哈薩克斯坦高等教育改革：背景、措施及評價

汪金國 白東陽

摘? ?要：哈薩克斯坦作為中國在中亞推動“一帶一路”倡議的重要伙伴，其高等教育改革，特別是高等教育國際化改革對于中國與哈薩克斯坦展開教育合作具有重要意義。哈薩克斯坦獨立后，將高等教育改革作為國家經(jīng)濟發(fā)展、對外文化交流和國際合作的重要手段，在原有教育體制落后、教育資源短缺、人力資源緊張和腐敗問題嚴重的背景下進行法制化、市場化、國際化改革，并取得了重大進展。通過高等教育改革，哈薩克斯坦高等教育質量持續(xù)提高，推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，但改革依舊面臨來自質量評估、高校辦學自主權、經(jīng)費等方面的挑戰(zhàn)。

關鍵詞：哈薩克斯坦 高等教育 改革

作為蘇聯(lián)的加盟共和國，哈薩克斯坦的高等教育深受蘇聯(lián)模式的影響，出現(xiàn)了一系列體制機制問題。哈薩克斯坦獨立后，積極推行高等教育改革，推動高等教育現(xiàn)代化，明確戰(zhàn)略發(fā)展方向，初步建立了現(xiàn)代化的高等教育體系。哈薩克斯坦高等教育改革取得了顯著的成效，但也面臨多方面的挑戰(zhàn)。

一、 改革背景

（一）教育體制問題突出

哈薩克斯坦的教育繼承了蘇聯(lián)的國民教育制度，具有明顯的計劃體制色彩。蘇聯(lián)解體后，哈薩克斯坦高等教育既繼承了蘇聯(lián)教育體制積極的一面，也受到了這一體制的消極影響。蘇聯(lián)在堅持教育平等、義務教育、免費教育等方面投入了巨大的精力，取得了良好的成效，但在高等教育模式上存在明顯缺陷[1]。蘇聯(lián)高等教育具有一定的急功近利的傾向，過于重視理工類人才培養(yǎng)而輕視通識教育，商業(yè)管理、市場經(jīng)濟學、社會學、政治學等人文社會科學的發(fā)展十分緩慢。蘇聯(lián)只有公立大學，沒有私立教學機構或其他的高等教育模式。建立在計劃經(jīng)濟基礎上的高等教育缺乏靈活性，高等院校在人才培養(yǎng)、學科設置、學生數(shù)量、畢業(yè)生分配等方面缺乏必要的自主權，高等院校無法根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要及時對學制、專業(yè)設置等做出調整。

這就意味著，哈薩克斯坦的高等教育體制面臨著和蘇聯(lián)高等教育一樣的問題。例如，在高等教育行政管理方面，管理部門過多，條塊分割;在高等教育學科設置方面，重理輕文，專業(yè)大學和綜合性大學的比例失衡;在人才培養(yǎng)方面強調應試教育，忽視學習者個性發(fā)展等。由于沿襲了蘇聯(lián)的高等教育體制，哈薩克斯坦的高等教育體制面臨與世界主流高等教育體制脫軌的問題。

（二）教育經(jīng)費嚴重不足

早在蘇聯(lián)時期，哈薩克斯坦的高等教育發(fā)展就一直面臨著經(jīng)費問題的困擾。20世紀70年代初，受到國際性“滯漲”危機導致的經(jīng)濟衰退和國內經(jīng)濟震蕩的影響，蘇聯(lián)國民經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，政府開始壓縮在高等教育方面的投入。此外，蘇聯(lián)政府的教育經(jīng)費撥款存在分配不均的問題。雖然哈薩克斯坦獲得的教育經(jīng)費在各加盟共和國中居于中等水平，但是與俄羅斯聯(lián)邦獲得的教育經(jīng)費差距巨大。

哈薩克斯坦獨立之初，經(jīng)濟發(fā)展形勢不容樂觀。根據(jù)世界銀行2005年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1991—1996年，哈薩克斯坦的國內生產總值下降了39%，導致國家經(jīng)濟的全面崩潰。據(jù)統(tǒng)計，教育支出占國民總收入的比例由1991年的4.1%降至1996年的3.9%。高等教育開支占教育總支出的百分比由1995年的14%降至2004年的11.7%[2]。教育經(jīng)費的嚴重不足迫使哈薩克斯坦政府縮減對公立高等教育的撥款，同時逐漸認識到發(fā)展私立教育的重要性。

