街道辦事處職能定位邏輯：基于“服務(wù)壓力-行政動(dòng)力”的分析框架

姜秀敏 王政皓

[摘 要] 街道辦事處體現(xiàn)了我國(guó)城市管理中獨(dú)具特色的制度創(chuàng)新。為適應(yīng)國(guó)家宏觀政策對(duì)社會(huì)治理與公共服務(wù)的日益重視，需要對(duì)街道辦事處職能定位的邏輯進(jìn)行深入探究。從街道辦事處初設(shè)的實(shí)踐歷程考察，其職能定位有兩個(gè)方向：一是“行政性”邏輯，二是“服務(wù)性”邏輯。如何對(duì)這兩個(gè)方向進(jìn)行有效區(qū)分是研究的關(guān)鍵?；凇胺?wù)壓力-行政動(dòng)力”的二維分析框架，從街道辦事處的公共服務(wù)能力與行政動(dòng)力兩個(gè)角度切入，在回溯其發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，認(rèn)為不能單純地從某一方面對(duì)街道辦事處的職能進(jìn)行定位，而應(yīng)該以一種動(dòng)態(tài)演進(jìn)的視角予以審視，伴隨著服務(wù)壓力與行政動(dòng)力在特定歷史時(shí)期不同的組合方式，街道辦事處的職能定位也隨之發(fā)生改變。當(dāng)兩種“力”處于同一狀態(tài)時(shí)，街道辦事處權(quán)責(zé)匹配清晰，職能定位明確;當(dāng)兩種“力”處于分離甚至相反的狀態(tài)時(shí)，街道辦事處權(quán)責(zé)匹配失衡，職能定位模糊，并進(jìn)而影響其功能的發(fā)揮。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)治理;街道辦事處;“服務(wù)壓力-行政動(dòng)力”框架;職能定位;權(quán)責(zé)匹配

[中圖分類(lèi)號(hào)] D638? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1673-8616（2021）06-0062-11

一、街道辦事處的歷史沿革

基層治理是超大城市治理的重中之重，國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要專(zhuān)門(mén)用一章闡述構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。街道作為基層治理的中樞，地位和作用日益凸顯。街道辦事處承擔(dān)了與社會(huì)直接關(guān)聯(lián)的諸多管理事務(wù)，甚至擔(dān)負(fù)了一定的基層執(zhí)政功能[1]。我國(guó)在2015年8月29日修正出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中第六十八條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處。”街道辦事處作為政府的派出機(jī)關(guān)，其管理屬于國(guó)家行政管理范疇，但不是一級(jí)政府的行政機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上并不屬于政府的行政機(jī)構(gòu)序列。作為一種治理工具，街道辦事處的績(jī)效體現(xiàn)在對(duì)其承擔(dān)的各種社會(huì)事務(wù)的完成度上。因此，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，街道辦事處作為政府組織的延伸與城市居民的“服務(wù)反映器”，承擔(dān)了一定行政組織的職能與社會(huì)服務(wù)職能[2]。

中華人民共和國(guó)成立前夕，為加強(qiáng)城市政權(quán)建設(shè)，更好地開(kāi)展城市管理工作，國(guó)民黨政府時(shí)期的保甲制被各種街道所取代。但由于當(dāng)時(shí)中國(guó)處于新政權(quán)建立初期，缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)與組織形式，不同的街道組織在管轄范圍、名稱(chēng)、地位、管理方式等方面存在較大差異，總結(jié)起來(lái)主要有三種類(lèi)型：第一種是設(shè)街政府，第二種是設(shè)街公所，第三種是“政街合一”[2]。

中華人民共和國(guó)成立后，街道辦事處作為專(zhuān)有名稱(chēng)首次出現(xiàn)于1953年。1953年，《關(guān)于城市街道辦事處組織、居委會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》中提出應(yīng)設(shè)立城市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處[3]。1954年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議正式通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），以法律形式統(tǒng)一并確定了城市街道辦事處的性質(zhì)和任務(wù)。《條例》規(guī)定，街道辦事處是市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)，其任務(wù)是辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見(jiàn)和要求，設(shè)專(zhuān)職干部三到七人、婦女干部一人。

《條例》頒布后，街道辦事處開(kāi)始在全國(guó)各個(gè)城市建立起來(lái)，但1958年的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)卻打破了這一趨勢(shì)，街道辦事處被各種人民公社所取代。以天津市為例，其原103個(gè)街道辦事處合并為52個(gè)人民公社[4]。1958年至1960年，全國(guó)25個(gè)省級(jí)行政單位共建立人民公社598個(gè)，而街道本身成為公社黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)或組織，權(quán)力受到一定程度的限制，由此形成了“黨政一家”或“政社一家”的管理體制[5]。1962年之后，城市人民公社才逐漸被取消，街道辦事處開(kāi)始重新回到大眾視野之中。

