生態(tài)文明審計服務(wù)國家治理的路徑探析

鄭國洪　朱芳芳

【摘 要】 生態(tài)安全是一國可持續(xù)發(fā)展的基石之一，它屬于國家治理核心問題的一部分，而國家審計是國家治理監(jiān)督子系統(tǒng)的組成部分，因此生態(tài)文明審計應(yīng)該服務(wù)于國家治理。文章在論述生態(tài)文明審計與國家治理關(guān)系的基礎(chǔ)上，從生態(tài)文明審計有利于維護國家生態(tài)安全、維護人民切身利益以及促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面分析生態(tài)文明審計在國家治理中的職能作用，從完善生態(tài)審計制度、構(gòu)建生態(tài)文明審計大格局、創(chuàng)新生態(tài)審計技術(shù)方法以及提高審計人員素質(zhì)四個方面探討生態(tài)文明審計服務(wù)國家治理的路徑。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)文明審計； 國家治理； 職能定位； 路徑

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）10-0121-03

20世紀爆發(fā)的“八大環(huán)境公害事件”和《寂寞的春天》的出版，引發(fā)人類對環(huán)境污染的廣泛關(guān)注。為了應(yīng)對工業(yè)帶來的生態(tài)危機，生態(tài)文明建設(shè)成為當前世界的主要議題。自改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，雖然GDP總量躍居全球第二，但逐步累積的環(huán)境污染問題愈加突出，許多地區(qū)污染排放物超標、污染嚴重，導(dǎo)致部分城市霧霾問題凸顯，嚴重阻礙我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，少數(shù)地區(qū)甚至因環(huán)境污染導(dǎo)致群體事件，影響社會安定，如四川的“宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”和江蘇的“南通排海工程”均導(dǎo)致了群眾集會游行，造成嚴重的社會后果。審計機關(guān)作為國家治理中的核心機構(gòu)理應(yīng)有效發(fā)揮審計監(jiān)督職能，服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。隨著生態(tài)文明建設(shè)進程的不斷深化，生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容也需要不斷拓展，因此針對生態(tài)文明建設(shè)的特定內(nèi)容，生態(tài)文明審計的必然要求便是構(gòu)建相應(yīng)的生態(tài)文明審計路徑。本文圍繞十八屆四中全會所提倡的“建設(shè)美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革”等內(nèi)容展開，深入研究分析生態(tài)文明審計與國家治理的關(guān)系，以及生態(tài)文明審計在國家治理體系中所發(fā)揮的作用，并在此基礎(chǔ)上探討生態(tài)文明審計服務(wù)國家治理的路徑。

一、生態(tài)文明審計與國家治理的關(guān)系

（一）生態(tài)文明審計的內(nèi)涵

生態(tài)文明審計的內(nèi)涵，從狹義角度來說是人們平常所說的環(huán)境審計，目前已有大量學(xué)者對其進行了定義，但觀點不一。筆者將陳淑芳、李青（1998）和李雪、楊智慧（2004）對環(huán)境審計的定義相結(jié)合得出觀點，狹義的生態(tài)文明審計是指為了改善環(huán)境，促進社會可持續(xù)發(fā)展，由審計組織（包括國家審計、民間審計和內(nèi)部審計）依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)、審計準則、財務(wù)和環(huán)境保護理論，采用適當方法對被審計單位在生態(tài)指標與環(huán)境法規(guī)、安全和健康保障指標偏離程度或風(fēng)險等方面進行監(jiān)督、評價和鑒證，以促進被審計對象規(guī)范經(jīng)營、有效承擔(dān)保護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，促進社會持續(xù)健康發(fā)展的一種獨立經(jīng)濟監(jiān)督活動。

廣義的生態(tài)文明審計范圍更廣，不僅包括狹義的生態(tài)文明審計所包含的內(nèi)容，還應(yīng)全方位立足于生態(tài)文明建設(shè)的全過程，從人、自然和社會發(fā)展的角度出發(fā)，按照可持續(xù)發(fā)展理論對被審計單位在構(gòu)建人、自然和社會和諧共處中所取得的精神和物質(zhì)成果進行監(jiān)督、評價和鑒證，以促進生態(tài)文明健康發(fā)展。黨的十八大提出要從優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度以及加強生態(tài)文明制度建設(shè)四方面加強生態(tài)文明建設(shè)，因此審計機關(guān)的生態(tài)文明審計重點應(yīng)集中于上述四個方面。

