成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理機(jī)制研究

周衛(wèi)

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是指由四川省15個(gè)市和重慶市27個(gè)區(qū)（縣）以及開(kāi)縣、云陽(yáng)的部分地區(qū)組成的城市群。自2011年成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)獲批建設(shè)以來(lái)，10年的區(qū)域一體化發(fā)展帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，同時(shí)也帶來(lái)了環(huán)境污染。秉持著“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，川渝兩地在跨界河流污染治理方面開(kāi)展了富有成效的研討和協(xié)作。

一、問(wèn)題的提出

成渝地區(qū)是長(zhǎng)江上游重要的綠色生態(tài)屏障區(qū)，其水系眾多，跨界河流主要有長(zhǎng)江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江等，且沿河工廠企業(yè)密集。同時(shí)，成渝地區(qū)以全國(guó)1.9%的國(guó)土面積承載了全國(guó)6.9%的常住人口[1]，人口密度分布呈現(xiàn)出兩核突出、盆中高、盆周低的特點(diǎn)，形成了較高的生活污水排放強(qiáng)度?？缃绾恿髌毡榇嬖谏舷掠挝廴局卫聿秸{(diào)不一、左右岸治污責(zé)任推諉，干流水質(zhì)好、支流水質(zhì)差等突出問(wèn)題。從2016年成渝城市群獲批建設(shè)到2020年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，川渝逐步開(kāi)展并不斷加強(qiáng)對(duì)跨界河流污染的治理力度，取得了階段性成績(jī)。2017—2020年，長(zhǎng)江干流四川段和重慶段總體水質(zhì)均為優(yōu)，長(zhǎng)江支流四川段和重慶段總體水質(zhì)為良好或優(yōu)?？缃绾恿魑廴韭?lián)防聯(lián)治的開(kāi)展使得水污染得到了一定程度的控制?！按ㄓ宕蛟炜缡『恿髀?lián)防聯(lián)控聯(lián)治合作典范”入選中國(guó)水利報(bào)社組織評(píng)選的“英大長(zhǎng)安杯”2020基層治水十大經(jīng)驗(yàn)。

深化跨界河流聯(lián)防聯(lián)治，是促進(jìn)成渝兩地生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)、共同筑牢長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障，助推成渝地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地方政府是如何在一定程度上克服協(xié)作難題，采取了怎樣的合作機(jī)制，本文借鑒制度性集體行動(dòng)理論重點(diǎn)分析雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理中的地方政府協(xié)作機(jī)制，以期為我國(guó)其他城市群跨界河流污染治理提供經(jīng)驗(yàn)參考。

二、制度性集體行動(dòng)理論及其適用性

（一）制度性集體行動(dòng)主要理論

制度性集體行動(dòng)理論源于國(guó)外學(xué)者對(duì)美國(guó)地方治理及地方政府間合作現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的解釋和反思，以及對(duì)既有的分權(quán)與集權(quán)主張之間爭(zhēng)論的回應(yīng)。

制度性集體行動(dòng)理論主要通過(guò)勾勒出地方政府及其部門之間合作中的一些重要影響因素，來(lái)揭示合作行為的動(dòng)態(tài)產(chǎn)生和演化;該理論的核心在于探討制度性集體行動(dòng)的類型、產(chǎn)生條件，以及合作機(jī)制如何被選擇的問(wèn)題[2]。制度性集體行動(dòng)理論提供了四類可用于解決制度性集體行動(dòng)困境的通用機(jī)制，根據(jù)機(jī)制給予地方政府的自治程度，分為嵌入性網(wǎng)絡(luò)機(jī)制、約束性契約機(jī)制、委托授權(quán)機(jī)制和強(qiáng)制性管理機(jī)制，再考察這些機(jī)制是側(cè)重于集體的多邊關(guān)系，還是側(cè)重于個(gè)別的雙邊交流，每一類機(jī)制又可以分為三種不同的類型（表1）。其中，強(qiáng)制性管理機(jī)制，不一定是合作的產(chǎn)物，因此本文不涉及對(duì)這類機(jī)制的分析。

