新發(fā)展階段農(nóng)村公共文化服務(wù)供給中的問題與對策

丁昀

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和有序推進(jìn)為我國農(nóng)村公共文化服務(wù)供給創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，縣、鄉(xiāng)、村應(yīng)充分利用各項利好政策，關(guān)注農(nóng)民的文化訴求和期盼?！肮参幕?wù)體系和文化產(chǎn)業(yè)體系更加健全，人民精神文化生活日益豐富”[1]，取得的成就有目共睹，但新發(fā)展階段，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給依然是需要補(bǔ)齊的短板。加強(qiáng)對農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的理論和實踐研究，關(guān)系到農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的完善，關(guān)系到廣大農(nóng)民美好精神生活需要的滿足，關(guān)系到農(nóng)村精神文明建設(shè)的成效，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、新發(fā)展階段農(nóng)村公共文化服務(wù)供給面臨的問題

公共文化服務(wù)是指“由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品以及其他相關(guān)服務(wù)”[2]。農(nóng)村公共文化服務(wù)供給面臨一些現(xiàn)實問題。

（一）城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的非均等化供給

長期以來，由于城鄉(xiāng)發(fā)展水平和歷史原因，城市公共文化服務(wù)供給投入資金和質(zhì)量一直大幅度領(lǐng)先于農(nóng)村，公共文化資源過多集中于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的文化生活仍較為匱乏[3]。盡管我們黨一向堅持群眾路線，但現(xiàn)實中農(nóng)民時常由于受教育水平低被誤認(rèn)為“素質(zhì)低、見識淺”而被忽視，使他們對于公共文化服務(wù)的享有處于不利境地。雖然國家對鄉(xiāng)村振興問題已提上日程并有序推進(jìn)，對農(nóng)村公共文化服務(wù)供給不斷加大扶持力度，也取得了一些成效。但相對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財力薄弱的農(nóng)村地區(qū)，上級投入仍相對不足，這些地方的基層政府有時會向農(nóng)民以某種名義籌措資金，從而使農(nóng)民承擔(dān)了一部分公共文化服務(wù)供給成本，“公共文化服務(wù)供給效率在整個西部農(nóng)村地區(qū)間差距并沒有縮小，絕對差距仍然存在”[4]。

（二）農(nóng)村公共文化服務(wù)供需結(jié)構(gòu)難有效匹配

現(xiàn)實中可以發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)村公共文化設(shè)施因選址不恰當(dāng)不便于農(nóng)民使用，有的公共文化供給產(chǎn)品單一、缺乏彈性，與農(nóng)民的實際需求不匹配，甚至農(nóng)民需求量較小或者需求程度不是很迫切的公共文化服務(wù)存在著一定程度的供給過剩，難以豐富農(nóng)民的文化生活和對其正向的價值引領(lǐng)。比如，一些地方政府把公共文化服務(wù)供給重點放在大工程、面子工程上，雖然有些公共文化服務(wù)供給可能有益于農(nóng)村地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，但難解農(nóng)民的燃眉之急;反而有些不易衡量政績、農(nóng)民喜愛的公共文化項目，部分基層政府卻選擇回避，導(dǎo)致在農(nóng)村公共文化服務(wù)真正供給到農(nóng)村地區(qū)時，無論是供給的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量還是數(shù)量，與農(nóng)民的實際需求有出入?！耙晕幕瘎訂T為基礎(chǔ)的文化行業(yè)體制憑借其單向性和格式化的安排，實行標(biāo)準(zhǔn)化配置供給的模式，業(yè)已不適應(yīng)由數(shù)字信息技術(shù)培育起來的個性化、多樣化、分散化的居民文化需求”[5]?；诖?，如何適應(yīng)和利用數(shù)字化信息技術(shù)使供需結(jié)構(gòu)有效匹配是農(nóng)村公共文化服務(wù)供給需解決的問題。

