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    美國高等教育認(rèn)證近期改革針對的問題及具體舉措分析

    2021-12-28 23:19:14熊耕
    世界教育信息 2021年11期

    摘? ?要:美國高等教育近年來質(zhì)量堪憂,學(xué)生債務(wù)和貸款違約率居高不下。時值《高等教育法》再授權(quán)之際,外加政府精簡監(jiān)管改革的推動,立法及行政機(jī)構(gòu)針對認(rèn)證制度目前出現(xiàn)的高校和認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)加重、核心功能低效,阻礙創(chuàng)新和限制學(xué)生流動、無法保證學(xué)生權(quán)益等問題,提出了諸多改革舉措:其中已經(jīng)付諸實施的包括精簡監(jiān)管,引入競爭機(jī)制和保護(hù)學(xué)生利益;仍在商討中的舉措包括聯(lián)邦教育部應(yīng)設(shè)立學(xué)生學(xué)業(yè)成就標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)證/認(rèn)可中實施差別性評估,全面公開認(rèn)證信息。

    關(guān)鍵詞:美國高等教育 認(rèn)證制度 聯(lián)邦認(rèn)可制度

    認(rèn)證制度在美國有著百余年的歷史,這種以同行評估為核心的自愿性(voluntary)評估制度作為美國高等教育基本的質(zhì)量保障機(jī)制,為美國高等教育作出了巨大貢獻(xiàn)。但近年來,這種認(rèn)證制度暴露出諸多問題,危及到高等教育的健康發(fā)展,因而越來越受到政府、企業(yè)界及社會公眾的質(zhì)疑和批判,陷入了前所未有的困境中。聯(lián)邦教育部和參眾兩院自2012年以來,針對高等教育認(rèn)證存在的問題,提出了諸多改革方案,下面對改革的背景、認(rèn)證存在的主要問題及改革措施進(jìn)行分析。

    一、認(rèn)證改革的背景

    2012年開始的這次改革背景較為復(fù)雜,高等教育內(nèi)外部的許多因素都對其有著推動作用。下面對這些背景因素逐一進(jìn)行分析。

    (一)高等教育法的修訂提供契機(jī)

    聯(lián)邦政府與民間的認(rèn)證組織建立關(guān)系可以追溯到1952年的《朝鮮戰(zhàn)爭退伍軍人法案》(The Korean War G.I. Bill)的出臺。該法規(guī)定:退伍軍人只有在經(jīng)過聯(lián)邦政府認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的大學(xué)接受教育,才能享受聯(lián)邦政府的教育資助[1]。聯(lián)邦政府正式建立獨(dú)立的認(rèn)可機(jī)制是基于1965年的《高等教育法》(Higher Education Act)。該法將接受高等教育的大學(xué)生都列為聯(lián)邦資助的對象,條件是必須在經(jīng)過聯(lián)邦教育部認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的高校就讀。此后,聯(lián)邦教育部認(rèn)可的認(rèn)證成為保障聯(lián)邦學(xué)生資助被用于合格教育的重要制度。1968年,美國聯(lián)邦教育署(The U.S. Office of Education,當(dāng)時還沒有升級為內(nèi)閣級的部)根據(jù)該法的規(guī)定,著手設(shè)立認(rèn)可制度。教育署建立了“認(rèn)證與院校資格工作團(tuán)隊”(Accreditation and Institutional Eligibility Staff,AIES)及顧問委員會,并公布了一套認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)[2]。這標(biāo)志著聯(lián)邦政府對民間性認(rèn)證監(jiān)管的開始?!陡叩冉逃ā访扛魩啄暌M(jìn)行修訂、再授權(quán),而每次授權(quán)前,政策制定者、認(rèn)證組織代表、高等教育界人士甚至媒體都會對聯(lián)邦監(jiān)管進(jìn)行反思并討論改革的方案。最近的一次再授權(quán)是在2008年,聯(lián)邦教育部2010年就開始為新一輪的再授權(quán)征求利益相關(guān)者的修訂意見和建議。直到2020年,參眾兩院議員已經(jīng)提出多個《高等教育法》再授權(quán)的議案,其中多個議案提到了對認(rèn)證制度的改革?!陡叩冉逃ā返脑偈跈?quán)已經(jīng)成為立法部門對認(rèn)證制度進(jìn)行周期性改革的重要契機(jī)。

    (二)高校學(xué)生成就堪憂

    美國固然有許多世界一流的大學(xué),但整個高等教育系統(tǒng)的學(xué)生成就十分堪憂。這首先表現(xiàn)在大學(xué)生較低的按時畢業(yè)率。最新數(shù)據(jù)顯示,全美2012級四年制本科生的按時畢業(yè)率是43.7%[3]。這意味著有半數(shù)以上的本科生沒有在規(guī)定的時間內(nèi)完成學(xué)業(yè)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)的調(diào)查,美國25~34歲的人口中,擁有學(xué)士學(xué)位的人數(shù)所占的比例在OECD國家中排第12名,只處于中等水平[4]。其次,部分學(xué)生的學(xué)習(xí)收獲較少。據(jù)調(diào)查,有45%的學(xué)生在大學(xué)前兩年的學(xué)習(xí)中沒有任何顯著進(jìn)步;36%的學(xué)生在大學(xué)四年的學(xué)習(xí)中沒有任何明顯的進(jìn)步[5]。最后,部分畢業(yè)生不具備基本的職業(yè)能力。調(diào)查顯示,有1/3的工商企業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為,大學(xué)沒有培養(yǎng)出具備企業(yè)界所需要的基本技能和能力的畢業(yè)生;而且他們中有超過1/4的人認(rèn)為,具有四年本科文憑的職場新人連基本的寫作能力都不具備[6]。高等教育的這一問題招致了社會公眾和政策制定者的極大不滿。他們將這一問題歸因于認(rèn)證制度,認(rèn)為它作為高等教育質(zhì)量的“守門人”并未有效發(fā)揮質(zhì)量保障作用。