（三）高層次人才缺乏

高等院校規(guī)模小、數(shù)量少，人才培養(yǎng)與現(xiàn)實需求脫節(jié)是導致哈薩克斯坦高層次人才缺乏的主要原因。哈薩克斯坦高等院校規(guī)模和數(shù)量問題的根源可以追溯到蘇聯(lián)時期。蘇聯(lián)在高等教育方面有明顯的大國主義色彩，高等院校主要集中在俄羅斯聯(lián)邦，各加盟共和國的高等院校數(shù)量和學生人數(shù)都與俄羅斯聯(lián)邦存在巨大差距。1976—1977年，全蘇聯(lián)共有859所高校，大學生數(shù)量共495萬多人，其中俄羅斯聯(lián)邦占全部高校和學生數(shù)量的50%以上，而哈薩克斯坦只有50所高校和22.5萬名大學生[3]，哈薩克斯坦高等教育無法滿足經(jīng)濟、政治、社會改革和發(fā)展對高層次人才的需求。

蘇聯(lián)高等教育模式缺乏靈活性，這也導致了哈薩克斯坦高等教育無法很好地適應信息時代的要求。高層次人才培養(yǎng)方面，主要問題在于雖然課程設置的專業(yè)性強，但不夠全面，所培養(yǎng)的人才知識面狹窄，不善于從事創(chuàng)造性的工作。據(jù)2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，哈薩克斯坦全國科技人員總數(shù)為2.2萬人，包括研究人員1.7萬人，遠少于其1991年獨立時的4.75萬名科研工作者的數(shù)量。哈薩克斯坦高層次人才流失問題嚴重。以1990—2000年為例，一線研究人員減少了56.9%，助理人員減少了68.4%[4]。高層次人才的大量減少，對哈薩克斯坦剛剛起步的各項事業(yè)的發(fā)展產生了消極的影響。蘇聯(lián)留下的高等教育“遺產”已無法滿足社會發(fā)展的需要，這要求哈薩克斯坦政府必須盡快推進高等教育改革。

（四）高等教育領域存在腐敗現(xiàn)象

哈薩克斯坦高等教育領域的腐敗現(xiàn)象較為嚴重。在蘇聯(lián)時期，社會生活中就出現(xiàn)大量不正常的經(jīng)濟關系和權力濫用現(xiàn)象，這種不良風氣很快就侵入到高等教育領域，高等院校在入學考試、成績評定、學位評定等方面出現(xiàn)較為嚴重的腐敗行為。一些沒有真才實學的人鉆進科學界，結黨營私，嚴重干擾了高等教育各項事業(yè)的正常發(fā)展[5]。蘇聯(lián)解體后，這種腐敗的風氣在哈薩克斯坦高等院校的招生、教師招聘、學生考試等環(huán)節(jié)依然存在。有關學者將哈薩克斯坦高等教育腐敗問題嚴重的原因歸結為以下幾點：教師的薪酬低;教育系統(tǒng)長期缺乏足夠的資金以增強其競爭力;現(xiàn)行教育立法存在滋生腐敗的漏洞。

二、改革措施

面對教育體系存在的多重問題與挑戰(zhàn)，哈薩克斯坦政府在20世紀90年代就確定在高等教育改革方面向歐美國家看齊，積極完善法律規(guī)范、推進高等教育市場化和國際化改革、改革入?？荚囍贫?，并加入歐盟的“博洛尼亞進程”（Bologna Process），為其高等教育改革更好地與國際接軌創(chuàng)造條件。

