PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用研究

李春曉 何月月 劉秋月 孫學(xué)敏

河北建筑工程學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 張家口 075000

作為降低財(cái)政成本、提高競(jìng)爭(zhēng)力、增加透明度的重要手段，PPP模式（政府和社會(huì)資本合作）具有明顯的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，PPP模式可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府主導(dǎo)的市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)政府與市場(chǎng)的合作解決新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題，有效解決了公共服務(wù)生產(chǎn)和供給資金短缺、效率低下的問(wèn)題。PPP模式可以改善社會(huì)資本的短缺，減少損失，保證收益的最大化，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

PPP模式在我國(guó)已進(jìn)入快速發(fā)展的新階段。國(guó)內(nèi)主要從PPP項(xiàng)目的定義、應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)管理、政府和社會(huì)資本等方面對(duì)PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行研究。中國(guó)高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，PPP模式從2013年開始逐步形成了中國(guó)特色的政府與社會(huì)資本合作模式，并在中國(guó)城市綜合開發(fā)項(xiàng)目中得到廣泛應(yīng)用。劉尚希首次提出“開發(fā)性 PPP”概念，明確投資回報(bào)主要來(lái)自地方新增財(cái)政收入，并與績(jī)效掛鉤，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的政府和社會(huì)資本合作形態(tài)[1]。歐純智等[2]、張琦[3]以“產(chǎn)城融合”理念，基于平臺(tái)生態(tài)、多元共治等視角探究開發(fā)性PPP模式實(shí)施路徑。在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，需要?jiǎng)澐趾谜c市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮政府的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，提高城市化水平和服務(wù)水平。

1.2 國(guó)外研究現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目開展歷史悠久，英國(guó)是最早采用PPP模式的國(guó)家，最早涉及的是交通、供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，加拿大和澳大利亞的PPP模式也得到了很好的應(yīng)用，其他國(guó)家也紛紛致力于PPP模式理念和經(jīng)驗(yàn)的推廣。國(guó)際PPP模式融資多采用股權(quán)加債券的模式。許多發(fā)達(dá)國(guó)家熟練運(yùn)用市場(chǎng)化投融資機(jī)制進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得了良好的效果。在國(guó)外城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐中，將研究重點(diǎn)放在了公私伙伴關(guān)系的運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)防范及收益率的影響因素和公私伙伴關(guān)系的可持續(xù)性等方面，Thieriot 和Dominguez[4]認(rèn)為公私伙伴關(guān)系在中國(guó)不是一種新的融資工具，但它為中國(guó)政府處理債務(wù)危機(jī)提供了新的路徑。Neema Kavishea 和Nicholas Chileshe[5]通過(guò)12位PPP項(xiàng)目專家提出一個(gè)經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的公私伙伴關(guān)系框架，解決了在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目中產(chǎn)生的不良后果，為發(fā)展中國(guó)家公私伙伴關(guān)系的可持續(xù)性提供了參考。

2 PPP模式的投融資困境

2.1 項(xiàng)目前期謀劃不足導(dǎo)致項(xiàng)目后期實(shí)施運(yùn)營(yíng)失敗

很多PPP項(xiàng)目前期論證不足，后期投資逐步增大，導(dǎo)致資金不斷加大，最后使項(xiàng)目難以實(shí)施或運(yùn)營(yíng)難以回收資金。政府規(guī)劃不健全、沒(méi)有上位規(guī)劃或規(guī)劃滯后，都會(huì)使項(xiàng)目出現(xiàn)很大的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的雙方或幾方前期對(duì)應(yīng)用的具體模式?jīng)]有進(jìn)行詳細(xì)的討論確認(rèn)，在項(xiàng)目實(shí)施中會(huì)產(chǎn)生分歧影響項(xiàng)目的開展。

2.2 項(xiàng)目雙方地位不平等，增大社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，一方往往為政府，這樣政府就有著“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判”的雙重角色。由于PPP項(xiàng)目投資時(shí)間長(zhǎng)，其間可能經(jīng)歷政府換屆、政策改變、局域規(guī)劃改變等，政府一方既是PPP項(xiàng)目的參與方，又是社會(huì)發(fā)展的管理者，所以很可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目資金回籠的斷裂，致使很多投資者不敢進(jìn)入。

2.3 項(xiàng)目社會(huì)資本方融資困難

由于PPP項(xiàng)目投資金額大，社會(huì)資本靠自有資金很難撼動(dòng)，所以還需要進(jìn)行融資。但目前對(duì)于PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方的融資渠道單調(diào)且困難，政府對(duì)其的融資支持不足，而且融資后風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦回籠資金斷裂，對(duì)雙方都會(huì)產(chǎn)生壓力。

2.4 項(xiàng)目管控難度大

由于PPP項(xiàng)目復(fù)雜，涉及的事情方方面面，在建設(shè)內(nèi)容、投資額、回收機(jī)制等方面都有很多不確定性，所以管控的難度很大。由于各方的管理水平不一，很容易陷入泥潭，造成項(xiàng)目爛尾，社會(huì)資本破產(chǎn)。

2.5 回報(bào)機(jī)制比較差

對(duì)于PPP項(xiàng)目，很多屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或公益類項(xiàng)目，項(xiàng)目本身沒(méi)有收益點(diǎn)或收益點(diǎn)不明確，可以付費(fèi)的形式就是政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)或給社會(huì)資本方資金缺口補(bǔ)助。PPP項(xiàng)目的初衷就是解決政府資金不足的問(wèn)題，這樣又把資金的重?fù)?dān)推回給了政府，所以就會(huì)出現(xiàn)回報(bào)機(jī)制差的問(wèn)題。