    (三)學(xué)生債務(wù)及聯(lián)邦學(xué)生貸款還款違約率居高不下

    進(jìn)入21世紀(jì)后,美國大學(xué)學(xué)費(fèi)飛速上漲。1990—1991年大學(xué)教育總費(fèi)用(含學(xué)雜費(fèi)、食宿費(fèi))為6562美元,其中必須交的學(xué)費(fèi)為3016美元;而2009—2010年,大學(xué)教育總費(fèi)用為17649美元,上漲169%,其中必須交的學(xué)雜費(fèi)9136美元,上漲203%[7]。許多中下層收入的學(xué)生不得不依靠各種資助來完成大學(xué)教育,其中貸款是主要形式。2011年,有2/3的大學(xué)畢業(yè)生身負(fù)貸款債務(wù),平均每人為2.66萬美元[8]。2010—2011年,學(xué)生貸款債務(wù)達(dá)到了當(dāng)時有記錄以來的最高峰1萬億美元[9]。從學(xué)生貸款的來源看,聯(lián)邦政府是學(xué)生貸款的主要來源。在2010級本科生中有40.3%接受聯(lián)邦貸款[10];全日制研究生中有63.9%的學(xué)生接受聯(lián)邦貸款[11]。按照貸款的約定,學(xué)生在就業(yè)后應(yīng)按時還貸,而實際上,有相當(dāng)比例的學(xué)生沒有能力按時還貸。據(jù)美國聯(lián)邦教育部的統(tǒng)計數(shù)據(jù),二年期貸款的違約率由2007年的6.7%上升至2001年的10%[12];三年期貸款的違約率由2009年的13.4%上升至2010年的14.7%左右,2011年略有下降,為13.7%[13]。債務(wù)和貸款的增加給學(xué)生及家庭帶來沉重的負(fù)擔(dān),也成為困擾聯(lián)邦政府的嚴(yán)重問題。學(xué)生債務(wù)和貸款違約率偏高,原因是多方面的。其中,高校負(fù)有一定責(zé)任,如學(xué)費(fèi)較高,導(dǎo)致部分學(xué)生不得不借貸;高校要求不嚴(yán),培養(yǎng)質(zhì)量不高,學(xué)生可能延期畢業(yè),導(dǎo)致債務(wù)的增加;也有可能畢業(yè)后就業(yè)困難,學(xué)生收入低,沒有能力及時還款,從而造成還款違約率有所增長。為此,聯(lián)邦政府的政策制定者將貸款違約率視為衡量學(xué)生成就和高??冃П憩F(xiàn)的重要指標(biāo)之一,主張通過認(rèn)證這一衡量機(jī)制來評估高校在這方面的表現(xiàn),從而促進(jìn)這一問題的解決。

    (四)聯(lián)邦政府全面精簡監(jiān)管改革的助力

    近十年來,隨著聯(lián)邦政府作用的不斷強(qiáng)化,聯(lián)邦監(jiān)管在各領(lǐng)域監(jiān)管的廣度和深度都在不斷擴(kuò)張。這在增加各領(lǐng)域的有序性的同時,也給監(jiān)管對象帶來了各種問題。2017年2月,聯(lián)邦政府發(fā)布行政命令《執(zhí)行監(jiān)管改革議程》(Enforcing the Regulatory Reform Agenda),要求政府各部門對監(jiān)管進(jìn)行全面檢查,對不必要的監(jiān)管進(jìn)行精簡化改革。2017年6月,聯(lián)邦教育部時任部長貝齊·德沃斯(Betsy DeVos)發(fā)布公告,“就聯(lián)邦教育部監(jiān)管哪些地方可以廢除、替代、修改公開征求意見”[14]。對認(rèn)證的監(jiān)管是教育部監(jiān)管的重要組成部分。這期間,國會設(shè)立的聯(lián)邦教育部認(rèn)可的咨詢機(jī)構(gòu)——全國院校質(zhì)量與誠信咨詢委員會(National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity,NACIQI)專門組建了下屬委員會,為精簡化改革提供建議。這次聯(lián)邦政府對監(jiān)管的全面精簡,直接推動聯(lián)邦教育部對認(rèn)可的規(guī)則、程序以及機(jī)制進(jìn)行評估和反思,因而也成為推進(jìn)認(rèn)證改革的最新力量。

    在新一輪《高等教育法》再授權(quán)之際,美國高等教育長期未愈的沉疴和持續(xù)加重的新疾,成為聯(lián)邦政策制定者重點(diǎn)關(guān)注的問題。政策制定者的歸因和解決方案不約而同地落到了高等教育認(rèn)證上。而近兩年的聯(lián)邦政府監(jiān)管的精簡化改革作為助力因素,則加快了聯(lián)邦教育部對認(rèn)證監(jiān)管的改革進(jìn)程。

