見的基礎(chǔ)上批判性的檢驗(yàn)相關(guān)的理由、根據(jù)和論證，從而做出更具說服力的集體決定。[3]”

決策民主性的實(shí)現(xiàn)對政府各級部門的要求更為具體。信息收集過程要做到透明和真實(shí)、信息整理過程要做到細(xì)致和詳實(shí)、信息傳遞過程要做到通暢而有實(shí)效。但事實(shí)存在的高聳型組織結(jié)構(gòu)往往存在諸多弊端，最為顯著的是管理層次多，協(xié)調(diào)難度大；命令鏈長，信息傳遞慢，且容易失真。因此，廣泛采納群眾意見還需要在組織結(jié)構(gòu)的改革上尋找突破口。

民主決策實(shí)際上就是“廣集民智、群策群力的決策，是可以避免主觀武斷的決策，也是包含著糾錯機(jī)制的決策。”[1]具體到行動中，要對決策過程進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)調(diào)社會公眾與政府及其職能部門或公共組織之間利益分配的公正、公平及合理的問題?！罢劳袥Q策專家做出的事實(shí)判斷和民眾做出的價(jià)值判斷的嵌合是一個動態(tài)博弈的過程，直到達(dá)到兩者的統(tǒng)一。[4]”且民主決策要建立在一系列的前提條件上，包括民眾的公共理性、民主的物質(zhì)條件、法制條件和智力條件等。滿足這些外部條件，民主決策才具有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（三）科學(xué)性和民主性的內(nèi)在聯(lián)系

丁煌認(rèn)為，“政策制定的科學(xué)與否主要體現(xiàn)在政策制定是否具有合理性、明晰性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性以及公平性方面。[5]”要制定出既符合科學(xué)性又符合民主性的政策措施，就必須要理解科學(xué)性和民主性的內(nèi)在要求，具體而言分為三個方面：“合規(guī)律性與合目的性相統(tǒng)一；；效率與公平的統(tǒng)一；政策的科學(xué)性與過程的民主性相結(jié)合。[6]”

合規(guī)律性要求決策必須反映實(shí)際情況，符合事物發(fā)展變化的客觀發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)事物發(fā)展的本質(zhì)要求；合目的性即是決策必須要反映出政策制定的價(jià)值取向，具有特定的精神內(nèi)涵。效率與公平分別對應(yīng)科學(xué)性和民主性?？茖W(xué)決策是在決策過程中采取科學(xué)的方法和途徑，通過對自然科學(xué)研究方法和社會科學(xué)研究方法，定量方法與定性方法的結(jié)合，對決策程序的公平、公正進(jìn)行嚴(yán)格把控，才能夠有效減少經(jīng)驗(yàn)決策和盲目決策，提高公共決策效率和水平，優(yōu)化資源利用。民主決策重點(diǎn)在聽取群眾意見，讓群眾有途徑參與到?jīng)Q策過程中來。通過群眾的參與，讓群眾意見對決策產(chǎn)生影響，讓群眾的訴求得到充分表達(dá)，決策實(shí)施才能真正了解社會大眾的真實(shí)需求，達(dá)到效率與公平的統(tǒng)一。決策的科學(xué)化和民主化相輔相成，決策的民主化有利于決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，它是決策科學(xué)化的保證；決策科學(xué)化有利于決策民主化的深化，它是決策民主化的發(fā)展動力。

（四）科學(xué)性與民主性的困境

每一項(xiàng)公共決策的出臺牽涉的不僅僅是民生的問題，還存在著更廣范圍和更深程度的環(huán)境和生態(tài)問題以及對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響、對文化教育的作用、對體制結(jié)構(gòu)的沖擊等?，F(xiàn)實(shí)情況給決策的科學(xué)性和民主性提出了更高的要求。政府決策存在著“草率決策、隨意決策、決策的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向和政績導(dǎo)向等現(xiàn)象，出現(xiàn)了很多的政績工程和形象工程。[7]”這往往導(dǎo)致決策民主性的達(dá)成以失去決策科學(xué)性為代價(jià)，或決策科學(xué)性的實(shí)現(xiàn)以犧牲決策民主性為代價(jià)。