（三）農(nóng)村公共文化服務(wù)供給主體之間缺乏有效協(xié)作

長期以來，我國農(nóng)村基層政府是農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給主體，隨著社會生活水平提高和市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸確立，農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給主體除政府外，還包括村民自治組織、其他社會組織和農(nóng)民個人等，但“傳統(tǒng)的‘中心——邊緣政府治理結(jié)構(gòu)往往將鄉(xiāng)村社區(qū)視為文化建設(shè)的客體，而忽略其自主參與性和能動性”[6]，且各類供給主體都沒有能力獨(dú)立擔(dān)當(dāng)起完整的供給責(zé)任，他們之間也沒有形成協(xié)同合作的整體供給機(jī)制，導(dǎo)致了供給主體之間的失衡：基層政府、村組織、社會組織和市場彼此之間職能劃分交叉錯位、主體缺位、功能亂位等問題時常引發(fā)人們的關(guān)注和討論。

（四）農(nóng)民較少參與農(nóng)村公共文化服務(wù)供給

新發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活逐漸失去吸引力，勞動力大量流失，且流失速度有不斷加快的趨勢;文化建設(shè)人才缺乏，人才匱乏使多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展缺少活力和動力，與農(nóng)民自身的精神文化需求滿足之間雙向惡性循環(huán);大多數(shù)農(nóng)民因受教育程度有限，供給潛力還有待發(fā)掘。農(nóng)民對美好文化生活的需求日益突顯，成為當(dāng)前民生文化建設(shè)的重要組成部分。在我國“自上而下”的公共文化服務(wù)供給決策機(jī)制中，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給主要由縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定，政府常常是單一決策主體。在供給決策過程中，一些基層政府時常從自身的政治和經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，甚至部分政府官員會把政績和上級考核當(dāng)作公共文化服務(wù)供給決策的重心，甚至有的地方政府以爭取國家財政資金為目的，認(rèn)為爭取到投資即是政績，很多公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)完成后，配套措施與后續(xù)管理跟不上，設(shè)施成為擺設(shè)，造成極大浪費(fèi)。

二、新發(fā)展階段農(nóng)村公共文化服務(wù)供給問題的原因分析

當(dāng)前農(nóng)村公共文化服務(wù)供給之所以面臨諸多問題，有多方面的原因，涉及供給過程中各個關(guān)聯(lián)主體之間的協(xié)調(diào)合作，以及能否厘清其中的關(guān)系和不同主體的作用。

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史原因造成城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)非均等化供給

新中國成立初期，為了增強(qiáng)國家實力，加快工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程，國家財政投資側(cè)重于工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，對農(nóng)村農(nóng)業(yè)投資較少，甚至抽取農(nóng)村力量發(fā)展城市;改革開放以來，國家需要提高公共資源配置的效率，而且在公共資源配置決策過程中城市影響力大于農(nóng)村影響力，導(dǎo)致公共文化服務(wù)的供給中心一直在城市。在成本由國家財政承擔(dān)的前提下，城市的公共文化服務(wù)供給優(yōu)先度較高，這樣無疑擠壓了農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的空間，供給結(jié)構(gòu)、數(shù)量、質(zhì)量等方面均遠(yuǎn)低于城市。且東中西部農(nóng)村公共文化服務(wù)供給也因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響存在差異。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較好，有大批外來投資企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入相對充裕，對于當(dāng)?shù)毓参幕?wù)投入較多，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共文化服務(wù)供給相對質(zhì)效較高;中西部地區(qū)的一些農(nóng)村缺乏發(fā)展工農(nóng)業(yè)的適宜條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，當(dāng)?shù)卣疅o力投入足夠的公共文化服務(wù)資金，甚至上級政府對公共文化服務(wù)的投入有時也被挪作他用，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給時常捉襟見肘。

（二）對農(nóng)村公共文化服務(wù)的特殊性需求認(rèn)識不夠造成了供需匹配失衡

農(nóng)村基層政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的需求提供與之相匹配的公共文化服務(wù)，但長期以來，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給由政府提供資金、生產(chǎn)文化產(chǎn)品、分配資源，因缺乏相應(yīng)的公共文化需求表達(dá)和信息收集渠道，加之農(nóng)民接收到的信息時常與市場實時信息不對稱，農(nóng)民的公共文化需求往往表達(dá)不足，其特殊性需求沒有被基層政府充分認(rèn)識，由此導(dǎo)致政府主導(dǎo)下的公共文化服務(wù)供給常常偏離農(nóng)民的真實文化需求，供給過剩與供給無效并存，造成文化資源的閑置與浪費(fèi)，打擊了農(nóng)民參與公共文化建設(shè)的積極性。更糟糕的情況是，彰顯政績的需求供給過剩，而農(nóng)民急切期盼得到滿足的需要卻供給不足，導(dǎo)致需要供給的結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