    二、認(rèn)證改革針對的問題

    美國的認(rèn)證制度自產(chǎn)生以來一直有著高等教育質(zhì)量“守門人”的美譽(yù)。作為一種高等教育內(nèi)部基于會員制的同行評估,認(rèn)證有著其他類型評估制度無法比擬的優(yōu)勢:充分體現(xiàn)著學(xué)術(shù)界內(nèi)行人士對教育質(zhì)量的判斷;彰顯了高等教育系統(tǒng)的學(xué)術(shù)自治,更易獲得高校的認(rèn)同;學(xué)校自評、現(xiàn)場評估、委員會評估與公眾評論多維度融合的評估模式能夠幫助高校發(fā)現(xiàn)自身的優(yōu)勢和問題;周期性再認(rèn)證也更有利于保持對教育質(zhì)量的長期監(jiān)控和保障。盡管認(rèn)證制度有著諸多優(yōu)勢,但是在社會環(huán)境和高等教育都在經(jīng)歷巨大變化的今天,這項古老的制度越發(fā)表現(xiàn)出歷經(jīng)歲月之后的力不從心、因循守舊和不合時宜。具體來說,其問題主要來自以下五個方面。

    (一)認(rèn)證加重了認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高校的負(fù)擔(dān)

    認(rèn)證加重認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高校負(fù)擔(dān)主要來自兩方面。一方面,聯(lián)邦教育部認(rèn)可的要求繁多。認(rèn)證機(jī)構(gòu)的代表組織高等教育認(rèn)證理事會(The Council for Higher Education Accreditation,CHEA)曾統(tǒng)計過:“有關(guān)認(rèn)證的法律長達(dá)10頁,行政規(guī)章27頁,細(xì)則88頁。聯(lián)邦教育部還經(jīng)常下發(fā)一些非正式的指導(dǎo)性信函??偣布悠饋?,認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須達(dá)到200個獨(dú)立要求才能獲得認(rèn)可,而且每五年就要進(jìn)行一次認(rèn)可,每年需要提供達(dá)標(biāo)情況報告”[15]。而聯(lián)邦教育部認(rèn)可要求既涉及認(rèn)證機(jī)構(gòu),也涉及高校,往往是通過認(rèn)證機(jī)構(gòu)來給高校提要求。例如,聯(lián)邦教育部認(rèn)可中規(guī)定認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須要求高校進(jìn)行“實質(zhì)性變化通報”(Substantive Changes Reporting),而聯(lián)邦教育部規(guī)定的“實質(zhì)性變化”涉及方面較廣且要求較細(xì)。高校稍做一些改變就要上報認(rèn)證機(jī)構(gòu)并準(zhǔn)備材料應(yīng)對評估,給認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高校都帶來了沉重負(fù)擔(dān)。另一方面,認(rèn)證的復(fù)評環(huán)節(jié)工作量大。認(rèn)證機(jī)構(gòu)要求每隔若干年要進(jìn)行復(fù)評,重新判斷其是否符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。對高校而言,復(fù)評的時間和經(jīng)濟(jì)成本都相當(dāng)“可觀”,如范德堡大學(xué)(Vanderbilt University)文理學(xué)院每年花費(fèi)在認(rèn)證相關(guān)事務(wù)上的時間大約有5000個小時,工程學(xué)院要花費(fèi)6250~8000個小時[16]。而學(xué)校還需要對教職工的付出支付相關(guān)費(fèi)用。杜克大學(xué)(Duke University)曾計算過,在最近一次認(rèn)證復(fù)評的兩年時間里,學(xué)校給教職工支付的費(fèi)用達(dá)到150萬美元,另有50萬美元花費(fèi)在滿足認(rèn)證的各種要求上[17]。除了這些間接費(fèi)用,高校支付給認(rèn)證組織的會員年費(fèi)、現(xiàn)場評估費(fèi)等直接費(fèi)用也相當(dāng)驚人,密歇根大學(xué)最近一次復(fù)評中支付的直接費(fèi)用達(dá)到100萬美元之多,總計的費(fèi)用達(dá)到130萬美元[18]。此外,高校若想開展一些改革創(chuàng)新項目,不但必須提前向認(rèn)證機(jī)構(gòu)通報,得到認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評估,還要要支付相關(guān)費(fèi)用。高校為認(rèn)證付出如此巨大的成本,收益卻甚微。因為這些要求主要為了數(shù)據(jù)的收集與上報,有些與質(zhì)量提升并無關(guān)系。對質(zhì)量一流的高校來說,更是得不償失,耗資百萬,僅僅證明了無需證明的質(zhì)量。這無疑也是資源的浪費(fèi)。

    (二)認(rèn)證核心功能低效

    保障高等教育質(zhì)量是認(rèn)證的核心功能,但這一核心功能的有效性卻備受質(zhì)疑。從人才培養(yǎng)來看,美國高校的畢業(yè)率一直較低,還不到一半。對于這一問題,認(rèn)證組織多年來似乎并沒有積極地采取相關(guān)舉措。相反,對于畢業(yè)率極低的院校,認(rèn)證機(jī)構(gòu)竟然都給予通過?!度A爾街日報》曾披露,有11所通過區(qū)域性高校認(rèn)證的四年制高校的畢業(yè)率不到10%[19]。從學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量來看,認(rèn)證機(jī)構(gòu)雖然在20世紀(jì)90年代就將學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果評價(Student Learning Outcomes Assessment)納入對高校的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)中,但并沒有提供具體的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為此,在對高校進(jìn)行認(rèn)證時,不太重視評估高校對學(xué)生提出的學(xué)業(yè)要求和學(xué)習(xí)效果。參議員拉瑪·亞歷山大(Lamar Alexander)曾引用多項研究數(shù)據(jù)說明獲得認(rèn)證的高校對學(xué)生學(xué)業(yè)要求較低:一半的學(xué)生一學(xué)期沒有一門課程的作業(yè)量超過20頁;學(xué)生的學(xué)習(xí)效果也不甚理想,近1/3的學(xué)生經(jīng)過四年學(xué)習(xí),在批判性思維、分析性推理等重要能力上沒有任何顯著的提升[20]。綜上,認(rèn)證在體現(xiàn)高校質(zhì)量的兩個重要方面——學(xué)生畢業(yè)率和學(xué)習(xí)質(zhì)量方面都沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。作為高校教育質(zhì)量的“守門人”,沒有守好質(zhì)量這道門檻,這是引發(fā)認(rèn)證改革的關(guān)鍵原因。