“文化大革命”期間，街道辦事處權(quán)力出現(xiàn)了異化的趨勢(shì)。1968年，街道革命委員會(huì)代替街道辦事處，其任務(wù)不再是政府與民眾的“橋梁”，而是“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行全面改造。窺而探之，當(dāng)時(shí)的街道革命委員會(huì)成為“階級(jí)斗爭(zhēng)”的工具，其主要職能涉及“搞外調(diào)”“抓清隊(duì)”“查戶(hù)口”等。在“文化大革命”后期，街道革命委員會(huì)代替街道辦事處成為政府履行職能的全新主體，工作范圍不斷擴(kuò)大，并且開(kāi)始行使行政職能。

“文化大革命”結(jié)束后，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了新憲法，撤銷(xiāo)街道革命委員會(huì)恢復(fù)街道辦事處;通過(guò)了《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處的性質(zhì)與地位[5]。

改革開(kāi)放帶來(lái)了中國(guó)社會(huì)歷史條件的根本性變化，大量復(fù)雜、多樣、異質(zhì)、具體的社會(huì)事務(wù)開(kāi)始向街道辦事處傾斜，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，城市規(guī)模的擴(kuò)大與功能的擴(kuò)展，使得城市常住人口大量增加，由此產(chǎn)生了諸多城市問(wèn)題，奠定了街道辦事處改革的基礎(chǔ);第二，在改革的過(guò)程中，20世紀(jì)六七十年代的“單位制”逐漸解體松動(dòng)，單位內(nèi)部的行政職能遭到弱化，社會(huì)職能開(kāi)始流入社會(huì)，最終“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”;第三，改革帶來(lái)了物質(zhì)文明的極大發(fā)展，居民的精神和文化需求也日趨多樣化[6]。在這種背景下，城市管理問(wèn)題和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題日益凸顯，街道辦事處的職能發(fā)揮尤為重要。

首先，為滿足社會(huì)發(fā)展與城市管理的需要，“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的理念受到一些大城市及特大城市的青睞，這些城市試圖在不增加行政層級(jí)的前提下，強(qiáng)化街道辦事處的管理職能，從而下沉城市管理重心，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)城市管理的目的[2]。而最終的結(jié)果是街道辦事處承擔(dān)的事務(wù)不斷增多，行政職能日益龐大，實(shí)質(zhì)上扮演了一級(jí)政府的角色[7]。其次，許多“市場(chǎng)無(wú)法為，政府不能為”的社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始不斷涌現(xiàn)。為了解決這些問(wèn)題，1986年，“社區(qū)”一詞第一次被民政部引入政府工作中，并要求各城市在基層中開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作。1991年5月，在各級(jí)政府的倡議和指導(dǎo)下，“社區(qū)建設(shè)”作為一種新的工作思路被提上日程，主張用社區(qū)力量解決社會(huì)問(wèn)題，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，強(qiáng)化社區(qū)功能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

從歷史發(fā)展的脈絡(luò)來(lái)看，街道辦事處在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中，逐漸成為政府基層管理的主體，承擔(dān)了較多的基層治理事務(wù)，具有雙重性質(zhì)，一端聯(lián)結(jié)著政府，是政府權(quán)力的末梢;另一端聯(lián)系著基層社會(huì)，是在基層社會(huì)中起著關(guān)鍵作用的社會(huì)主體，既要履行社會(huì)管理職能，又要承擔(dān)公共服務(wù)職能。街道辦事處成為政府與社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)，成為政權(quán)力量與社會(huì)力量互動(dòng)的交接點(diǎn)，是政府與社會(huì)及人民群眾相互聯(lián)系的橋梁和紐帶。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，街道辦事處的定位問(wèn)題成為政府實(shí)踐與學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，“撤銷(xiāo)”與“擴(kuò)權(quán)”也成為基層街道辦事處改革的兩種方向。