（一）完善高等教育立法工作

“發(fā)展教育，立法先行”是蘇聯(lián)發(fā)展國民教育的一個顯著特點。哈薩克斯坦政府較好地繼承了這一優(yōu)點，通過立法為高等教育改革的順利推進提供了法律保障。1992年，哈薩克斯坦政府頒布首部《教育法》，規(guī)定了公共教育的原則、標準、教育機構的法律地位、教學語言、教育結構、教育者和被教育者的權利等內容。為鼓勵國民接受高等教育，哈薩克斯坦《教育法》規(guī)定大學生在飲食、住宿、醫(yī)療、公共交通等方面享受優(yōu)惠政策。此外，高校教師享有額外的帶薪休假、減少工作周和其他福利[6]。這部法律的出臺對哈薩克斯坦未來教育改革的目標、重點和任務指明了方向。1993年，哈薩克斯坦政府頒布《高等教育法》，該法在完善高等教育機構、促進教育平等、提供免費教育、鼓勵私人辦學、保障高等教育的獨立性、鼓勵教育的個性化和差異化等方面提供保障[7]?！陡叩冉逃ā返某雠_在哈薩克斯坦高等教育發(fā)展過程中具有十分重要的意義，一方面回應了社會各界對高等教育改革的期待，另一方面體現(xiàn)了國家對高等教育的高度重視。2020年，哈薩克斯坦政府頒布《教師地位法》，規(guī)定了教師資格認定、道德要求、行為準則、權利、收入、晉升、培訓、社會保障、職責要求等條款[8]。這對于加強高校教師隊伍建設、維護和保障教師的合法權益、提高教師的社會地位都具有里程碑式的意義。

（二）推進高等教育市場化改革

蘇聯(lián)解體后，哈薩克斯坦急于尋求快速發(fā)展國民經(jīng)濟的方案，將市場機制引入計劃經(jīng)濟體制的措施在當時被認為是一劑“良藥”。在這樣的背景下，哈薩克斯坦高等教育也出現(xiàn)了市場化改革的訴求。

在獨立后的第一個10年里，哈薩克斯坦政府在高等教育方面致力于發(fā)展私立高等教育?！督逃ā奉C布后，私立高等院校迅速崛起，1996—1997年，哈薩克斯坦公立高等院校占大學總數(shù)的43.2%，私立高等院校占56.8%[9]。2000年以后，國有企業(yè)的私有化進程擴大到高等教育機構，而高等教育機構的私有化是通過采取引入新的收入來源使高等教育經(jīng)費來源多樣化的方式實現(xiàn)的。

高等教育的市場化使得學生及其家庭成為高校收入的重要來源，使高等教育中的消費者導向得到加強。在市場化改革的影響下，商學、經(jīng)濟學、外語、法律等領域的入學人數(shù)迅速增加。改革不僅把高等教育的費用轉嫁給學生與家庭，并且將幾所國立高等教育機構的性質由國有制改為股份制[10]。通過推動高等教育市場化改革，哈薩克斯坦政府致力于實現(xiàn)高等教育的多樣化發(fā)展，同時希望能夠減少政府在高等教育方面的財政負擔。改革在一定程度上滿足了高等院校的經(jīng)費需求，激發(fā)了高等教育機構的活力。

（三）引入國家標準化考試

在高等教育領域競爭日益激烈的背景下，有關教育部門與高等院校需要為學生提供更加透明的招生過程。哈薩克斯坦高等院校入學考試繼承了蘇聯(lián)高等院校在選拔學生時采取的“競試”方法，包括免試、免試部分科目、全試三種考試方式[11]。在考試安排上，各高校自主招生，自行安排考試的內容和時間，擇優(yōu)錄取，同時允許學生報考多所大學。這種雙向選擇的考試制度為學校和學生提供了較大的選擇權利。但在20世紀90年代，在哈薩克斯坦高等教育系統(tǒng)嚴重腐敗的環(huán)境下，招生中的暗箱操作、行賄受賄現(xiàn)象嚴重，高校招生的公平性無法得到得保證。

在這樣的背景下，2001年哈薩克斯坦政府開始實行新的監(jiān)督機制，建立了監(jiān)督和認證委員會（Supervision and Certification Committee）、國家教育質量評估委員會（National Education Quality Assessment Committee）、國家教育和考試標準中心（National Center for Education and Examination Standards）等機構，2003年起正式取消自主招生制度，實行全國統(tǒng)一考試，將國家統(tǒng)一考試成績作為高校招生的主要指標。然而，國家標準化考試制度依然存在不足和漏洞，主要表現(xiàn)為考試作弊、考題泄露、偷改成績等。根據(jù)2008年啟動的由歐盟資助的“提高哈薩克斯坦青年參與高等教育質量提升方面的能力”項目的調查結果顯示，有50%的受訪大學生聲稱大學存在腐敗，而考試和考試成績評定是最常見的腐敗[12]。2018年10月31日，哈薩克斯坦教育與科學部部長薩加季耶夫簽署了《關于批準實施高等教育和研究生教育方案的教育組織招生示范規(guī)則》，進一步明確了高等院校在入學申請、招生考試、錄取等方面的程序[13]。這一法令為進一步改善入學考試條件、保證公平、提高入學率起到了促進作用。