制度性集體行動(dòng)理論注重從交易成本角度去解釋地方政府間合作機(jī)制的選擇。與解決制度性集體行動(dòng)困境的各種機(jī)制相關(guān)的交易成本包括標(biāo)準(zhǔn)信息成本、談判成本、集體行動(dòng)的執(zhí)行成本，以及個(gè)體行為者自主權(quán)喪失的成本。當(dāng)合作范圍窄且基于嵌入社會(huì)關(guān)系執(zhí)行時(shí)，成本將是最小的;當(dāng)機(jī)制涉及包含多個(gè)政策、參與者和授權(quán)的集體決策過(guò)程時(shí)，成本將是最高的（表2）。更廣泛、更權(quán)威的機(jī)制在解決困難的制度性集體行動(dòng)問(wèn)題時(shí)更有效，但也會(huì)增加地方政府的交易成本。總的來(lái)說(shuō)，在低風(fēng)險(xiǎn)的制度性集體行動(dòng)困境中，低交易成本機(jī)制更容易出現(xiàn)，而隨著協(xié)調(diào)不力、分配不公和背叛合作風(fēng)險(xiǎn)的增加，高成本機(jī)制更容易出現(xiàn)。

（二）制度性集體行動(dòng)理論的適用性分析

河流管理保護(hù)涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在“區(qū)域一體化”發(fā)展背景下，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的大中小城市和小城鎮(zhèn)在現(xiàn)實(shí)中遭遇到了集體行動(dòng)困境。一方面，川渝兩省市之間存在合作困境。由于四川省比重慶市多一個(gè)層級(jí)，城市行政級(jí)別不對(duì)等，雙方?jīng)Q策模式不一致，導(dǎo)致實(shí)際工作中產(chǎn)生諸多不便。另一方面，雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部各城市之間同樣存在合作困境。地方政府作為行政轄區(qū)利益的代表，有著“為官一任造福一方”的內(nèi)在行為動(dòng)機(jī)，其決策和行動(dòng)選擇往往從本位理性的角度出發(fā)，但正如公地悲劇所揭示的，本位理性常常帶來(lái)整體非理性結(jié)果[4]。面臨著雙重集體行動(dòng)困境，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地方政府通過(guò)簽訂合作協(xié)議、制定區(qū)域規(guī)劃、開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)測(cè)、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、組建辦事機(jī)構(gòu)等開(kāi)展合作，有效破解了集體行動(dòng)難題。

制度性集體行動(dòng)理論為我們理解地方政府間如何進(jìn)行合作提供了分析視角，它認(rèn)為地方政府（及其部門）之間的正式與非正式合作都可以被視為政府間的制度性集體行動(dòng)?，F(xiàn)階段在跨界河流污染協(xié)同治理過(guò)程中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈地方政府的合作既有非正式的合作協(xié)議，又有正式的聯(lián)席會(huì)議制度，在該理論視域下可以理解為“嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制”和“約束性契約機(jī)制”;同時(shí)也有區(qū)域內(nèi)更高一級(jí)政府權(quán)威下的指令式合作，在該理論視域下可以解讀為“委托授權(quán)機(jī)制”。因此，用制度性集體行動(dòng)理論來(lái)分析成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理中現(xiàn)存的多種合作機(jī)制，有助于更好地理解地方政府間的合作行為。

三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，是指將政府間關(guān)系嵌入到更大的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，通過(guò)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而不是正式權(quán)力來(lái)協(xié)調(diào)和執(zhí)行地方政府之間的協(xié)議，最大限制地保證了地方的自治程度。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理現(xiàn)階段主要采用以合作協(xié)議、區(qū)域規(guī)劃為主的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。

（一）以合作協(xié)議協(xié)同治理跨界河流污染

雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理跨界河流污染的總體協(xié)議方面，2008年，云貴川藏渝等西南5省（區(qū)、市）及相鄰地區(qū)共計(jì)11個(gè)?。▍^(qū)、市）共同簽署《西南地區(qū)及其相鄰省區(qū)市跨省流域（區(qū)域）水污染糾紛協(xié)調(diào)合作備忘錄》，率先嘗試在全國(guó)建立起區(qū)域水環(huán)境安全糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制[5]。2018年，川渝兩省市共同簽署《深化川渝合作深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》，雙方生態(tài)環(huán)境部門又簽訂《共同推進(jìn)長(zhǎng)江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，明確兩地將深化跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)治，常態(tài)化開(kāi)展跨界河流兩地河長(zhǎng)聯(lián)合“巡河”。2020年，四川省生態(tài)環(huán)境廳與重慶市生態(tài)環(huán)境局簽署《深化川渝兩地水生態(tài)環(huán)境共建共保協(xié)議》，將篩選部分重點(diǎn)跨界河流開(kāi)展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。