二、文獻(xiàn)綜述

作為我國(guó)城市基層行政管理的末梢[8]，街道辦事處一直以來(lái)是我國(guó)基層治理創(chuàng)新與改革的重點(diǎn)。而學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)往往從街道辦事處的基本履職情況出發(fā)，對(duì)其出現(xiàn)的困境進(jìn)行分析，如權(quán)責(zé)失衡[9]、人員配置的適應(yīng)性[10]、考核與監(jiān)督[11]、定位模糊[12]等?；谏鲜鲅芯浚趯?shí)踐層面，有關(guān)街道辦事處的改革開(kāi)始興起。其中，理論的出發(fā)點(diǎn)即職能重構(gòu)的重點(diǎn)有四點(diǎn)：需求導(dǎo)向、漸進(jìn)展開(kāi)、職責(zé)對(duì)等、智慧精簡(jiǎn)[12]。部分學(xué)者以基層治理改革為基礎(chǔ)，總結(jié)提煉出了諸如“紡錘式”“啞鈴式”“鋸齒式”[8]等具有一定代表性的經(jīng)驗(yàn)策略模式。此外，從地區(qū)層面來(lái)看，改革試點(diǎn)也是極具中國(guó)特色的實(shí)踐探索。楊宏山、李東泉從多案例分析的方法入手，總結(jié)了南京市、北京市、貴陽(yáng)市等地的改革經(jīng)驗(yàn)，厘清了街道辦事處的工作思路，認(rèn)為在不觸動(dòng)原有體制的情況下，提高街道辦事處的效率和便民性是重中之重[13];楊慧、王兆剛通過(guò)分析青島市城陽(yáng)區(qū)C街道辦事處存在的服務(wù)質(zhì)量下降、人員結(jié)構(gòu)性設(shè)置不合理等問(wèn)題，認(rèn)為職能的主次順序是進(jìn)行基層工作的關(guān)鍵[14]。

上述研究從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面勾畫(huà)出街道辦事處在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的狀態(tài)以及改革方向?？偨Y(jié)起來(lái)，可以看到，街道辦事處作為中國(guó)城市治理的重要場(chǎng)域，雖然經(jīng)歷過(guò)多次變遷，但是始終在“政府化”與“社會(huì)化”屬性之間不斷徘徊[15]，對(duì)角色本身的感知與理解是研究不斷拓展的關(guān)鍵。但長(zhǎng)期以來(lái)，如何對(duì)街道辦事處職能進(jìn)行合理定位，學(xué)界始終“述無(wú)定論”，這與街道辦事處自身的雙重角色密不可分，反映在現(xiàn)實(shí)中，即街道辦事處在行政組織與社會(huì)服務(wù)組織之間如何達(dá)成平衡，如何處理好“行政化”與“服務(wù)化”兩種傾向[9]。

一方面，為了適應(yīng)城市管理重心下移的趨勢(shì)，街道辦事處需運(yùn)用上級(jí)政府或政府部門(mén)授予的權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，從而維護(hù)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序，引導(dǎo)和支持社會(huì)組織間接提供社會(huì)公共物品和公共服務(wù)，滿足社會(huì)公眾的需求;另一方面，街道辦事處不斷淡化自身的行政色彩，朝著一個(gè)具有綜合協(xié)調(diào)職能的社會(huì)中介組織轉(zhuǎn)變，而在轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，合理定位在公共服務(wù)體系中的角色，運(yùn)用多種社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)不同社會(huì)群體的積極性，最終提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)[16]。

首先，從“凸顯行政”的職能定位角度來(lái)看?！皟杉?jí)政府，三級(jí)管理”體制是中國(guó)行政層級(jí)發(fā)展的過(guò)程中城市基層管理的理念之一。在這種理念的影響下，街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，一直發(fā)揮著“準(zhǔn)政府”的職能作用。從任務(wù)型組織的角度來(lái)說(shuō)，街道辦事處是基于特定任務(wù)而在一定時(shí)期內(nèi)成立的組織，需要具有獨(dú)立主體身份并承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理職責(zé)，如此才能形成“權(quán)責(zé)分立”的局面[16]。在這種情況下，街道辦事處承擔(dān)著大量政府職能，擁有并行使著大量政府權(quán)力，雖然不是一級(jí)政府或行政組織，但是卻是另一種角度的“行政主體”[1]。而在我國(guó)社會(huì)從“單位制”向“后單位制”轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，街道辦事處的職能也開(kāi)始向單一化膨脹的方向發(fā)展，行政屬性得到加強(qiáng)[2]。因此，在實(shí)際的職能配置構(gòu)想中，摒棄“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”轉(zhuǎn)而實(shí)行“三級(jí)政府，三級(jí)管理”[17]體制成為共識(shí)。實(shí)行“三級(jí)政府，三級(jí)管理”體制，有利于加強(qiáng)社會(huì)管理，但從實(shí)踐來(lái)看，深圳特區(qū)借鑒中國(guó)香港及新加坡的經(jīng)驗(yàn)，取消區(qū)級(jí)政府，改街道辦事處為政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了扁平化治理，為“行政化”街道辦事處的發(fā)展提供了新的方向。

