村務(wù)民主管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

金正帥

摘 要：實(shí)行村民自治20多年來(lái)，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了很大的進(jìn)展，但是，在民主選舉取得長(zhǎng)足進(jìn)展、走向制度化的同時(shí)，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展卻十分緩慢。要以選舉為起點(diǎn)促進(jìn)村務(wù)的民主管理；以程序?yàn)橹攸c(diǎn)影響村務(wù)民主管理結(jié)果；完善相關(guān)制度，保證民主管理的制度供應(yīng)；培育農(nóng)村民主文化，提高村民決策能力。

關(guān)鍵詞：村務(wù)；民主決策；民主管理；民主監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1007-7731（2014）14-09-03

實(shí)行村民自治20多年來(lái)，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了很大的進(jìn)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭，農(nóng)民的民主權(quán)利得到了一定的保障，農(nóng)民素質(zhì)得到了進(jìn)一步提高，社會(huì)和諧穩(wěn)定。但是，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的成績(jī)僅僅是初步的，還有許多不盡人意的地方，存在著許多突出問(wèn)題?；仡櫞迕褡灾沃贫鹊膶?shí)踐歷程，不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍現(xiàn)象：在民主選舉取得長(zhǎng)足進(jìn)展、走向制度化的同時(shí)，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展卻十分緩慢。“四民主”的非均衡發(fā)展，致使村民自治制度的運(yùn)行在一定程序上陷入困境。

1 村務(wù)民主管理中存在的問(wèn)題

管理制度需要一定的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，同樣也需要組織的保障和經(jīng)濟(jì)支撐。分析村務(wù)民主管理現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村務(wù)民主管理存在越位 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》雖然明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的職能與關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而是指導(dǎo)、協(xié)助關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干涉村委會(huì)人選的產(chǎn)生和村委會(huì)的具體運(yùn)作。而法律層面上的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)踐中又缺乏可操作性的指導(dǎo)和示范性的引導(dǎo)，因此，不可避免地出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理上的越位，從而造成對(duì)村務(wù)民主管理的缺位現(xiàn)象。一方面，在政府權(quán)力已從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域收縮的情況下，如果村干部完全由村民直接選舉產(chǎn)生，不受任何外來(lái)的非民選因素的干預(yù)，那么可以預(yù)見(jiàn)，這些民選村干部會(huì)將村民的利益、偏好置于其他之上，他們和村民將會(huì)抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行出臺(tái)的一些政策，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和收益。因而從局部利益出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理性的態(tài)度自然是反對(duì)村民自治。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會(huì)當(dāng)成政府的下屬機(jī)構(gòu)，把本屬于政府的職能、責(zé)任、或者是委托村委會(huì)辦理的事項(xiàng)，用行政命令的方式直接下達(dá)給村委會(huì)，把政府的引導(dǎo)、服務(wù)職能變成直接決定和監(jiān)督執(zhí)行，包辦村委會(huì)的工作。這樣的結(jié)果，村委會(huì)的主動(dòng)管理變成了被動(dòng)管理，嚴(yán)重挫傷了村委會(huì)管理的積極性。

1.2 村兩委職責(zé)不明，造成村務(wù)民主管理錯(cuò)位 村黨支部、村委會(huì)是實(shí)現(xiàn)村務(wù)民主管理最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。對(duì)于村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》第3條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”這一規(guī)定雖然明確了村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系，但是，由于歷史的原因，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，實(shí)行的是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分，黨支部取代了村委會(huì)的職能。一些村干部和村民也習(xí)慣于“政社合一”體制下的生活，養(yǎng)成了遇事仰賴(lài)和依靠村支書(shū)決定、解決問(wèn)題的習(xí)慣，因此村組織“三個(gè)牌子一個(gè)門(mén)，說(shuō)話(huà)還是一個(gè)人”，村黨組織包攬一切的現(xiàn)象仍然存在。反之，有的村委會(huì)不能自覺(jué)地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，甚至脫離黨支部另搞一套，把村委會(huì)引導(dǎo)村民自治同黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來(lái)，加上有的村支部班子渙散，缺少?gòu)?qiáng)有力的組織，也沒(méi)有一個(gè)好的“領(lǐng)頭雁”，使村支部起不到村級(jí)組織的核心作用，問(wèn)題就更突出，影響基層民主政治的建設(shè)。