關(guān)于跨界河流污染的專項(xiàng)治理，2013—2020年間，川渝各市（區(qū)、縣）先后簽署了多項(xiàng)針對(duì)特定河流的合作協(xié)議：廣安市環(huán)境保護(hù)局與合川區(qū)環(huán)境保護(hù)局在合簽署了《共同加強(qiáng)嘉陵江渠江流域水污染防治及應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件框架協(xié)議》;資陽(yáng)安岳縣人民政府與重慶潼南區(qū)人民政府簽訂了《共同加強(qiáng)瓊江流域水污染防治及應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件框架協(xié)議》;瀘州市生態(tài)環(huán)境局與江津區(qū)生態(tài)環(huán)境局簽定了《關(guān)于塘河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，與榮昌區(qū)生態(tài)環(huán)境局簽訂了《關(guān)于瀨溪河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》;梁平區(qū)人民政府、達(dá)州市人民政府簽訂了《銅缽河流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議》。2018年，川渝兩省市河長(zhǎng)制辦公室簽署了《跨界河流聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，協(xié)議內(nèi)容包括跨界河流信息共享、聯(lián)合巡查、互鑒互通、重點(diǎn)流域污染共治等。2020年，四川省財(cái)政廳、重慶市財(cái)政局在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)財(cái)政協(xié)作推進(jìn)機(jī)制第二次會(huì)議上簽訂了《長(zhǎng)江流域川渝橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案》，兩省市每年共同出資設(shè)立川渝流域保護(hù)治理資金，專項(xiàng)用于相關(guān)流域的污染綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)保能力建設(shè)，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作。

（二）以區(qū)域規(guī)劃協(xié)同治理跨界河流污染

區(qū)域規(guī)劃是地方政府間開(kāi)展治理合作的“發(fā)令槍”和“指揮棒”。2011年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議正式同意批復(fù)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，規(guī)劃將成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略定位之一定為“長(zhǎng)江上游生態(tài)安全的保障區(qū)”，要求“加強(qiáng)重點(diǎn)流域和地區(qū)環(huán)境綜合整治”。2016年4月，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃提出“強(qiáng)化協(xié)作，推進(jìn)生態(tài)共保環(huán)境共治，共守長(zhǎng)江上游生態(tài)安全，推動(dòng)綠色永續(xù)發(fā)展”;2016年9月，《重慶市生態(tài)文明建設(shè)“十三五”規(guī)劃》提出“要著力解決跨界水污染，探索采取橫向資金補(bǔ)助等方式，建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展補(bǔ)償試點(diǎn)”。2020年11月，黨中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，綱要要求“成渝地區(qū)牢固樹(shù)立一盤棋思想和一體化發(fā)展理念，健全合作機(jī)制，打造區(qū)域協(xié)作的高水平樣板”。這些區(qū)域規(guī)劃為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地方政府協(xié)同治理跨界河流污染提供了政策指引和行動(dòng)要求。

（三）以聯(lián)合監(jiān)測(cè)協(xié)同治理跨界河流污染

為實(shí)現(xiàn)交界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)的長(zhǎng)期性、科學(xué)性，遂寧市、資陽(yáng)市、潼南區(qū)三地，統(tǒng)籌水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位位置設(shè)置，完善自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化主要跨?。ㄊ校┙绾涂缈h（區(qū)）界斷面監(jiān)測(cè)點(diǎn)位位置，采取統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方法、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的質(zhì)控要求，嚴(yán)密監(jiān)控河流跨界斷面的水質(zhì)狀況，從而獲取上下游均認(rèn)可的跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，找準(zhǔn)上下游、左右岸的污染源頭。同時(shí)，加強(qiáng)重要水體聯(lián)合采樣監(jiān)測(cè)，重要站點(diǎn)聯(lián)合比對(duì)監(jiān)測(cè)，重要污染源聯(lián)合監(jiān)督性監(jiān)測(cè);并利用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)建信息平臺(tái)和信息交流協(xié)作機(jī)制，共享環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，共享監(jiān)測(cè)結(jié)果運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通。