（四）推動高等教育國際化

為促進國家經(jīng)濟發(fā)展，加強與其他國家的交流與合作，哈薩克斯坦政府通過與其他國家、國際組織開展合作，通過聯(lián)合辦學、參與高等教育項目等方式推動高等教育國際化發(fā)展。1992年以來，哈薩克斯坦政府已經(jīng)相繼創(chuàng)辦10余所國際性高校，包括哈薩克—土耳其大學（Kazakh-Turkish University）、哈薩克—俄羅斯大學（Kazakh-Russian University）、哈薩克—不列顛技術大學（Kazakh-British Technical University）、哈薩克—美國大學（Kazakh-American University）等。這些院校遵循哈薩克斯坦政府制定的教育規(guī)范，由哈薩克斯坦教育與科學部對其進行管理。這些合辦的國際性大學利用合作國的資金和師資，在一定程度上彌補了本國高等院校在經(jīng)費和師資方面的不足。

哈薩克斯坦在參與國際化教育項目上也取得了一定成績。在與歐盟合作方面，哈薩克斯坦政府相繼參與了歐盟的坦帕斯項目（Tampas project）與“博洛尼亞進程”。坦帕斯項目開始于1990年，是歐盟實施的旨在支持東歐、中亞、巴爾干西部地區(qū)、地中海地區(qū)國家高等教育現(xiàn)代化的國際性教育合作項目，哈薩克斯坦政府于1995年開始參與此項目。2010年，哈薩克斯坦成為“博洛尼亞進程”正式會員國。這些舉措為哈薩克斯坦高等教育走向國際化起到了助推作用。

除此之外，中國和哈薩克斯坦在高等教育方面也開展了合作。2003年，中國教育部與哈薩克斯斯坦教育與科學部簽訂了每年為哈薩克斯坦提供20名互換獎學金名額的協(xié)定[14]。2006年，上海合作組織成員國之間簽署《上海合作組織成員國政府間教育合作協(xié)定》，明確了教育合作的主要內容。2009年雙方簽署《2009—2012年中哈教育合作協(xié)議》，這些合作項目在哈薩克斯坦高等教育國際化發(fā)展過程中起到了重要作用，但總體而言，哈薩克斯坦教師、學生赴國外交流的機會十分有限。

三、改革評價

教育改革是一個長期的探索過程，尤其是像中亞這些受蘇聯(lián)高等教育模式影響很深的國家。改革在各方面取得了良好的效果，高等教育質量持續(xù)提高，高等教育對科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展起到了推動作用。但由于受國內外政治、經(jīng)濟形勢的影響，改革面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）高等教育質量持續(xù)提高

哈薩克斯坦政府重點關注高等教育規(guī)模的擴大與質量的提升，通過積極采取措施，取得了一定成效。一方面，高等教育規(guī)模不斷擴大，根據(jù)哈薩克斯坦國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，高等院校教師數(shù)量由2000年的2.9萬余人增加到2018年的3.8萬余人，增加了31.03%。在校攻讀博士學位的學生人數(shù)由1991年的32人增加到2018年的5609人，增長了約174倍。在校大學生數(shù)量從2000年的44萬余人增加到2018年的54萬余人，增加了22.72%。高等教育毛入學率由2000年的37.76%提高到了2017年的54.28%。另一方面，哈薩克斯坦的高等教育改革在高等院校整體質量與水平的提升方面發(fā)力，為了提升高等教育的質量，哈薩克斯坦政府采取了減少大學數(shù)量和提高高等教育機構許可資格要求的措施。通過合并、整合和轉型，哈薩克斯坦高等院校的數(shù)量由2001年的最高峰185所減少到了2018年的124所[15]。以上數(shù)據(jù)表明，經(jīng)過20多年的改革，哈薩克斯坦高等教育發(fā)展取得了長足的進步。