（三）農(nóng)村公共文化服務(wù)主體之間的功能定位不明晰

基層政府的主導(dǎo)性作用發(fā)揮欠理想，或受限于經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展，政府對農(nóng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)供給不到位，投入到農(nóng)村的公共文化服務(wù)資源相對較少，缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性。農(nóng)業(yè)稅取消后，國家各級政府財權(quán)上移，但基層政府應(yīng)盡的職責(zé)卻增多了。村委會作為村民自治組織，是農(nóng)村公共文化服務(wù)主要供給主體之一，但大部分農(nóng)村地區(qū)沒有集體收入，少數(shù)發(fā)展起來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也十分薄弱，無法大規(guī)模發(fā)展，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動能力極其有限。在解決供給問題時，很多農(nóng)村采取“一事一議”的方式，這種方式籌資水平相對較低，對一些高成本、大規(guī)模的農(nóng)村公共文化服務(wù)供給往往無能為力。其他非政府組織和農(nóng)民個人也為公共文化服務(wù)的供給發(fā)揮著作用，但受資金和供給能力的限制，其他非政府組織和農(nóng)民個人所能提供的大多是供給成本較低的公共文化服務(wù)，無法充分滿足農(nóng)民多樣化的需求。改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)告別了過去的集體勞作方式，轉(zhuǎn)為以家庭為單位的勞動，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力選擇外出務(wù)工，村民相互之間的依賴性相對弱化，隨著市場經(jīng)濟(jì)等社會外部因素影響，利益意識逐漸深化，經(jīng)濟(jì)利益至上的價值觀念盛行，部分農(nóng)民出于家庭利益考慮而忽視集體利益，或者因自身利益難以滿足而產(chǎn)生抵觸情緒，采取不合作行為。

（四）基層政府的主導(dǎo)作用與農(nóng)民話語權(quán)的缺失降低了農(nóng)民參與積極性

在供給決策的過程中，一些政府官員為了在任期內(nèi)干出政績，會優(yōu)先供給符合自己利益的公共文化服務(wù)，“‘替民做主，為群眾設(shè)計出各種需求，實際上是把自己的意愿強(qiáng)加在群眾身上”[7]，農(nóng)村公共文化服務(wù)由誰來供給、供給什么、供給到何種程度，這些問題往往由政府來決定，一些地方政府通過蜻蜓點水式地對農(nóng)村公共文化服務(wù)需求的調(diào)查得出結(jié)論，然后根據(jù)調(diào)查結(jié)果和專家意見，依照上級政府的要求為農(nóng)村貧困人口需要供給相關(guān)資源和物品。在這整個供給的過程中，無論是政府還是農(nóng)民都覺得由政府來作出供給決策似乎是理所當(dāng)然的。農(nóng)民群眾在中國長期的歷史發(fā)展進(jìn)程中，一直扮演著小生產(chǎn)者的角色，政治參與度低，普遍有依附心理，習(xí)慣“隨大流”。新中國成立后，人民群眾成為國家主人，政治體制與舊時代相比有了極大的改變。國家在制度和政策上鼓勵農(nóng)民參與政治決策，但農(nóng)民在政治上的參與動力明顯不足，在農(nóng)村公共文化服務(wù)的決策中被排除在決策主體之外。根據(jù)山東師范大學(xué)的曲延春教授所作的問卷調(diào)查顯示：在關(guān)系到村民集體利益的決策時，13.4% 的調(diào)查對象選擇是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做出，66.1%選擇由村干部做出，認(rèn)為是由農(nóng)民（村民代表大會）做出的占20.5%。[8]在實際生活中，本應(yīng)代表農(nóng)民利益的村干部卻更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志執(zhí)行者，農(nóng)民群眾缺少表達(dá)自身需求的話語權(quán)。