與此同時(shí)，人民生活水平和生活質(zhì)量不斷提高，表達(dá)自身利益訴求的渠道增多，公共決策的利害相關(guān)者群體正在不斷擴(kuò)大。多元利害相關(guān)者都希望決策能給自己所在的利益群體帶來利益最大化。但公共決策無法滿足所有利害相關(guān)者的訴求，因此常常發(fā)生各種各樣的矛盾和爭端。影響范圍的擴(kuò)大和利益主體的增加，必然導(dǎo)致決策的實(shí)施主體也相應(yīng)增加。各個實(shí)施主體之間的協(xié)調(diào)與配合又將成為一大難題。諸如以上科學(xué)性與民主性在具體情境之下所面對的困境引起了諸多反思。

二、科學(xué)決策和民主決策的實(shí)現(xiàn)路徑

社會在一定控制系統(tǒng)內(nèi)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，眾多社會單元的有機(jī)構(gòu)成部分有形或無形的存在，有意或無意隨系統(tǒng)潛在或顯現(xiàn)的規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)。社會系統(tǒng)日益復(fù)雜體現(xiàn)了科學(xué)決策和民主決策的重要性。公眾參與公共事務(wù)管理的欲望并能夠充分表達(dá)自身訴求；管理者利用合適方法、完備制度和能力獲得信息，并與已知信息相結(jié)合，這是科學(xué)決策和民主決策的基礎(chǔ)。具體而言，則需從決策前、決策中和決策后三個階段著手。

（一）決策前

決策前要“切實(shí)提高對決策所面臨的現(xiàn)實(shí)情況的調(diào)查研究工作的成效和水平[8]”，全面掌握各方情況，為科學(xué)決策和民主決策服務(wù)。提高調(diào)查研究工作的實(shí)效和水平，要在事上下功夫。調(diào)查研究時(shí)做好充分的準(zhǔn)備工作，根據(jù)實(shí)際情況制定可行的調(diào)研方案，選拔調(diào)研隊(duì)伍，做好調(diào)研人員培訓(xùn)工作，優(yōu)化調(diào)研隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。選擇合適調(diào)研地點(diǎn)和調(diào)研對象：調(diào)研地點(diǎn)要為調(diào)研主題服務(wù)，兼顧典型性和普遍性；調(diào)研對象選取遵循自愿的原則，具備基本語言表達(dá)能力。明確調(diào)研的目的，要引導(dǎo)調(diào)研對象的論述盡量和調(diào)研主題接軌，讓調(diào)研對象表達(dá)內(nèi)心真實(shí)的看法。既要對調(diào)研對象本身深入挖掘，也要適當(dāng)?shù)芈犎∑渌巳旱囊庖?，綜合兩者進(jìn)行深入的研究分析。

第二，需要提高調(diào)研人員綜合。政治素養(yǎng)。公共決策的調(diào)研涉及對政策方針的把握，最終決策的制定也必須要符合國家的方針。因此要提高調(diào)查人員對政策的把握能力，在調(diào)研的過程中堅(jiān)持正確政治導(dǎo)向，讓調(diào)研結(jié)果形成的政策建議，既符合客觀實(shí)際，又有政治高度。其次，還需提高調(diào)查人員對資料的整合分析能力。調(diào)查資料的整理要做到細(xì)致、不缺不漏；對調(diào)查資料的分析要深入探究，切忌浮于表面。再次，需要提高調(diào)研人員的組織協(xié)調(diào)能力和應(yīng)對突發(fā)事件的反應(yīng)能力。要獲得真實(shí)的一手資料，調(diào)研過程中難免出現(xiàn)特殊情況，要具備處理突發(fā)情況的能力。最后，需要具備良好的文字表達(dá)能力。當(dāng)上述所有工作都完成后，必須要將此前的努力和成果轉(zhuǎn)化為一份書面的政策建議，在主題、內(nèi)容、邏輯、結(jié)論各部分行文上做到審慎而流暢、言簡意賅。