（四）采取嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的可能緣由

現(xiàn)階段川渝兩地主要采取以合作協(xié)議、區(qū)域規(guī)劃、聯(lián)合監(jiān)測(cè)為主的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。在制度性集體行動(dòng)理論的視域下，首先，川渝地區(qū)地理相鄰、文化風(fēng)俗相近，不管是從前行政區(qū)劃的變更，還是現(xiàn)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)，川渝兩地同屬一體，因此雙方具有良好的互信基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源，在此基礎(chǔ)上采用嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制能夠以盡可能小的交易成本收獲最大的利益。其次，制度性集體行動(dòng)理論認(rèn)為依靠社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系的相互嵌套形成的自組織機(jī)制具有靈活性，允許地方政府自行制定更符合地區(qū)實(shí)際且更加適應(yīng)地方集體行動(dòng)特征的非正式規(guī)則。府際協(xié)議是刻畫(huà)地方政府間非正式合作關(guān)系或正式契約伙伴的合作機(jī)制的有形關(guān)系載體，體現(xiàn)了彼此包容的偏好，具有鮮明的互惠共生特點(diǎn)。

在跨地域的治理實(shí)踐中，非正式網(wǎng)絡(luò)通常是地方政府的首選。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地方政府間主要通過(guò)簽訂合作協(xié)議開(kāi)展跨界河流污染協(xié)同治理，不僅是為了保持地方自治和權(quán)力，更是為了確保地方行為的多樣性。重要的是，合作協(xié)議雖然沒(méi)有法律上的強(qiáng)制約束力，但緊密相連的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，尤其是基于相鄰地域而形成的長(zhǎng)期互惠性聯(lián)系降低了背叛的風(fēng)險(xiǎn)，增加了可信承諾，從而有利于制度性集體行動(dòng)的產(chǎn)生。

四、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理的約束性契約機(jī)制

約束性契約機(jī)制，建立在地方政府在法律上約束自己的相互行為，并在自愿的基礎(chǔ)上結(jié)成相應(yīng)的志愿組織。契約關(guān)系需要有關(guān)各方的一致同意，因此，基于契約的機(jī)制保留了地方政府的部分自主權(quán)，同時(shí)提供了一種更正式的機(jī)制來(lái)解決所有各方關(guān)心的外部性問(wèn)題?，F(xiàn)階段在雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理中，已形成了以聯(lián)席會(huì)議為主要形式的合作機(jī)制。

（一）川渝兩省市層面的合作聯(lián)席會(huì)議

自中央首提成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)后，川渝黨政聯(lián)席會(huì)議已舉行兩次，建立了兩省市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重點(diǎn)項(xiàng)目工作機(jī)制。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)四川重慶黨政會(huì)議第二次聯(lián)席會(huì)議提出“要推動(dòng)生態(tài)環(huán)保聯(lián)建聯(lián)治，堅(jiān)持共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，推進(jìn)生態(tài)共建共保和污染跨界協(xié)同治理，共同守護(hù)好巴山蜀水美麗畫(huà)卷”。此外，四川省生態(tài)環(huán)境廳和重慶市生態(tài)環(huán)境局2020年先后4次召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議上川渝雙方簽訂了《聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制》，雙方成立了川渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法工作協(xié)調(diào)小組，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，每年組織跨界污染問(wèn)題聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，由四川省、重慶市輪流組織，雙方緊密配合，重點(diǎn)打擊各種跨界水、大氣、固廢違法轉(zhuǎn)移等環(huán)境違法行為。

（二）成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各市（區(qū)、縣）層面的合作聯(lián)席會(huì)議

除了川渝兩省市層面上建立了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制外，為了更加有針對(duì)性地開(kāi)展工作，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各市（區(qū)、縣）也相繼召開(kāi)合作聯(lián)席會(huì)議。萬(wàn)州區(qū)、開(kāi)州區(qū)、梁平區(qū)、墊江縣、城口縣生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合達(dá)州市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)召開(kāi)萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌生態(tài)文明協(xié)同發(fā)展座談會(huì)，各方就建立區(qū)域聯(lián)席會(huì)機(jī)制、跨界流域聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制、聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制等達(dá)成共識(shí)，有效促進(jìn)了萬(wàn)達(dá)開(kāi)生態(tài)共建環(huán)境共保合作的各項(xiàng)工作落實(shí)。北碚區(qū)生態(tài)環(huán)境局與綿陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局簽署了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》，通過(guò)組建兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立定期會(huì)商機(jī)制，共同研究加強(qiáng)區(qū)域污染防治和生態(tài)保護(hù)等重大合作事項(xiàng)的協(xié)調(diào)和決策。潼南區(qū)河長(zhǎng)辦與遂寧市、資陽(yáng)市、銅梁區(qū)河長(zhǎng)辦簽署了《河長(zhǎng)制領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，四地輪流定期組織召開(kāi)流域水污染防治協(xié)作季度聯(lián)席會(huì)，就合作跨界河流水環(huán)境治理情況進(jìn)行互通，協(xié)調(diào)推進(jìn)河長(zhǎng)制合作事項(xiàng)。