其次，從“強(qiáng)化服務(wù)”的職能定位角度來(lái)看。隨著時(shí)代的發(fā)展，街道辦事處逐步承擔(dān)起大量的綜合社會(huì)職能，眾多的市政府、區(qū)政府開(kāi)始下放權(quán)責(zé)，使街道辦事處擁有了城市管理、財(cái)務(wù)管理和人員管理的權(quán)力，相對(duì)增加了街道辦事處的任務(wù)量，也加強(qiáng)了街道辦事處的服務(wù)色彩。街道辦事處的任務(wù)涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)方面，其管理職責(zé)顯現(xiàn)出鮮明的廣泛性特征，因而如何更好地服務(wù)社區(qū)民眾、有效地處理復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，成為其首要面對(duì)的問(wèn)題[18]。從社區(qū)自治的角度來(lái)看，街道辦事處應(yīng)該承擔(dān)的首要政治任務(wù)是促進(jìn)社區(qū)自治與服務(wù)，但在某種程度上，社區(qū)自治對(duì)街道辦事處來(lái)說(shuō)卻是一種新挑戰(zhàn)，因?yàn)樵诠卜?wù)供給方面，可能與社會(huì)組織形成競(jìng)爭(zhēng)[6]。從組織行為學(xué)的角度來(lái)看，現(xiàn)代組織的一個(gè)根本性特征便是“權(quán)責(zé)匹配”，而街道辦事處在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，更多的是按照要求完成上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)和工作任務(wù)，在承擔(dān)更多職責(zé)時(shí)缺乏相應(yīng)的權(quán)力做保證，加之長(zhǎng)期以來(lái)“條條統(tǒng)治”思維的影響，在執(zhí)行過(guò)程中往往存在“看得見(jiàn)、摸得著、無(wú)權(quán)管”的困境，因而服務(wù)性色彩更為突出[19]。實(shí)踐中，當(dāng)街道辦事處的服務(wù)色彩較為濃厚時(shí)，撤銷(xiāo)街道辦事處便成為“首選方案”，由此產(chǎn)生了“銅陵模式”，并在其他地區(qū)加以推廣，即在減少行政管理層級(jí)的基礎(chǔ)上，提高居民自治水平和社區(qū)服務(wù)水平，最終實(shí)現(xiàn)“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”向“兩級(jí)政府，兩級(jí)管理”目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

綜而述之，現(xiàn)有研究無(wú)論是從“凸顯行政”切入，還是針對(duì)“強(qiáng)化服務(wù)”討論，均側(cè)重于橫向靜態(tài)延伸，忽略了從縱向時(shí)間跨度層面探索街道辦事處職能定位的演變邏輯。一方面，在行政傾向角度上，強(qiáng)調(diào)街道辦事處行政化的思想有可能導(dǎo)致我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的更加膨脹，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。原本的街道辦事處是一種“類(lèi)科層制”組織，但若在實(shí)踐中將其真正科層化，是否會(huì)在街道辦事處內(nèi)部出現(xiàn)所謂“帕金森定律”的癥狀？另外，街道辦事處的行政化也是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有行政架構(gòu)的挑戰(zhàn)，是否能夠真正適應(yīng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，處理系列社會(huì)問(wèn)題，還需在實(shí)踐中予以檢驗(yàn)。另一方面，從服務(wù)傾向維度來(lái)看，街道辦事處服務(wù)化傾向的觀點(diǎn)容易導(dǎo)致其工作重心發(fā)生偏離，出現(xiàn)職能錯(cuò)位現(xiàn)象。大量的社會(huì)、行政、執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定秩序等任務(wù)過(guò)度下放到街道辦事處，使其無(wú)法承擔(dān)自上而下的服務(wù)壓力，科層組織“上面千條線，下面一根針”的權(quán)責(zé)尷尬由此產(chǎn)生。有鑒于此，本文按照“歷史溯源-靜動(dòng)互轉(zhuǎn)”的思路，通過(guò)構(gòu)建“服務(wù)壓力-行政動(dòng)力”的分析框架來(lái)詮釋在街道辦事處職能演變過(guò)程中，不同“力量”組合的內(nèi)在機(jī)理，并以此回應(yīng)服務(wù)與行政傾向二者之間的演進(jìn)關(guān)系。