2.6 專業(yè)人才的缺乏

PPP模式在我國(guó)起步較晚，管理理念不夠成熟，項(xiàng)目融資工具應(yīng)用不夠廣泛、不夠靈活。由于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，相關(guān)人員需具備較高的專業(yè)素質(zhì)，如成為具有法律、金融、稅務(wù)、工程等專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才。雖然大部分業(yè)內(nèi)人士都知道PPP模式是什么意思，但還是缺乏具體可實(shí)施的人才。

3 PPP模式在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)用的可行性分析

目前，國(guó)家正在積極鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，用規(guī)模較大、合同關(guān)系明確的PPP模式來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，確實(shí)是一個(gè)很好的選擇路徑。

3.1 有助于建立更加多元化和可持續(xù)性的資金保障機(jī)制

過(guò)去，以土地融資為基礎(chǔ)的地方政府融資平臺(tái)已經(jīng)成為一種重要的融資方式，但區(qū)域土地流轉(zhuǎn)收入差距大、不可持續(xù)、融資平臺(tái)巨大、償債風(fēng)險(xiǎn)高。PPP模式有助于建立更加多樣化和可持續(xù)的籌資機(jī)制。

3.2 提高項(xiàng)目開發(fā)和儲(chǔ)備能力

PPP模式的魅力在于運(yùn)營(yíng)和實(shí)用性。通過(guò)引進(jìn)專業(yè)經(jīng)營(yíng)者和管理人員，可以提高公共投資效率和生命周期管理效率。PPP模式可以在政府與社會(huì)資本之間架起橋梁。政府和民營(yíng)企業(yè)參與整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，既可以將管理方法和技術(shù)引入民營(yíng)企業(yè)，又能制定政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，在形成技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)實(shí)現(xiàn)有效管理。

3.3 分散風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)良好的政企關(guān)系

促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展的關(guān)鍵是激發(fā)農(nóng)村居民的內(nèi)在生活。新型城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。運(yùn)用PPP模式可以引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市建設(shè)，既可緩解政府財(cái)政困難，充分發(fā)揮政府的政治職能，也可提高政府的主導(dǎo)作用。我國(guó)PPP模式強(qiáng)調(diào)的是合作，需要把真誠(chéng)擺在明面上，讓社會(huì)資本有投資的保障，以更好地保護(hù)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的利益，維護(hù)良好的政企關(guān)系。

4 案例分析

4.1 項(xiàng)目介紹

在進(jìn)入PPP模式之前，由于資金運(yùn)作困難、政府補(bǔ)貼少、從業(yè)人員積極性低，張家口市橋西區(qū)供熱系統(tǒng)處于一種供熱能力不足的狀態(tài)[6]。2014年，橋西區(qū)按照PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施集中供熱工程，這項(xiàng)工作于2015年9月完成，這同時(shí)也是財(cái)政部完成的第一個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)PPP模式此后在項(xiàng)目中的推廣起到了很好的助力作用。

4.2 項(xiàng)目PPP運(yùn)作

該項(xiàng)目的運(yùn)作模式為TOT，TOT也是常見的一種PPP模式。這種融資是通過(guò)出售現(xiàn)有資產(chǎn)獲得額外資金，也就是增量資金的一種新方式。在這種情況下，民營(yíng)企業(yè)首先用自有資金購(gòu)買全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，然后由買方開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，在約定時(shí)間內(nèi)收回全部投資，取得合理回報(bào)。特許權(quán)期滿后，取得的所有權(quán)或商業(yè)權(quán)利將免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給原所有人（圖2）。PPP模式應(yīng)用到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，既能緩解資金壓力，又能以它獨(dú)特的方式帶動(dòng)企業(yè)更好的發(fā)展，PPP模式帶來(lái)的不僅是融資，還有技術(shù)、管理等方面都得到了提高。

圖2 PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

4.3 項(xiàng)目措施分析

該項(xiàng)目采用用戶付費(fèi)方式，政府賦予項(xiàng)目公司冬季采暖費(fèi)專用權(quán)，項(xiàng)目公司依法納稅后獲得熱網(wǎng)建設(shè)費(fèi)，而社會(huì)資本是企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的合作伙伴，其主要職能是實(shí)行聯(lián)動(dòng)，通過(guò)技術(shù)和管理優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提高運(yùn)營(yíng)效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)積極性，從而降低了建設(shè)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目充分考慮政府應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來(lái)的責(zé)任，有助于構(gòu)建公平機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，平衡公私矛盾，維護(hù)互利共贏，實(shí)現(xiàn)和諧治理，PPP模式在新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共管理績(jī)效，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目探索了政府角色分離機(jī)制，構(gòu)建了合作治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了多元治理，成功展示了通過(guò)PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的探索，讓張家口的冬天沒(méi)那么冷，讓民生工程變得有跡可循。

5 結(jié) 語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)該從整體角度協(xié)調(diào)布局，合理配置資源，全面系統(tǒng)地分析項(xiàng)目開發(fā)的各個(gè)方面，全面系統(tǒng)地對(duì)項(xiàng)目開發(fā)的不同層面進(jìn)行全方位的關(guān)聯(lián)分析。在我國(guó)加快新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，PPP模式在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到了很好的作用，同時(shí)運(yùn)用全生命周期理念，可以促發(fā)展、防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)投資、補(bǔ)短板，充分發(fā)揮積極的財(cái)政政策作用，更好地推動(dòng)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，讓項(xiàng)目落到實(shí)處，讓合作之花開得更好，實(shí)現(xiàn)互利共贏。