    (三)認(rèn)證阻礙高等教育競爭創(chuàng)新

    自20世紀(jì)90年代中后期開始,隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的突飛猛進(jìn),基于互聯(lián)網(wǎng)的新型高等教育機(jī)構(gòu)開始大量出現(xiàn)。其中最具代表性的就是會員大會(General Assembly),它主要為學(xué)生提供軟件編程、數(shù)據(jù)分析、產(chǎn)品設(shè)計等工業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)培訓(xùn)。該機(jī)構(gòu)聘請企業(yè)界的從業(yè)人員擔(dān)任教師,傳授最實用、最前沿的技能,僅10周就能完成一項技能的學(xué)習(xí)[21]。這些新興教育機(jī)構(gòu)顛覆了傳統(tǒng)大學(xué)的基本理念:沒有終身教職的教師,不頒發(fā)學(xué)位或證書,沒有實體校園和學(xué)校治理結(jié)構(gòu),完全不符合認(rèn)證組織現(xiàn)行的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。但這些非傳統(tǒng)教育機(jī)構(gòu)能夠為學(xué)生提供價格低廉但質(zhì)量上乘的教育資源,使其在較短的時間內(nèi)獲得較大的學(xué)習(xí)收獲,從而滿足不同類型學(xué)生的多樣化需求。這就與傳統(tǒng)高等教育形成了競爭態(tài)勢。面對新型高等教育提供者,認(rèn)證機(jī)構(gòu)的反應(yīng)比較遲鈍,沒有及時將其納入認(rèn)證范圍。即便有些認(rèn)證機(jī)構(gòu)后來納入了,也沒有在認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)上及時做出調(diào)整。由于缺少認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證,這些接受非傳統(tǒng)高等教育的學(xué)生常常無法獲得傳統(tǒng)高校的學(xué)分認(rèn)可,也無法獲得聯(lián)邦資助。這實際上阻礙了新興機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的平等競爭,在客觀上對這種創(chuàng)新性高等教育模式的發(fā)展造成了障礙[22]。此外,認(rèn)證中的“實質(zhì)性變化通報”要求高校在院校目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置以及學(xué)位頒發(fā)上有任何實質(zhì)變化都要通報認(rèn)證機(jī)構(gòu),由其進(jìn)行評估,通過后才能正式實施,且需要支付相當(dāng)高的評估費(fèi)用,這也迫使高校減少對創(chuàng)新性改革的嘗試[23]。創(chuàng)新是高等教育發(fā)展的動力和活力所在,認(rèn)證阻礙教育創(chuàng)新,也就阻礙了高等教育進(jìn)一步發(fā)展的通道。這也是認(rèn)證改革勢在必行的主要原因之一。

    (四)限制學(xué)生教育流動

    美國院校認(rèn)證組織最初是由地理位置上比較靠近的高等教育界人士自發(fā)聯(lián)合,商討大學(xué)入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)時形成的。目前美國有8個院校認(rèn)證組織,分別負(fù)責(zé)新英格蘭(東部)、西部、南部、西北部、中北部、中部六大區(qū)域內(nèi)各州的高校的認(rèn)證①。這種區(qū)域分割的認(rèn)證體系,雖然能夠使認(rèn)證更好地適應(yīng)本區(qū)域內(nèi)高等教育的發(fā)展水平和特點(diǎn),但也有嚴(yán)重缺陷。由于各區(qū)域認(rèn)證組織的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)對招生標(biāo)準(zhǔn)、課程學(xué)分、畢業(yè)要求都有著不同的規(guī)定,這就使得不同認(rèn)證區(qū)域高校的學(xué)生,在轉(zhuǎn)學(xué)時遇到了學(xué)分認(rèn)可的問題。許多高校不愿接收來自其他認(rèn)證區(qū)域高校的轉(zhuǎn)學(xué)或升學(xué)的學(xué)生。有的院校雖然接收,但卻不認(rèn)可原來學(xué)校的學(xué)分,要求學(xué)生重修。這不僅助長了歷史上高等教育發(fā)達(dá)地區(qū)高校的精英主義,而且很大程度上限制了學(xué)生的教育流動[24]。特別是非傳統(tǒng)學(xué)生,如就業(yè)后尋求繼續(xù)教育者、退伍軍人等,他們出于各種原因不得不進(jìn)行教育流動,而認(rèn)證對其教育流動的限制對這類學(xué)生終身學(xué)習(xí)、適應(yīng)職業(yè)和社會新變化造成了一定的消極影響。這既違背了建立銜接暢通的高等教育系統(tǒng)的價值理念,也妨礙了高等教育更好地服務(wù)于現(xiàn)代知識經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