三、分析框架：公共服務(wù)壓力（責(zé)）-任務(wù)型行政動(dòng)力（權(quán)）下街道辦事處的職能定位

（一）任務(wù)型行政動(dòng)力與公共服務(wù)壓力

本文的重點(diǎn)是關(guān)注街道辦事處職能取向的歷史變化何以發(fā)生，分析的線索是兩種“力量”之間的匹配關(guān)系。抽象而言，在街道辦事處職能的發(fā)展演變過(guò)程中，有兩個(gè)重要的影響維度：任務(wù)型行政動(dòng)力與公共服務(wù)壓力。所謂任務(wù)型行政動(dòng)力，是指作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處所擁有的處理社會(huì)事務(wù)的決定權(quán)，體現(xiàn)在實(shí)踐中是一種“動(dòng)力”。如果街道辦事處在實(shí)際工作中，擁有較大的“自由裁量權(quán)”[20]，能夠?qū)λ茌犑聞?wù)、領(lǐng)域、方法等有較高自主性，任務(wù)型行政動(dòng)力就大;如果本身無(wú)法或很少擁有對(duì)某些事務(wù)、領(lǐng)域、方法的自主性，任務(wù)型行政動(dòng)力就小。

公共服務(wù)壓力是指街道辦事處承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)功能的多少，體現(xiàn)在實(shí)踐中是一種壓力。如果街道辦事處在基層需要面對(duì)大量的社會(huì)事務(wù)、承擔(dān)紛繁復(fù)雜的服務(wù)功能，那么公共服務(wù)壓力就大;若街道辦事處獨(dú)立于社會(huì)之上，無(wú)須承擔(dān)較多的服務(wù)職能，那么公共服務(wù)壓力就小。

在中國(guó)的基層治理實(shí)踐中，任務(wù)型行政動(dòng)力與公共服務(wù)壓力都面臨比較復(fù)雜的問(wèn)題。例如，在行政動(dòng)力層面，街道辦事處作為政府派出機(jī)關(guān)究竟能做什么、不能做什么，是不夠明確的，因此街道辦事處的“自由處置”權(quán)力邊界模糊[21]。再如，如果街道辦事處的功能是履行基層政府下放的任務(wù)，那么任務(wù)由哪一個(gè)主體交辦？交辦任務(wù)的主體是否有權(quán)力進(jìn)行交辦？街道辦事處與上一級(jí)政府或上兩級(jí)政府的關(guān)系處于一種怎樣的狀態(tài)？如果存在一種“特殊”的狀態(tài)，這種狀態(tài)出現(xiàn)的法律依據(jù)又是什么？[19]。另外，街道在完成任務(wù)后的考核難以進(jìn)行，街道辦事處作為政府的派出機(jī)關(guān)，需要按照政府內(nèi)部的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)比，但是其服務(wù)屬性意味著街道辦事處的考核方式需要有別于傳統(tǒng)科層組織的考核方式。

由此，本文結(jié)合任務(wù)型行政動(dòng)力與公共服務(wù)壓力這兩個(gè)分析維度，構(gòu)建一個(gè)分析街道辦事處職能定位的靜態(tài)分析框架。

在任務(wù)型行政動(dòng)力較高的情況下，街道辦事處便有較大的積極性從事繁雜的基層工作，各項(xiàng)民生任務(wù)便能夠高效率地實(shí)現(xiàn)。如果街道辦事處公共服務(wù)壓力較小，則說(shuō)明服務(wù)事項(xiàng)的急迫性、復(fù)雜性不強(qiáng)，任務(wù)無(wú)法得到快速完成，進(jìn)而產(chǎn)生推脫、遲緩的局面;如果公共服務(wù)壓力較大，則說(shuō)明事務(wù)的急迫性、復(fù)雜性較強(qiáng)，在自身積極性較高的情況下，任務(wù)便能夠被準(zhǔn)時(shí)、保量地完成。

在任務(wù)型行政動(dòng)力較低的情況下，街道辦事處有較小的積極性從事繁雜的基層工作，各項(xiàng)民生任務(wù)無(wú)法得到高效率地實(shí)現(xiàn)。如果公共服務(wù)壓力較小，則說(shuō)明服務(wù)事項(xiàng)的急迫性、復(fù)雜性不強(qiáng)。雖然街道辦事處本身沒(méi)有較高的積極性，但是由于服務(wù)事項(xiàng)單一、非緊急，不會(huì)產(chǎn)生較大的社會(huì)影響。如果公共服務(wù)壓力較大，則說(shuō)明事務(wù)的急迫性、復(fù)雜性較強(qiáng)，這時(shí)由于本身的職責(zé)不匹配，很可能導(dǎo)致某些重要事項(xiàng)無(wú)法準(zhǔn)時(shí)、保量地完成，進(jìn)而影響組織正常職能的履行。

（二）“服務(wù)壓力-行政動(dòng)力”二維動(dòng)態(tài)演進(jìn)