三、新發(fā)展階段農(nóng)村公共文化服務(wù)供給提質(zhì)增效的對策

農(nóng)村公共文化服務(wù)供給中存在的問題嚴(yán)重影響和制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提高。新發(fā)展階段農(nóng)村公共文化服務(wù)供給更加注重普惠化發(fā)展，社會各界要通力合作，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村公共文化服務(wù)供給，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

（一）加大對農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的扶持力度

提高農(nóng)村公共文化服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)供給差距。解決城鄉(xiāng)之間公共文化服務(wù)供給失衡問題，政府必須發(fā)揮好指導(dǎo)作用，在當(dāng)前城市公共文化服務(wù)供給水平已大大高于農(nóng)村的情況下，應(yīng)大力支持并推動農(nóng)村公共文化服務(wù)的發(fā)展，增加農(nóng)村義務(wù)教育方面的資金投入。人才始終是國家發(fā)展最重要的資源，也是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。通過發(fā)揮縣級以上政府的作用，承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育投資的主要責(zé)任，通過教育提高農(nóng)民的素養(yǎng)和訴求表達(dá)能力，也為農(nóng)村文化發(fā)展培育人才。一方面，調(diào)整相關(guān)供給政策，把公共文化服務(wù)資源優(yōu)先配置給農(nóng)村，在文化資源和資金上給予農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)更多的幫助。另一方面，推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)政策落細(xì)落實，讓供給內(nèi)容更貼近農(nóng)民生活，不斷縮小城鄉(xiāng)之間的供給差距，減小供給失衡帶來的負(fù)面影響，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）優(yōu)化農(nóng)村公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。首先政府、市場和社會組織應(yīng)多做調(diào)查研究，搞清楚農(nóng)村公共文化服務(wù)之所急需，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，依據(jù)需求的優(yōu)先序確定供給的優(yōu)先序。習(xí)近平總書記提出的“兩不愁，三保障”，重點在三保障?！疤嵘r(nóng)村公共文化服務(wù)供給端對需求端的適應(yīng)性”[9]，加強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)制度化利益表達(dá)渠道建設(shè)，完善需求表達(dá)機(jī)制。堅持農(nóng)民的主體地位，達(dá)成價值共識、價值共建、價值共享，使農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。堅持在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展中，既要做大“蛋糕”，又要分好“蛋糕”，更要讓農(nóng)民吃好“蛋糕”，使發(fā)展成果更公平地惠及農(nóng)民。不斷強(qiáng)化農(nóng)民作為價值共識主體、價值共建主體、價值共享主體和價值評價主體的地位和作用，只有當(dāng)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給符合農(nóng)民需求時，其供給結(jié)構(gòu)配置才能相應(yīng)得到優(yōu)化。

（三）主體間有效協(xié)作提高農(nóng)村公共文化服務(wù)供給效率

主體協(xié)作主要指農(nóng)村公共文化服務(wù)供給主體之間的協(xié)作（因農(nóng)民主要是農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的享用者，把農(nóng)民群體單獨(dú)分析），“離不開政府與市場關(guān)系的良性互動、社會力量的充分激活和農(nóng)民主體地位的切實維護(hù)?！盵10]

發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在農(nóng)村公共文化服務(wù)供給過程中各級政府的職責(zé)和任務(wù)，加強(qiáng)政府間的溝通與合作，明確各級政府的責(zé)任，供給農(nóng)村公共文化服務(wù)之所急需。比如，立足當(dāng)?shù)貙嶋H，一些地方政府呼應(yīng)農(nóng)民訴求，為放學(xué)后無人看管的孩子開辦“四點半課堂”;有的農(nóng)村依托本地戲曲、民樂資源，構(gòu)建有鮮明地域特色的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系。有些農(nóng)村以政府為主導(dǎo)，以農(nóng)民文化需求為著眼點，打造“互聯(lián)網(wǎng)+百姓文化超市”惠民工程，將農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的主動權(quán)和“遙控器”交給農(nóng)民群眾掌控，供需對接，提供精準(zhǔn)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。[11]