    (五)認(rèn)證無法保護(hù)學(xué)生權(quán)益

    美國高等教育認(rèn)證是高等教育內(nèi)部專業(yè)人士進(jìn)行的一項同行評估活動。在傳統(tǒng)意義上,它代表的是高校和教師的立場,而缺少學(xué)生立場,因而常常會忽略學(xué)生的利益。比如,認(rèn)證的過程和結(jié)果的公開程度不高。盡管20世紀(jì)70年代,聯(lián)邦政府就促進(jìn)認(rèn)證的透明化,但“認(rèn)證系統(tǒng)的大部分仍處于黑匣子中”“其透明度非常有限”[25]。有些高校進(jìn)行虛假宣傳,欺騙學(xué)生;有些高校官司纏身;有些高校瀕臨倒閉;認(rèn)證機(jī)構(gòu)對這些信息都不能及時公開。認(rèn)證缺乏透明度導(dǎo)致教育質(zhì)量相關(guān)信息的不對稱,削弱了其質(zhì)量預(yù)警、監(jiān)督和保障作用,損害到學(xué)生的根本利益。另外,聯(lián)邦政府在對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中,也會出現(xiàn)忽略學(xué)生利益的情況。例如,聯(lián)邦教育部認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,當(dāng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)高校或?qū)I(yè)不遵守認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)時,必須立即啟動懲罰性措施。由于這些高校沒有足夠的時間安排學(xué)生去其他院校學(xué)習(xí),當(dāng)懲罰措施是取消高校的認(rèn)證時,就對學(xué)生非常不利。對于即將畢業(yè)的學(xué)生來說,如果學(xué)校失去認(rèn)證資格,他們就畢業(yè)自沒有獲得認(rèn)證的學(xué)校,對將來的就業(yè)和申請從業(yè)執(zhí)照都會造成很大的困難。[26]

    認(rèn)證本來是高等教育眾多利益相關(guān)者信任和依賴的制度,學(xué)生和家長靠它選擇學(xué)校,聯(lián)邦政府靠它分配學(xué)生資助,州政府靠它頒發(fā)從業(yè)執(zhí)照,用人機(jī)構(gòu)靠它判斷畢業(yè)生學(xué)歷質(zhì)量。認(rèn)證出現(xiàn)的各種問題,對這些利益相關(guān)者產(chǎn)生的影響是較大的,所造成的各種次生問題會波及整個社會。為此,對認(rèn)證進(jìn)行改革成為本次《高等教育法》再授權(quán)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

    三、認(rèn)證改革的具體舉措分析

    在美國聯(lián)邦政府層面,直接參與高等教育認(rèn)證改革政策制定的是立法機(jī)構(gòu)(包括議員、負(fù)責(zé)高等教育立法審議的委員會和國會特別工作組)和行政機(jī)構(gòu)(主要指聯(lián)邦教育部),高等教育界(包括認(rèn)證界)則通過咨詢商議、公開信評論等方式間接參與。針對認(rèn)證出現(xiàn)的問題,從2012年至今,直接參與主體提出了一系列改革建議性文件,如2012—2018年,聯(lián)邦教育部認(rèn)可的咨詢機(jī)構(gòu)全國院校質(zhì)量與誠信咨詢委員會共提出的3份政策建議報告;2015年3月參議院教育委員會主席拉瑪·亞歷山大公布的白皮書草案《高等教育認(rèn)證:理念和建議》;參議院建立的“高等教育聯(lián)邦監(jiān)管特別工作組”(The Task Force on Federal Regulation of Higher Education)公布的報告;2016年9月,參議員伊麗莎白·沃倫(Elizabeth Warren)提出的《認(rèn)證改革和加強(qiáng)問責(zé)法案》議案;2018年12月,聯(lián)邦教育部發(fā)布的《反思高等教育之認(rèn)證改革》;2019年10月,眾議院議員博比·司科特(Bobby Scott)等提出的《大學(xué)教育負(fù)擔(dān)能力法》議案,其中也有改革認(rèn)證的條款;2020年6月2日,眾議員羅麗·特拉漢(Lori Trahan)提出的《認(rèn)證改革法案》的議案;2020年7月,聯(lián)邦教育部公布修改后的新的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)。這些報告和議案提出的改革建議有些已經(jīng)付諸實施,有些仍在討論中,下面從這兩方面對這些舉措進(jìn)行分析。

    (一)已實施的改革舉措

    1.精簡聯(lián)邦監(jiān)管,增加認(rèn)證靈活性

    對于認(rèn)證負(fù)擔(dān)過重,核心功能低效的問題,國會、聯(lián)邦教育部以及高等教育界非常一致地認(rèn)為:最重要的根源是聯(lián)邦政府對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管過多過細(xì)。2020年7月,聯(lián)邦教育部公布的新的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)修改了“實質(zhì)性變化通報”的內(nèi)容,刪除了一些不必要的要求,縮小了需通報的范疇,明確規(guī)定高校只需通報那些“影響大、風(fēng)險高”的變化,如學(xué)?;蚱鋵I(yè)在教育目標(biāo)和任務(wù)、法律地位、所有權(quán)和管控形式上發(fā)生變動;增設(shè)與最后一次評估時的專業(yè)明顯偏離或教學(xué)方式有重要改變的專業(yè);將本科專業(yè)拓展為研究生專業(yè);新校區(qū)校址的增設(shè)等[27]。此外,還引入了實質(zhì)性合規(guī)(substantial compliance)的概念。所謂“實質(zhì)性合規(guī)”是指“認(rèn)證機(jī)構(gòu)向聯(lián)邦教育部證實其已經(jīng)有了必要的認(rèn)證政策、實踐和標(biāo)準(zhǔn),總體上忠實地執(zhí)行這些政策、標(biāo)準(zhǔn)和實踐,或擁有必要的認(rèn)證政策、實踐和標(biāo)準(zhǔn),但存在著需要進(jìn)行微小修改才能表明其實踐合規(guī)[28]。這一改革加大了聯(lián)邦教育部認(rèn)可的寬容度和靈活性,使認(rèn)證組織不必因為無關(guān)緊要的小問題而重新走一遍認(rèn)可程序。聯(lián)邦教育部改革的主旨是非常清晰的,即通過精簡監(jiān)管來給高校和認(rèn)證機(jī)構(gòu)減負(fù),從而讓其能夠?qū)⒕Ψ旁诟匾呐c質(zhì)量相關(guān)的要求上。