（三）采取約束性契約機(jī)制的可能緣由

嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制固然具有良好的可操作性和靈活性，但伴隨它的卻是重要的效率問(wèn)題。由于沒(méi)有強(qiáng)制性的約束，地方政府間的合作可能只是流于形式，所以還需要有一定約束力、能夠有效督促地方政府積極作為的正式機(jī)制。而約束性契約機(jī)制恰好彌補(bǔ)了這一點(diǎn)缺陷，它不僅保留了地方自治，同時(shí)還為解決外部問(wèn)題和各方關(guān)心的其他問(wèn)題提供了一種正式的機(jī)制?，F(xiàn)階段對(duì)跨界河流污染的治理，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各層面上采用的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，正是一種正式的協(xié)商機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議定期召開(kāi)，各方輪值，各地方政府為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，相互間會(huì)產(chǎn)生無(wú)形的監(jiān)督和督促。各參會(huì)方需嚴(yán)格遵守會(huì)議達(dá)成的共識(shí)，在契約（合同）允許的范圍內(nèi)開(kāi)展行動(dòng)。同時(shí)，地方政府也擁有一定的自主權(quán)，在不違反法律的前提下獨(dú)立采取行動(dòng)。

根據(jù)制度性集體行動(dòng)理論，制度性集體行動(dòng)的前提在于合作主體能夠通過(guò)合作取得一定的利益，而交易成本和協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)是影響合作的重要因素。川渝兩地跨界河流污染問(wèn)題休戚相關(guān)，需要上下游齊心協(xié)力共同治理，各地地方政府都力爭(zhēng)通過(guò)花費(fèi)最低的成本、承擔(dān)最小的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)達(dá)到協(xié)同治理目標(biāo)。這也為現(xiàn)階段川渝兩地政府在協(xié)同治理跨界河流污染時(shí)偏向于選擇成本和風(fēng)險(xiǎn)均較低的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和約束性契約機(jī)制提供了解釋。

五、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理的委托授權(quán)機(jī)制

委托授權(quán)機(jī)制，是指地方政府將特定的權(quán)力下放給可以直接采取行動(dòng)的行為主體或地區(qū)。主要表現(xiàn)為由更高層次政府委托第三方權(quán)力機(jī)構(gòu)或成立特別區(qū)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)功能性管治?，F(xiàn)階段，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨界河流污染協(xié)同治理的委托授權(quán)機(jī)制主要通過(guò)新建辦事機(jī)構(gòu)、合作區(qū)試點(diǎn)的形式實(shí)現(xiàn)。

（一）組建川渝河長(zhǎng)制聯(lián)合推進(jìn)辦公室

川渝兩省市河長(zhǎng)制辦公室經(jīng)過(guò)前期溝通協(xié)商達(dá)成共識(shí)，于2020年召開(kāi)川渝河長(zhǎng)制工作聯(lián)席會(huì)議，攜手設(shè)立了“川渝河長(zhǎng)制聯(lián)合推進(jìn)辦公室（簡(jiǎn)稱聯(lián)合河長(zhǎng)辦）”，這是全國(guó)首個(gè)跨省市設(shè)立的聯(lián)合河長(zhǎng)辦。兩省市河長(zhǎng)制辦公室安排工作人員組成聯(lián)合工作組，負(fù)責(zé)組織、督促、指導(dǎo)開(kāi)展川渝跨界河流污水偷排直排亂排專項(xiàng)整治行動(dòng)。川渝聯(lián)合河長(zhǎng)辦打破了行政區(qū)域壁壘，解決了河流上下游、左右岸治理體制、機(jī)制不順和不同步的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了多主體協(xié)同、多要素發(fā)力推進(jìn)的跨區(qū)域河湖聯(lián)防聯(lián)控[8]，確保了川渝兩地河湖聯(lián)防共治工作常態(tài)、長(zhǎng)效推進(jìn)，成為全國(guó)跨界河流污染治理的典范。