1.3 村干部素質(zhì)與村民民主政治訴求不相適應(yīng) 無(wú)庸諱言，與村民素質(zhì)較低相比，村干部的低素質(zhì)更值得關(guān)注。首先文化水平低。不僅影響他們對(duì)民主自治的理解，而且也限制了他們的視野和工作能力。思想保守落后，缺乏新的價(jià)值理念，不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，是村干部素質(zhì)低的另一表現(xiàn)。處于新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中的許多村干部，有的還沒(méi)有沖破“左”的和傳統(tǒng)的思想觀念的影響，工作不能創(chuàng)新；有的對(duì)黨的富民政策理解不深，不能很好地運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，帶領(lǐng)村民致富，想改變農(nóng)村落后面貌，卻有心無(wú)力，村民自治無(wú)法順利開(kāi)展下去，民主管理的意圖也會(huì)隨之落空。

1.4 村民或村民代表參與村務(wù)民主管理水平不高 村民從自身利益出發(fā)，對(duì)參與村級(jí)管理事務(wù)有迫切的訴求。但是從管理基礎(chǔ)和管理素質(zhì)來(lái)看，一是村民素質(zhì)不高。由于大量的文化程度相對(duì)較高、年輕力壯的村民外出務(wù)工，導(dǎo)致了村民代表的素質(zhì)不盡如人意。文化素質(zhì)的低下，使他們法律意識(shí)欠缺、議政沒(méi)有主見(jiàn)，易當(dāng)“墻頭草”，風(fēng)吹兩面動(dòng)。更為嚴(yán)重的是村民對(duì)民主決策參與的介入程度低，表現(xiàn)為一種“政治冷漠”。有的村民平時(shí)似乎非常關(guān)注村里的事情，喜歡評(píng)頭論足，但是，真正召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，他們卻認(rèn)為開(kāi)會(huì)不發(fā)誤工補(bǔ)貼，誤工不劃算，不愿放棄手頭上的農(nóng)活或生意去參加會(huì)議。二是部分村民或村民代表全局利益、集體利益淡化。有的村民或村代表對(duì)集體公益性的決策不太關(guān)心，只注重涉及自身的或是親友的利益。在國(guó)家、集體、個(gè)人三者關(guān)系發(fā)生矛盾時(shí)，不能擺正關(guān)系，以自我為中心，甚至亂用手中的權(quán)力。三是一些村民或村民代表家族、宗族和地域觀念強(qiáng)，宗派血緣關(guān)系嚴(yán)重，成為村級(jí)民主管理的一大障礙。

2 加強(qiáng)農(nóng)村村務(wù)民主管理的對(duì)策

2.1 以選舉為起點(diǎn)促進(jìn)村務(wù)的民主管理 高度重視村兩委換屆選舉工作，精心策劃民主選舉制度和民主選舉程序。黨支部成員必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的考察，并進(jìn)行群眾滿(mǎn)意度的測(cè)評(píng)；村委會(huì)成員的選舉，則是由全體選舉人推選出在群眾中有威望、辦事公正的人員組成選舉委員會(huì)，然后有組織地推薦或自薦候選人，交由選民進(jìn)行“海選”，選舉出群眾心目中的領(lǐng)頭人。同時(shí)，要十分重視村民代表的數(shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)生過(guò)程。村民代表由村民按5戶(hù)至15戶(hù)推選1人或由村民小組推選產(chǎn)生。人數(shù)不足500人的村，村民代表不少于20人；人口在500以上的村，村民代表數(shù)不少于30人，并要求婦女代表、黨員代表占一定的比例。推行村民代表回避制度，規(guī)定村兩委班子成員的直系親屬不得擔(dān)任村民代表。同時(shí)，村民代表與村委會(huì)訂立承諾協(xié)議，約定村民代表在村務(wù)決策的權(quán)利和上情下達(dá)，下情上達(dá)，公正參與村級(jí)事務(wù)義務(wù)，維護(hù)所代表村民的權(quán)益，使得民主管理的組織基礎(chǔ)更加厚實(shí)。