（二）推動科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展

現(xiàn)代高等教育肩負著為國家培養(yǎng)人才的重任，是推動科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的重要基石。哈薩克斯坦政府接連制定了《哈薩克斯坦—2030》《哈薩克斯坦—2050》、“光明之路”新經(jīng)濟計劃等戰(zhàn)略，力求改變傳統(tǒng)的資源依賴型經(jīng)濟增長模式，形成更加多元、可持續(xù)的經(jīng)濟增長模式。哈薩克斯坦政府和國際專家普遍認為，實現(xiàn)這一目標的唯一途徑是發(fā)展人力資本，發(fā)展知識經(jīng)濟。納扎爾巴耶夫總統(tǒng)在2018年的國情咨文中強調，“必須確保哈薩克斯坦在新能源、新材料、大數(shù)據(jù)、人工智能等決定國家全球地位和影響力的‘未來經(jīng)濟’領域的發(fā)展，為此必須加大對教育和科技的投入，發(fā)揮高等院校在這些領域的重要作用”[16]。哈薩克斯坦政府在推動高等教育改革的同時，積極推動產學研一體化發(fā)展，發(fā)揮大學在科研和創(chuàng)新方面的作用。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇的《全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report），哈薩克斯坦的全球競爭力指數(shù)、創(chuàng)新能力和產學研合作研究全球排名有了明顯的提升，2019年哈薩克斯坦的全球競爭力與創(chuàng)新能力在全球排名中分別排第55、第95位[17]。哈薩克斯坦的許多大學與經(jīng)濟機構、其他國家研究機構開展合作，推動科技成果轉化，促進高新技術產業(yè)的發(fā)展。此外，這種模式既可以提高大學教師和學生的科研能力，又可以培養(yǎng)學生的創(chuàng)業(yè)能力。

（三）高等教育發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

首先，哈薩克斯坦政府簽署《里斯本公約》（Lisbon Convention）并加入“博洛尼亞進程”，逐步實現(xiàn)了高等教育模式的標準化，引進了國際認證的外部質量評估方法。但是，歐洲高等教育標準的適用性是否完全適合哈薩克斯坦高等教育的發(fā)展還需要考量。其次，2012年以來，政府賦予高等教育機構更大的自主權，大學可以在本科和研究生教育專業(yè)課程方面自主選擇部分內容。許多大學也已經(jīng)設立了董事會管理學校日常事務。但是，在大學自治方面，國立和州立大學校長仍由政府任命，將校長的任命權交給董事會還在計劃當中。最后，哈薩克斯坦高等教育改革的經(jīng)費存在不足。2010年成立的納扎爾巴耶夫大學（Nazarbayev University）作為哈薩克斯坦國內的頂尖大學，其目標就是“成為哈薩克斯坦高等教育改革和現(xiàn)代研究的典范，并為將阿斯塔納（Astana）建設成為國際創(chuàng)新和知識中心作出貢獻”[18]。但學校在推進教育改革的過程中仍存在較為嚴重的經(jīng)費不足問題，而這一問題在其他地方院校中更為嚴重。其他高等院校在學習納扎爾巴耶夫大學的經(jīng)驗，推動相關領域改革的過程中最關鍵的問題就在于國家投入的經(jīng)費不足，經(jīng)費緊缺一直以來都是阻礙哈薩克斯坦高等教育改革與發(fā)展的關鍵因素。

四、結語

哈薩克斯坦政府將高等教育的發(fā)展集中在高等院校數(shù)量的增長和質量的提升、基礎設施的完善，以及借鑒西方國家高等教育的發(fā)展經(jīng)驗等方面。與此同時，哈薩克斯坦政府為高等教育改革提供了必要的法律與政策基礎、采取了一系列程序性和實質性的措施。這些改革措施已經(jīng)初步建立了哈薩克斯坦現(xiàn)代高等教育體系，促進了高等教育的國際化并提高了人力資源的質量。

這一改革進程是在中亞地區(qū)地緣政治不確定性和脆弱性以及哈薩克斯坦政治、經(jīng)濟、社會轉型的背景下進行的，受到國際與國內政治、經(jīng)濟等因素的影響，步伐緩慢。高等教育改革的實際效果值得肯定，高等教育對國家創(chuàng)新能力和經(jīng)濟社會發(fā)展起到了明顯的推動作用。但是，高等教育改革在評估標準的制定、高校自主性的發(fā)揮、經(jīng)費來源的多樣化等方面依舊面臨挑戰(zhàn)。政府、高校、社會和家庭能否以及如何為高等教育改革提供足夠的支持，高等教育能否既堅持國際化又保持民族特色，這些問題需要進一步探討。

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編輯 娜迪拉·阿不拉江? ?校對 呂伊雯