以上兩種“力”組合而成的四個(gè)維度，為街道辦事處職能定位靜態(tài)上的分析，但其歷史發(fā)展的實(shí)踐證明，四個(gè)維度并不是完全割裂的，相反，它們之間有一個(gè)遞推的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程（見(jiàn)圖1）。

如圖1所示，基于公共服務(wù)壓力與任務(wù)型行政動(dòng)力，街道辦事處的職能定位演進(jìn)過(guò)程可以清晰地展示出來(lái)。當(dāng)組織處于第二、第四象限時(shí)，公共服務(wù)壓力與任務(wù)型行政動(dòng)力無(wú)法完全匹配，因而造成了權(quán)責(zé)失衡、職能尷尬的局面。當(dāng)組織處于第一、第三象限時(shí)，公共服務(wù)壓力與任務(wù)型行政動(dòng)力的匹配度較好，權(quán)責(zé)處于一種平衡的狀態(tài)。

1954年12月31日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》對(duì)街道辦事處的公共服務(wù)職責(zé)作出明確規(guī)定：一是辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng);二是指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作;三是反映居民的意見(jiàn)和要求?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)街道辦事處的任務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有現(xiàn)今繁重，且職責(zé)清晰明確，只是代表區(qū)政府辦理居民的相關(guān)事宜，因而其權(quán)力相對(duì)較小，處于圖1中的第三象限。此時(shí)的街道辦事處職能狀態(tài)比較穩(wěn)定，尚沒(méi)有出現(xiàn)后期發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的定位難題。但也正是因?yàn)榻值擂k事處成立之初所面臨的諸多不確定性，這就為日后的變動(dòng)留下了很大的空間。

“大躍進(jìn)”時(shí)期，伴隨著生產(chǎn)資料社會(huì)主義改造的完成，街道辦事處承擔(dān)了城區(qū)政府下達(dá)的各項(xiàng)服務(wù)性任務(wù)，并建立了大量生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施。由此，街道辦事處承擔(dān)的社會(huì)性事務(wù)不斷增加，但其行政權(quán)力卻沒(méi)有得到相應(yīng)的提高。

而在“大躍進(jìn)”后期，街道辦事處的行政性質(zhì)不斷增加，并開(kāi)始掌握一定的行政權(quán)力，實(shí)際上成為基層政府下的“準(zhǔn)政府”組織?！拔幕蟾锩逼陂g，作為“革命委員會(huì)”出現(xiàn)的街道辦事處工作范圍再一次擴(kuò)大，儼然成為一級(jí)基層政權(quán)組織。“文化大革命”結(jié)束后，“革命委員會(huì)”被撤銷(xiāo)，街道辦事處恢復(fù)以前的組織形態(tài)。經(jīng)過(guò)這一時(shí)期，街道辦事處的職能定位逐漸進(jìn)入第二象限，并向第一象限轉(zhuǎn)移。

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著基層事務(wù)復(fù)雜性的增加，傳統(tǒng)的街道辦事處體制及其職能定位體現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，街道辦事處權(quán)責(zé)失衡，大量的社會(huì)事務(wù)最終都落到了街道辦事處，但街道辦事處卻沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的法定地位和權(quán)力，不僅在財(cái)政和人員編制上受制于區(qū)級(jí)政府，而且沒(méi)有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)力和完全的行政管理功能，只能接受職能部門(mén)的委托，“傳遞”行使某項(xiàng)行政職能[16];其次，街道辦事處職能涉及領(lǐng)域復(fù)雜多樣，且在履行職能的過(guò)程中存在著政街不分、政事不分等問(wèn)題;最后，在一定程度上限制了社會(huì)自治功能的發(fā)揮（見(jiàn)圖2）。長(zhǎng)期以來(lái)，街道辦事處對(duì)基層社區(qū)居委會(huì)的人、財(cái)、物控制過(guò)度，將政府職能不斷延伸，使得基層居委會(huì)存在著行政化傾向，進(jìn)而導(dǎo)致居民參與社區(qū)治理意愿不高，凝聚力不強(qiáng)。街道辦事處的職能定位從第一象限逐漸向第二象限“回轉(zhuǎn)”，呈現(xiàn)出顯著的權(quán)職不匹配現(xiàn)象。目前，街道辦事處職能定位正處于第二象限之中。