    2.打破院校認(rèn)證壟斷,引入競爭機(jī)制

    針對認(rèn)證阻礙教育創(chuàng)新和學(xué)生教育流動的問題,參議員亞歷山大提出的改革舉措是打破院校認(rèn)證的區(qū)域性壟斷格局,引入競爭機(jī)制[29]。2020年新的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)將這一建議付諸實施,規(guī)定“當(dāng)高校的分?;蚱渌V吩谡J(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證區(qū)域內(nèi)的某一州時,不要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證其在同一州的主校區(qū);認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以只認(rèn)證本區(qū)域某一州內(nèi)的分?;蚱渌V罚槐亟邮茉撝莼蛎绹硟?nèi)其他院校的認(rèn)證申請[30]。這一規(guī)定意味高??梢赃x擇不同認(rèn)證機(jī)構(gòu),認(rèn)證機(jī)構(gòu)也可以跨越傳統(tǒng)的認(rèn)證區(qū)域進(jìn)行認(rèn)證,而同一州內(nèi)也會存在多個認(rèn)證機(jī)構(gòu)。也就是說,高校和認(rèn)證機(jī)構(gòu)都有了選擇權(quán)。這有利于促進(jìn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)將橫跨多個認(rèn)證區(qū)域的遠(yuǎn)程教育/互聯(lián)網(wǎng)教育等新的教育形式納入認(rèn)證范疇,更為重要的是,打破了認(rèn)證機(jī)構(gòu)區(qū)域壟斷性,促進(jìn)了認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間的競爭。競爭使長期以來有著固定客戶的認(rèn)證機(jī)構(gòu)有了生存的危機(jī),由此,必然會激發(fā)求生的動機(jī)。這種動機(jī)會使認(rèn)證組織主動削弱其保守性,積極調(diào)整自己,適應(yīng)認(rèn)證服務(wù)對象的需要。它們會保持開放探索的心態(tài),不斷追求認(rèn)證范圍的拓展,在認(rèn)證內(nèi)容和方法上進(jìn)行創(chuàng)新,同時也會秉持服務(wù)高校的宗旨,包容高校的各種教育改革創(chuàng)新的嘗試。這將在評估層面打破創(chuàng)新的壁壘,為維持整個高等教育系統(tǒng)創(chuàng)新發(fā)展提供適應(yīng)的空間。

    3.加強(qiáng)信息公開,保護(hù)學(xué)生利益

    國會、聯(lián)邦教育部以及高等教育界都非常贊同增加認(rèn)證透明度,保障學(xué)生利益。2016年6月,聯(lián)邦教育部開啟了認(rèn)證機(jī)構(gòu)儀表(Accreditor Dashboards)項目,要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)在通過聯(lián)邦教育部認(rèn)可后的周期性認(rèn)可的評估中,系統(tǒng)公開其認(rèn)證高校的各種數(shù)據(jù)信息,主要包括以下四方面:認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的高校的績效和學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果;認(rèn)證決策活動及收集的數(shù)據(jù);有關(guān)學(xué)生學(xué)習(xí)成就的標(biāo)準(zhǔn)和實踐;認(rèn)證機(jī)構(gòu)提升專業(yè)和院校質(zhì)量的活動。目前公布的具體數(shù)據(jù)包括學(xué)?;咎卣鳌W(xué)校收入、學(xué)生畢業(yè)率、畢業(yè)生收入、學(xué)生貸款償還情況及貸款違約率、取得聯(lián)邦學(xué)生資助的總額、畢業(yè)生債務(wù)中數(shù)等[31]。2020年,聯(lián)邦教育部新的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)也較多地從學(xué)生的立場出發(fā),修訂了過去認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)中損害學(xué)生利益的相關(guān)條款。如在對違規(guī)高校的處理上,將以往的“立即采取懲罰性措施”修改為“應(yīng)保留其認(rèn)證或預(yù)認(rèn)證資格,給予高校充分的時間轉(zhuǎn)移學(xué)生去其他學(xué)?;蛲瓿蓪W(xué)業(yè)”;“允許認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以只對違規(guī)的專業(yè)或分校進(jìn)行處罰,而不是處罰所有專業(yè)或整個學(xué)?!盵32];還要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)制定“回溯應(yīng)用認(rèn)證決定政策”(Policies for Retroactive Application of an Accreditation Decision)[33],保護(hù)高校初次認(rèn)證期間首屆畢業(yè)生的利益。認(rèn)證機(jī)構(gòu)在評定新的高校/專業(yè)時,都要求其要有一屆畢業(yè)生。而這一屆畢業(yè)生在畢業(yè)時,高校/專業(yè)尚在認(rèn)證過程中,還未獲得認(rèn)證,導(dǎo)致其學(xué)歷就來自非認(rèn)證學(xué)校。非認(rèn)證學(xué)校的學(xué)歷對學(xué)生未來升學(xué)和就業(yè)都是很不利的,也不公平。增加回溯性認(rèn)證是為了避免在認(rèn)證過程中損害學(xué)生利益。不難看出,聯(lián)邦教育部在維護(hù)學(xué)生利益方面是比較全面和精細(xì)的。