（二）決策中

決策過程中要有效防止以權(quán)謀私和智庫缺失的情況。從政府角度看，首先要確立有共識的制度體系以保障科學(xué)決策和民主決策的實(shí)現(xiàn)。從理論和觀念層面轉(zhuǎn)變并上升到制度體制層面，建立健全民主制度，為公民參與民主決策提供支持。讓科學(xué)民主決策成為具有嚴(yán)格規(guī)定性、實(shí)踐性和可操作性的具體制度，其具體可操作性應(yīng)達(dá)到有具體法律條文可監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行過程中做到具體問題具體分析。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)在基本制度基礎(chǔ)上，根據(jù)各自的具體情況，將規(guī)則具體化，制定出嚴(yán)格而切實(shí)可行的具體措施，形成一整套完備的民主科學(xué)決策的法律法規(guī)體系，便于人民群眾和各級執(zhí)法部門進(jìn)行有效的監(jiān)督和檢查。其次，將專家咨詢和民眾參與相結(jié)合。在充分、準(zhǔn)確、真實(shí)的把握民意基礎(chǔ)上，利用智庫“提供政策咨詢和對策建議；收集、分析和反應(yīng)社會公眾呼聲；發(fā)揮科學(xué)導(dǎo)向作用，通過專業(yè)研究形成新的政策主張；提高國家治理能力和科學(xué)民主程度。[9]”從公民角度看，要培養(yǎng)公民的權(quán)利意識和參政意識，營造良好的民主氛圍和政治環(huán)境。讓公民想?yún)⑴c、能參與、有意識和能力參與。從公共組織角度看，要積極培育民間組織，肯定民間組織在法律上的地位，在政策上給予民間組織發(fā)展予以支持，提高民間組織的制度化管理意識，使之成為公民民主參與公共決策的重要形式。

（三）決策后

建立科學(xué)合理的決策監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制是公共決策科學(xué)性和民主性的重要保證。明確的追責(zé)制度和終身追責(zé)制度的形成，是杜絕盲目決策和隨意決策的良方，是責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。要徹底破滅妄圖逃脫責(zé)任人員的僥幸心理，用硬性的規(guī)章制度追責(zé)、問責(zé)。此外，相應(yīng)的決策失誤賠償制度也必不可少。公共資源是有限的，不能經(jīng)受隨意的浪費(fèi)。由于決策失誤造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償；造成政治失誤的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任；無論決策者身居何位，都應(yīng)做到追責(zé)透明、堅(jiān)決、不放過。只有這樣，震懾并約束行為，才能反過來在決策之時(shí)甚至決策之前就為決策的科學(xué)性和民主性起到保駕護(hù)航的作用。

三、結(jié)語

決策的科學(xué)性和民主性是政治發(fā)展的切實(shí)需要，也是社會、經(jīng)濟(jì)、文化穩(wěn)步向前發(fā)展的客觀要求。公共決策領(lǐng)域內(nèi)，決策的科學(xué)性和民主性密切相關(guān)，通過規(guī)范程序和建立體制和機(jī)制的保障，能夠讓公共決策實(shí)現(xiàn)科學(xué)性和民主性的結(jié)合，使決策民主化有利于決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)，決策科學(xué)化有利于決策民主化的深化。公共決策是政策方針的一部分，存在于紛繁復(fù)雜的外部環(huán)境之中，并借助于外部環(huán)境而產(chǎn)生相互作用。多元的利益主體也決定了公共決策的科學(xué)性和民主性的實(shí)現(xiàn)要做到多方考量。為了最終達(dá)到公共決策的科學(xué)性和民主性，從過程論的角度出發(fā)，以決策前、決策中和決策后為劃分，對每一個階段的要求進(jìn)行明確，包括決策前的準(zhǔn)備工作，決策中的制度遵循和保障以及決策后的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制，對科學(xué)性和民主性的成功實(shí)現(xiàn)提供全方位的助力與支持。