鼓勵市場供給。市場靈活性較高，在農(nóng)村公共文化服務(wù)供給方面有較大潛力，充分利用市場增加農(nóng)村公共文化服務(wù)供給，可以為農(nóng)村提供更多樣化、個性化的文化服務(wù)。但必須注意的是，由于市場供給水平和質(zhì)量良莠不齊，政府必須加大監(jiān)管力度。同時，支持第三部門供給。第三部門既可以對市場供給起到補(bǔ)充作用，又可以配合政府供給。同樣，第三部門的參與必須在制度允許范圍內(nèi)進(jìn)行，政府要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，使第三部門的組織和運(yùn)行更為規(guī)范，保障農(nóng)村公共文化服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)高效。

（四）動員農(nóng)民積極參與農(nóng)村公共文化服務(wù)供給

“農(nóng)民是農(nóng)村文化建設(shè)的主體”[12]。應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民自身的主體作用。農(nóng)村公共文化服務(wù)供給應(yīng)倡導(dǎo)群眾“出菜單”“評菜單”“加新菜”，這樣“菜品”才更合口味、更受用。農(nóng)民不僅應(yīng)該成為自身需要的最終受益者，更應(yīng)該成為多方供給的主體。廣大農(nóng)民有建設(shè)家園的熱情和愿望，要引導(dǎo)他們自主建設(shè)家園，充分吸引農(nóng)民群眾中的精英回鄉(xiāng)投資，發(fā)揮他們的資源動員能力和模范帶頭作用，帶領(lǐng)農(nóng)民共同建設(shè)家園。支持和鼓勵農(nóng)民文藝團(tuán)體、民間工藝傳承人等參與農(nóng)村公共文化服務(wù)供給，帶動農(nóng)民對農(nóng)村文化事業(yè)的參與度。

尊重農(nóng)民利益并及時有效回應(yīng)其公共文化服務(wù)需求，讓農(nóng)民對涉及自身利益的服務(wù)項目充分表達(dá)相關(guān)需求、參與相關(guān)決策，以提高公共文化服務(wù)的有效性、匹配性和滿意度?！皩⒆陨隙碌男枨笮畔⒄{(diào)查與自下而上的需求表達(dá)結(jié)合起來”[13]，形成以農(nóng)民為決策主體的決策機(jī)制。一方面，要完善我國的決策機(jī)制，給予農(nóng)民更多參與政治決策的渠道與途徑;另一方面，要提高農(nóng)民的文化建設(shè)參與意識和能力，建立起“自下而上”的決策機(jī)制，要賦予農(nóng)民一定的自主權(quán)和參與權(quán)，鼓勵他們表達(dá)自己的意見和建議，參與決策，根據(jù)他們的現(xiàn)實需要，優(yōu)先供給符合多數(shù)農(nóng)民利益的、亟需的公共文化物品。政府要多方施策，吸引、激勵農(nóng)民參與到公共文化服務(wù)的供給決策中。通過農(nóng)民參與決策，使決策更加科學(xué)合理，促進(jìn)相關(guān)決策落實到位，減小決策執(zhí)行的阻力。應(yīng)注意，由于不同地區(qū)地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平存在差異，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給，應(yīng)因地因人施策。對于某些受益范圍廣、建設(shè)規(guī)模大、投資需求高的公共文化服務(wù)，農(nóng)民無法全盤考慮，依然需要政府來協(xié)調(diào)引導(dǎo)，發(fā)揮主導(dǎo)作用。

總之，各級政府思想上要高度重視，在體制機(jī)制政策方面做好切實保障，落實方面做細(xì)做實，真正以為人民為中心，盡快化解農(nóng)村公共文化服務(wù)供給面臨的困境，提高農(nóng)村公共文化服務(wù)供給質(zhì)量和效率，盡可能滿足農(nóng)民群眾日益增長的公共文化服務(wù)需求和對美好生活的新期待，助推農(nóng)村的“文化民生建設(shè)”[14]。

基金項目：河南省哲學(xué)社會科學(xué)項目“鄉(xiāng)村振興視閾下中原鄉(xiāng)土文化重塑研究”（項目編號：2018BKS021）、江蘇師范大學(xué)科研項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)土文化重建長效機(jī)制研究”（項目編號：19XFRX009）階段性研究成果。

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作 者：江蘇師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授

責(zé)任編輯：粟 超