    綜合看來,已實施的三項舉措抓住了認(rèn)證問題的主要根源——監(jiān)管過多,打破了一個弊端明顯的傳統(tǒng)——區(qū)域性壟斷,最后落在維護(hù)學(xué)生利益上。這三方面是國會、聯(lián)邦教育部和高等教育界(認(rèn)證界)觀點(diǎn)比較相近的層面,因此較容易達(dá)成共識,并付諸實施。但在其他層面,存在不少分歧和爭論。

    (二)商討中的改革舉措

    1.教育部應(yīng)設(shè)立學(xué)生學(xué)業(yè)成就標(biāo)準(zhǔn)

    針對認(rèn)證質(zhì)量保障功能低效,導(dǎo)致學(xué)生學(xué)習(xí)效果不理想的問題,參眾兩院議員提出了聯(lián)邦政府干預(yù)學(xué)生學(xué)業(yè)成就評價標(biāo)準(zhǔn)制定的改革建議。參議員沃倫等人認(rèn)為,聯(lián)邦教育部應(yīng)要求認(rèn)證組織必須用畢業(yè)率、貸款償還率、貸款違約率、就業(yè)率等指標(biāo)衡量學(xué)生的學(xué)業(yè)成就,同時還應(yīng)為高校設(shè)立這些指標(biāo)的基礎(chǔ)門檻[34]。眾議員司科特等人的議案則建議成立由聯(lián)邦教育部、認(rèn)證組織、各類型高校以及學(xué)生代表組成的技術(shù)小組,由該小組制定一套評定學(xué)生完成學(xué)業(yè)情況(畢業(yè)率和上學(xué)/轉(zhuǎn)學(xué)率)、學(xué)習(xí)過程(留級以及學(xué)分累積)以及就業(yè)情況(執(zhí)照獲取、工作安排)的指標(biāo)[35],而且聯(lián)邦教育部應(yīng)要求認(rèn)證組織設(shè)立就業(yè)和績效標(biāo)準(zhǔn),如果設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)過低,聯(lián)邦教育部有權(quán)否決。[36]

    議員們的建議遭到了高等教育界的強(qiáng)烈反對,引發(fā)了很大的爭議。CHEA分別于2016年針對沃倫的議案、于2019年針對司科特的議案發(fā)表公開信,指出議員們的這些建議是“用政府權(quán)威取代學(xué)術(shù)評判和決策,是政府權(quán)力向認(rèn)證和高校的擴(kuò)張”,“降低了高校和專業(yè)自身目標(biāo)的作用”,“而且使用統(tǒng)一的學(xué)業(yè)成就標(biāo)準(zhǔn),不同培養(yǎng)目標(biāo)和類型的高校并不能夠衡量出真正的學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量”[37]。事實上,議員們提出的這些量化指標(biāo)大都是一些易于收集且十分表面化的數(shù)據(jù),很多指標(biāo),如聯(lián)邦學(xué)生貸款的違約率的數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)狀況、個人生活等多種復(fù)雜因素有關(guān),的確很難說明學(xué)生獲得的知識和能力水平以及學(xué)校的教育質(zhì)量。而且,數(shù)據(jù)的收集、整理、公開需要高校、認(rèn)證組織和聯(lián)邦教育部付出一定人力、財力和時間上的成本。因此,這一舉措的實施難度和有效性都難以確定。

    2.實行差別性評估

    參議院高等教育聯(lián)邦監(jiān)管特別工作組于2015年、 全國院校質(zhì)量與誠信咨詢委員會于2018年都曾在報告中建議:聯(lián)邦教育部的認(rèn)可和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證中都實施差別性評估(Differentiated Reviews)。所謂差別性評估,就是在認(rèn)可/認(rèn)證結(jié)果裁定過程中,區(qū)分高績效和低績效的認(rèn)證機(jī)構(gòu)/高校/專業(yè),并區(qū)別對待。對那些長期以來績效都比較杰出的認(rèn)可機(jī)構(gòu)或高校,在進(jìn)行周期性復(fù)評時,予以簡化各種手續(xù),縮短評估過程;對那些績效較差的,則進(jìn)行更為系統(tǒng)和精細(xì)的引導(dǎo)[38]。全國咨詢委員會院校質(zhì)量與誠信委員會甚至更推進(jìn)了一步,建議為不同院校制定不同的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),采用不同的認(rèn)證程序[39]。復(fù)評是一個大量消耗資源的過程,也要經(jīng)過自評、現(xiàn)場評估、委員會評定等一整套程序,其本意是維持認(rèn)可/認(rèn)證的長期效果。這對于那些績效低或者新建的認(rèn)證機(jī)構(gòu)/院校/專業(yè)是非常必要的,有利于保障其質(zhì)量底線,并不斷改進(jìn)和提升。但對于績效表現(xiàn)優(yōu)異,質(zhì)量上乘、追求標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)/院校/專業(yè)來說,代表著底線的復(fù)評就成為無多少實質(zhì)意義卻成本高昂的形式。