對(duì)于第四象限的高行政動(dòng)力、低服務(wù)壓力來(lái)說(shuō)，在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的條件下是很難實(shí)現(xiàn)的，只能是一個(gè)理想化的未來(lái)狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，雖然街道辦事處有相當(dāng)程度的權(quán)力，但是由于公共服務(wù)事項(xiàng)相對(duì)較少，服務(wù)壓力相對(duì)較低，因而也處于一種權(quán)責(zé)不匹配的狀態(tài)。對(duì)處于這一狀態(tài)的街道辦事處來(lái)說(shuō)，雖然權(quán)責(zé)未有機(jī)統(tǒng)一，但是不會(huì)產(chǎn)生如第二象限的嚴(yán)重后果。

四、改革方向：降低服務(wù)壓力，提高行政動(dòng)力

街道辦事處要保持較為均衡的權(quán)責(zé)匹配關(guān)系，找尋恰當(dāng)?shù)穆毮芏ㄎ?，需要從服?wù)壓力與行政動(dòng)力兩個(gè)維度進(jìn)行思考。

第一，在服務(wù)壓力層面，在保持低行政動(dòng)力的條件下，需要為街道辦事處“減負(fù)”。如今，大量的行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)沿著政府層級(jí)“漏斗”都落到了街道辦事處，使其負(fù)擔(dān)的壓力不斷增加[22]，進(jìn)而導(dǎo)致其承擔(dān)著各級(jí)政府部門(mén)“下沉”到基層各項(xiàng)維持穩(wěn)定、社會(huì)管理、執(zhí)法處罰、公共服務(wù)等事項(xiàng)。因此，為基層的街道辦事處“減負(fù)”成為其厘清自身職能定位的關(guān)鍵。

而解決“減負(fù)”問(wèn)題，則需要從內(nèi)外兩個(gè)維度進(jìn)行探索。首先，在其內(nèi)部構(gòu)建整體性的信息系統(tǒng)。高度電子化的政務(wù)服務(wù)，不僅為民眾提供了整合性便捷的公共服務(wù)，而且將各種事務(wù)予以連接重組，簡(jiǎn)化了復(fù)雜的行政流程。從某種程度上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段的街道辦事處負(fù)擔(dān)過(guò)重，很重要的原因就是對(duì)信息利用得不充分，以致無(wú)法應(yīng)對(duì)繁雜的日常事務(wù)。而利用信息技術(shù)，將組織的日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)信息毫無(wú)限制地聯(lián)結(jié)成一個(gè)系統(tǒng)，將上級(jí)政府的焦點(diǎn)同公民的需求有機(jī)結(jié)合，按照公民的要求實(shí)現(xiàn)信息的互動(dòng)搜集和供給，能夠有效地提高辦事效率[23]，也減輕了傳統(tǒng)辦事方法帶來(lái)的負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。其次，在外部加強(qiáng)街道辦事處與社會(huì)的合作。社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性與日俱增，使得街道辦事處處于政府與社會(huì)的臨界點(diǎn)之上，雖然為其帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，但是若能充分利用多元主體的顯著優(yōu)勢(shì)，形成基層協(xié)同治理新格局，必定會(huì)減輕事務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)治理新局面。與街道辦事處的工作人員相比，公民更了解社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需要，因此必須要通過(guò)宣傳和提升公民素質(zhì)等方式提高公民參與社區(qū)治理的意識(shí)和能力，讓廣大公民參與到基層建設(shè)中來(lái)，這樣不僅可以減輕街道辦事處的負(fù)擔(dān)，而且可以加強(qiáng)基層與公眾的聯(lián)系。除此之外，也需要積極扶持民間組織的發(fā)展，適當(dāng)向社會(huì)賦權(quán)，讓各類(lèi)群眾性、服務(wù)性、公益性的非政府組織介入到街道辦事處的實(shí)際運(yùn)作中，充分發(fā)揮非政府組織在社會(huì)服務(wù)中的作用。

第二，在行政動(dòng)力層面，需要為街道辦事處“賦權(quán)”。在公共行政學(xué)領(lǐng)域，作為任務(wù)型行政組織的街道辦事處是針對(duì)特定事項(xiàng)而設(shè)定的臨時(shí)性派出機(jī)構(gòu)，其存在的合理性受制于上級(jí)下放任務(wù)的規(guī)模、期限等因素，因而其本身并不是一種職能履行的常態(tài)化方式，只是為了解決特殊問(wèn)題的非正式的選擇行為。因此，街道辦事處若要有確定的職能地位，需要有穩(wěn)定的行政賦權(quán)。但需要注意的是，在行政賦權(quán)的過(guò)程中需要理順街道辦事處與上級(jí)政府職能部門(mén)間的關(guān)系，加強(qiáng)職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理，明確劃分職責(zé)權(quán)限，確?！柏?zé)權(quán)一致”“條專(zhuān)塊統(tǒng)”[24]。