（二）在合作示范區(qū)探索PPP治理模式

四川省與重慶市在廣安市建立了川渝合作示范區(qū)，為建立相應(yīng)的大區(qū)域跨流域水污染聯(lián)合防控制度，嘗試性引進(jìn)了區(qū)域性跨流域水環(huán)境綜合治理PPP模式項(xiàng)目：廣安市潔凈水行動(dòng)綜合治理PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目不僅為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮作用，更是關(guān)系到下游城市重慶的飲用水源安全。項(xiàng)目由廣安市政府授權(quán)廣安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與中標(biāo)投資方中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)簽訂廣安市“潔凈水”行動(dòng)綜合治理（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議。為有效開(kāi)展“潔凈水”環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，廣安市成立了由市委書(shū)記任組長(zhǎng)、市長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)、各區(qū)縣書(shū)記、縣長(zhǎng)及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“潔凈水”辦公室，住建局、水務(wù)局、財(cái)政局、環(huán)保局等相關(guān)職能部門共同參與，各行政區(qū)縣及職能部門負(fù)責(zé)人為班子成員，由該辦公室全面負(fù)責(zé)“潔凈水”行動(dòng)的組織指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和審批監(jiān)管。

（三）采取委托授權(quán)機(jī)制的可能緣由

當(dāng)前我國(guó)條塊分割的行政架構(gòu)下，政策動(dòng)力與壓力在結(jié)構(gòu)緊密的行政體系內(nèi)層層傳導(dǎo)，且隨著層級(jí)降低帶來(lái)的機(jī)構(gòu)分割不斷擴(kuò)散，沿不同方向傳導(dǎo)至行政系統(tǒng)的末梢后，職能相互關(guān)聯(lián)又互不統(tǒng)屬的責(zé)任部門集中于政策下的各層級(jí)場(chǎng)域內(nèi)，容易引發(fā)權(quán)責(zé)不清、相互推諉等問(wèn)題[9]。制度性集體行動(dòng)理論有所闡釋，在強(qiáng)制的中央集權(quán)下，更高一級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)創(chuàng)建一個(gè)新的政府單位，或進(jìn)行干預(yù)以鞏固權(quán)力，并指導(dǎo)底層單位的行動(dòng)，以便將制度性集體行動(dòng)困境內(nèi)在化，從而提高行為效率[2]。川渝的行政級(jí)別不對(duì)等，意味著事權(quán)不對(duì)等，雙方共商跨界河流污染治理的相關(guān)事宜時(shí)，有些事情一方不能拍板，另一方卻可以，這就很難達(dá)成合作。川渝兩省市攜手成立聯(lián)合河長(zhǎng)辦，省級(jí)層面和市縣相比站位更高，更著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益，對(duì)下協(xié)調(diào)能力更強(qiáng)，因而更容易在關(guān)鍵問(wèn)題上達(dá)成一致，有利于實(shí)現(xiàn)事權(quán)一致化、統(tǒng)一相關(guān)污染源整治標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限，聯(lián)動(dòng)流域上下游更好地促進(jìn)河長(zhǎng)制責(zé)任落實(shí)。

此外，在合作示范區(qū)引入PPP治理模式，也是一大創(chuàng)新。一方面，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，責(zé)任主體明確，合作效率提升。在PPP模式實(shí)施過(guò)程中，地方政府專職扮演好協(xié)調(diào)與監(jiān)管的角色，而社會(huì)資本做好專業(yè)的環(huán)境服務(wù)，讓政府能有更多精力做好水污染企業(yè)關(guān)停等政府主導(dǎo)的其他工作。另一方面，采用PPP模式可以將風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)合理分配，符合制度性集體行動(dòng)中地方政府因采取更權(quán)威的機(jī)制而面臨較高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)尋求風(fēng)險(xiǎn)分散的行為特征，從而達(dá)成更有效率的治理目標(biāo)。

基金項(xiàng)目：2020年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高品質(zhì)生活宜居地建設(shè)評(píng)價(jià)與提升路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20XSH015）階段性研究成果。

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作者單位：中共重慶市委黨校

責(zé)任編輯：劉小僑