    實施差別性評估,可謂一箭三雕:一是減輕高績效認(rèn)證機(jī)構(gòu)/院校/專業(yè)的負(fù)擔(dān),使其可以將用于復(fù)評的各種資源用于本校學(xué)生培養(yǎng),并定位更高的教育質(zhì)量目標(biāo);二是可以大幅減少認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作量,使其可以全力聚焦少數(shù)低績效的高校,為其提供更加系統(tǒng)和精準(zhǔn)的引導(dǎo)和幫助;三是績效較差的高校/專業(yè)由于得到認(rèn)證機(jī)構(gòu)的特別關(guān)注,將有更大的幾率提升教育質(zhì)量,從而早日走出發(fā)展的困境。但是這一改革針對的是認(rèn)證的基本程序,涉及認(rèn)證傳統(tǒng)根基。更為重要的是無論是高校還是認(rèn)證機(jī)構(gòu),高績效和低績效劃分的標(biāo)準(zhǔn)是難以確定的,評定也比較困難。若有不慎,在解決當(dāng)前認(rèn)證負(fù)擔(dān)過重的問題之后,可能會更加降低其質(zhì)量保障的核心功能。

    3.全方位提高認(rèn)證透明度

    針對認(rèn)證信息不透明,失去其應(yīng)有的質(zhì)量標(biāo)識意義,從而損害公眾,尤其學(xué)生利益的問題,參眾兩院多個議員的議案都不約而同地提出加大認(rèn)證信息公開的改革舉措。參議員沃倫的議案認(rèn)為,聯(lián)邦教育部應(yīng)對認(rèn)證信息公開進(jìn)行規(guī)范,要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化對正在接受欺詐調(diào)查或有訴訟的高校的認(rèn)證評估,并及時公開問題高校的相關(guān)信息,發(fā)揮預(yù)警作用[40]。眾議員特拉漢的議案則認(rèn)為,聯(lián)邦教育部應(yīng)要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)提供更為詳盡的高校信息,包括審計報告、專業(yè)評審、學(xué)生意見、風(fēng)險評估、公眾評論等信息;并建議聯(lián)邦教育部網(wǎng)站建立公共數(shù)據(jù)庫,提供有關(guān)認(rèn)證組織現(xiàn)場評估、最后審核和評定裁決的各種報告以及高校涉入司法訴訟等信息;聯(lián)邦教育部還應(yīng)公開其對認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)可的過程及結(jié)果信息,如有關(guān)認(rèn)證組織是否通過認(rèn)可的評定文件以及認(rèn)證組織在認(rèn)可中進(jìn)行申訴的相關(guān)文件。[41]

    議員們之所以強(qiáng)調(diào)更為廣泛的信息公開,一方面是因為信息公開已經(jīng)成為政府強(qiáng)化問責(zé)、促進(jìn)高校提升績效水平的重要手段之一;另一方面則是為了保護(hù)學(xué)生的利益。將認(rèn)證過程和結(jié)果及其意義,高校狀態(tài)及績效表現(xiàn),甚至認(rèn)證組織接受政府監(jiān)管的信息都呈現(xiàn)在公眾面前,對于高等教育消費(fèi)者——學(xué)生和家長尤為重要。學(xué)生在選擇高校時,面臨著嚴(yán)重的信息不對稱問題,常常由于缺乏準(zhǔn)確的質(zhì)量信息而受騙上當(dāng),利益受損。全面公開高校認(rèn)證的相關(guān)信息能夠提高學(xué)生掌握的信息的質(zhì)量和數(shù)量,減少或避免由于信息不對稱帶來的利益損害,達(dá)到保護(hù)和服務(wù)學(xué)生的目的。政策制定者們的這一建議得到高等教育界的贊同[42],但實際上,在具體技術(shù)層面需要認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高校投入較大的資源。大量的信息和數(shù)據(jù)采集也有增加認(rèn)證負(fù)擔(dān)的可能。

    這次聯(lián)邦政府改革緊扣認(rèn)證存在的具體問題,其出發(fā)點(diǎn)和核心目標(biāo)一如既往地鎖定教育質(zhì)量和學(xué)生利益,而所采取舉措則是沿著兩個看似相反的方向展開的:一條路線是減少政府監(jiān)管,為認(rèn)證組織減負(fù),另一條路線卻是增加政府監(jiān)管,加強(qiáng)對認(rèn)證的直接干預(yù),甚至到了干預(yù)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)具體內(nèi)容的地步,后者則是前所未有的。這兩個方向的思路看似相反,但并不矛盾,它反映出政府對其在認(rèn)證中作用的調(diào)整及對監(jiān)管效果的重視。美國認(rèn)證制度存在問題的原因是錯綜復(fù)雜的,因而,對其改革注定是一場不斷探索、試錯和修訂的持久戰(zhàn)。

    注釋:

    ①中部和西部地區(qū)都各有兩個認(rèn)證組織,分別認(rèn)證高級學(xué)院及大學(xué)和初級職業(yè)學(xué)院及社區(qū)學(xué)院。中部地區(qū)有中部各州高等教育認(rèn)證委員會(Middle States Commission on Higher Education)和中部各州中等學(xué)校認(rèn)證委員會(Middle States Commission on Secondary Schools)。西部地區(qū)有西部學(xué)校與學(xué)院協(xié)會-高級學(xué)院與大學(xué)委員會(WASC Senior College and University Commission)和西部學(xué)校與學(xué)院協(xié)會-社區(qū)及初級學(xué)院認(rèn)證委員會(Accrediting Commission for Community and Junior Colleges Western Association of Schools and Colleges)。

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