綜合考量服務(wù)壓力與行政動(dòng)力，本文提出對(duì)街道辦事處改革方向的思考（見(jiàn)圖3）。具體而言，在“減負(fù)”方面，電子化改革事務(wù)處理的關(guān)鍵是將原先街道辦事處承擔(dān)的大量社會(huì)事務(wù)工作收歸到事務(wù)中心，為居民提供一站式服務(wù)，可以設(shè)立電子化服務(wù)系統(tǒng)響應(yīng)居民需求，為居民“拿號(hào)”，通過(guò)“呼號(hào)”辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。這樣，不僅可以降低街道辦事處的財(cái)力負(fù)擔(dān)，而且能精簡(jiǎn)實(shí)際工作人員，使工作效能大幅提高。社會(huì)合作方向主要有兩個(gè)：一是承接公眾需求，讓公民通過(guò)各種途徑、方式、渠道參與到基層建設(shè)，使街道辦事處成為聚合公民意見(jiàn)的有效場(chǎng)所;二是與各種非政府組織進(jìn)行廣泛的合作，將部分權(quán)力合理“下放”，利用街道平臺(tái)凝聚社會(huì)服務(wù)力量，以服務(wù)為中心、信任為宗旨，開(kāi)展各種建設(shè)活動(dòng)，從而提高公共物品的供給效率。在“賦權(quán)”方面，保持任務(wù)型組織的合法性、穩(wěn)定性，并獲得長(zhǎng)期管理社會(huì)的權(quán)力是街道辦事處管理復(fù)雜社會(huì)事務(wù)的關(guān)鍵所在，而在這一過(guò)程中，需要對(duì)政府各職能部門(mén)的職權(quán)進(jìn)行合理劃分。

[圖3 街道辦事處改革方向示意圖]

五、結(jié)論與討論

近年來(lái)，有關(guān)街道辦事處職能定位的研究林林總總，對(duì)基層治理實(shí)踐帶來(lái)了很好的指向性影響。本文在回溯街道辦事處歷史演變的基礎(chǔ)之上，提出了“服務(wù)壓力-行政動(dòng)力”的二維分析框架，認(rèn)為當(dāng)街道辦事處處于第一、第三象限時(shí)，其職能定位比較穩(wěn)定，權(quán)責(zé)匹配較為均衡?；谶@一分析框架，認(rèn)為街道辦事處未來(lái)的改革方向可以有兩個(gè)方面：一是在保持公共服務(wù)壓力不變的條件下，進(jìn)行適當(dāng)性的行政賦權(quán);二是在行政動(dòng)力不變的條件下，進(jìn)行基層“減負(fù)”。

需要說(shuō)明的是，本文只是對(duì)已有的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象進(jìn)行事實(shí)性分析，不對(duì)街道辦事處歷史發(fā)展的種種事件做特定的價(jià)值判斷，目的在于揭示基層街道辦事處職能定位的復(fù)雜性。本文構(gòu)建的“公共服務(wù)壓力（責(zé)）-任務(wù)型行政動(dòng)力（權(quán)）”這一分析框架，還存在尚未深入探討的問(wèn)題：首先，框架的分析起點(diǎn)是第三象限，即低行政動(dòng)力、低服務(wù)壓力階段，為什么街道辦事處的職能定位首先從這一階段發(fā)生變化？換言之，影響街道辦事處初始職能定位的肇因是什么？其次，分析框架的總體演進(jìn)趨勢(shì)為順時(shí)針（第三象限→第二象限→第一象限），為什么會(huì)產(chǎn)生這種順時(shí)針的發(fā)展方向？是否存在著逆時(shí)針變異化發(fā)展的邏輯？最后，本文的分析框架是建立在對(duì)街道辦事處歷史梳理基礎(chǔ)上的邏輯分析，但由于中國(guó)基層治理復(fù)雜場(chǎng)景中新問(wèn)題不斷呈現(xiàn)，該結(jié)論在實(shí)踐中的應(yīng)用可能存在偏差之處。

總體而言，本文試圖構(gòu)建“行政動(dòng)力-服務(wù)壓力”的分析框架，以“歷史溯源—靜動(dòng)互轉(zhuǎn)”的視角對(duì)街道辦事處職能定位過(guò)程中所面臨的一系列問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)詮釋。一方面，從行政動(dòng)力視角分析街道辦事處本身參與社會(huì)事務(wù)管理的積極性;另一方面，從服務(wù)壓力視角分析復(fù)雜、多樣的社會(huì)事務(wù)對(duì)其本身職能履行的影響，嘗試對(duì)我國(guó)基層治理改革進(jìn)行制度創(chuàng)新的探索，促進(jìn)基層治理體系逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

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