2.2 以程序?yàn)橹攸c(diǎn)影響村務(wù)民主管理結(jié)果 程序的設(shè)定是在管理的各個(gè)環(huán)節(jié)上創(chuàng)造機(jī)會(huì)，提供民主參與的可能，使民主真正實(shí)現(xiàn)對(duì)管理的影響。實(shí)踐中必須正確處理好3種關(guān)系：一是要正確處理好執(zhí)行上級(jí)指示精神與推進(jìn)村民自治的關(guān)系，既要把上級(jí)組織的指示精神貫徹執(zhí)行好，又要嚴(yán)格依法辦事，保證群眾的熱情不受影響。二是要正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的工作是一種指導(dǎo)關(guān)系，在指導(dǎo)中，既不能越位又不能失控。要轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)，解決好“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要進(jìn)行重新定位，建設(shè)成為服務(wù)型政府。著力做好基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的物質(zhì)條件；推進(jìn)依法行政，形成良好的政治運(yùn)行機(jī)制和法律監(jiān)督機(jī)制；推行政務(wù)公開(kāi)，增加政府政策透明度；營(yíng)造開(kāi)放發(fā)展、文明守信的人文環(huán)境和鼓勵(lì)創(chuàng)新的輿論環(huán)境。在具體事務(wù)上，只對(duì)村兩委進(jìn)行指導(dǎo)、引導(dǎo)和把握、把關(guān)，不直接干預(yù)、干涉村級(jí)重大事務(wù)的決策和實(shí)施。三是要正確處理好村黨支部與村民自治的關(guān)系。從制度上合理劃分村黨支部和村民委員會(huì)的職權(quán)范圍，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)作。要明確村黨組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式。在村民自治中，村黨支部必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村里的重大決策先由村黨支部決定提交討論研究，再進(jìn)行村民大會(huì)或村民代表會(huì)議的民主決策，保證黨在農(nóng)村路線(xiàn)、方針、政策的貫徹落實(shí)，努力使黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督全過(guò)程。黨支部應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)，將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類(lèi)組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展活動(dòng)。依據(jù)憲法、黨章和《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，制定完善村級(jí)組織工作規(guī)范，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到村級(jí)組織的各項(xiàng)工作制度中使之具體化、可操作。

2.3 完善相關(guān)制度，保證民主管理的制度供應(yīng) 一是根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的要求，建立健全《村民自治章程》和《村規(guī)民約》。要在自治權(quán)內(nèi)規(guī)范村務(wù)民主管理行為，以民主制度為形式對(duì)村民的知情權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和保障；二是建立健全《村民評(píng)議制度》和《村委年度工作報(bào)告制度》，讓群眾評(píng)價(jià)村干部的德、能、勤、績(jī)，特別是經(jīng)民主決策的重大村務(wù)的實(shí)施情況；三是建立健全《責(zé)任追究制度》、《承諾責(zé)任書(shū)》等制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、村兩委班子成員、經(jīng)濟(jì)合作社成員、村民代表的崗位職責(zé)、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，形成決策有程序、管理有章法、監(jiān)督有實(shí)效的民主管理制度體系。

2.4 培育農(nóng)村民主文化，提高村民決策能力 村務(wù)民主管理與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識(shí)和價(jià)值觀念。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、傳聞偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治?！狈彩窃谖幕容^貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹(shù)立，必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)民主管理活動(dòng)。與文化知識(shí)水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想（下轉(zhuǎn)17頁(yè)）

價(jià)值觀念對(duì)村民自治運(yùn)作的影響更大。目前，農(nóng)村的思想意識(shí)和價(jià)值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是政治冷漠，缺乏對(duì)公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個(gè)人主義，在追求個(gè)人利益時(shí)缺乏必要的契約與合作意識(shí)，不能正確認(rèn)識(shí)和處理個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人自由與公共權(quán)威的關(guān)系。因此，要大力培育村民的民主共同感與認(rèn)同感，訓(xùn)練村民代表行使各項(xiàng)民主權(quán)利的方法與能力，形成民主生活習(xí)慣和公民意識(shí)，積極引導(dǎo)村民思想觀念轉(zhuǎn)變更新，樹(shù)立民主、平等、創(chuàng)新、文明的價(jià)值觀。 （責(zé)編：張長(zhǎng)青）