（二）生態(tài)文明審計與國家治理的關(guān)系

國家治理體系中包含決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)，國家審計屬于國家治理系統(tǒng)的監(jiān)督子系統(tǒng)，發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督職能。審計機關(guān)的審計監(jiān)督包括財政預(yù)算審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、投資審計和生態(tài)文明審計等內(nèi)容，因此生態(tài)文明審計同樣屬于國家治理系統(tǒng)的重要成分（參見圖1），其主要職責(zé)是維護國家生態(tài)安全，深化生態(tài)文明建設(shè)進程。

生態(tài)文明審計作為審計監(jiān)督系統(tǒng)的一項分支監(jiān)督子系統(tǒng)，其監(jiān)督服務(wù)功能尚未得到充分挖掘，長期以來審計機關(guān)實施的生態(tài)文明審計主要局限于環(huán)境保護審計：一是將其作為經(jīng)濟責(zé)任審計的一項內(nèi)容，主要考核企業(yè)干部在責(zé)任期間對生態(tài)環(huán)境的保護程度；二是將其作為環(huán)境保護項目完工決算審計的一項內(nèi)容，用于評價環(huán)境保護項目投資成果，這難以滿足黨和政府生態(tài)文明建設(shè)的需要。因此審計機關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，站在全國甚至全球的高度在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上積極主動開展生態(tài)文明審計，依法對保護、治理和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的資金進行監(jiān)督，揭示違法違規(guī)行為，提出科學(xué)合理的建議，以維護國家生態(tài)安全。

二、生態(tài)文明審計在國家治理中的職能定位

（一）有利于規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)，維護國家生態(tài)安全

生態(tài)安全是國家安全的重要組成部分，更是實現(xiàn)人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基石。我國綜合實力的迅速提升，極大地豐富了廣大群眾的物質(zhì)文化生活。然而一些地區(qū)單純追求當前利益或局部利益，片面追求經(jīng)濟發(fā)展，盲目開發(fā)采集資源，導(dǎo)致資源過度采集利用，或以污染生態(tài)環(huán)境為代價提升GDP，允許重污染企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)排放。我國人均資源占有量遠遠落后于世界平均水平，與此同時水資源惡化、耕地減少與退化、酸雨、森林危機、生物多樣性和霧霾問題日益突出，導(dǎo)致生態(tài)安全問題凸顯，不僅削弱了經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的支撐力，還影響人類的基本生存環(huán)境，威脅人體健康。為此，國家在2012年修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》基本監(jiān)控項目中增添了年均、日均濃度限值，體現(xiàn)了黨和國家對環(huán)境保護與治理的重視。解決環(huán)境問題的核心方法是加強生態(tài)建設(shè)，維持生態(tài)平衡，促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。維護國家生態(tài)安全關(guān)系到可持續(xù)健康發(fā)展，是國家治理關(guān)注的核心問題之一，因此作為國家治理的“免疫”系統(tǒng)——國家審計應(yīng)當關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)，促進生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。生態(tài)文明審計有利于發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的安全問題和潛在風(fēng)險，提出合理審計建議，優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)，保障生態(tài)文明建設(shè)有序推進，維護國家生態(tài)安全。

（二）有利于促進生態(tài)文明建設(shè)，維護人民群眾切身利益

人類活動是基于某一特定的生態(tài)環(huán)境進行的，生態(tài)環(huán)境在影響人類開展各項活動的同時，還直接影響人類的基本生活。優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境不僅有利于促進人體健康，還有助于提升人民群眾的生活品質(zhì)。近年來，一些地方片面追求粗放式經(jīng)濟增長，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重。全國有1/5的城市空氣污染嚴重，空氣質(zhì)量長期低于國家三級標準，甚至還出現(xiàn)霧霾問題；1/3的國土遭受酸雨侵蝕，開始凸現(xiàn)持久性有機污染危害。世界銀行研究表明，在我國主要城市每年有17多萬人由于遭受大氣污染危害而過早死亡，水體污染導(dǎo)致的腸道疾病甚至腫瘤也在一些地方出現(xiàn)。所以，保障廣大人民群眾的切身利益，加強生態(tài)文明建設(shè)迫在眉睫。生態(tài)文明建設(shè)涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、國土資源等部門，是一個龐大繁雜的工程。如果單純依靠這些部門進行建設(shè)和監(jiān)督，勢必因缺少外部監(jiān)管和部門間配合不力而影響生態(tài)文明建設(shè)。而作為國家治理監(jiān)督系統(tǒng)之一的國家審計，具有相對獨立性，并且在經(jīng)濟評價、監(jiān)督和鑒定方面擁有專業(yè)優(yōu)勢，由其進行生態(tài)文明審計，有利于確保生態(tài)文明建設(shè)資金安全，揭露違法占用耕地、海域和違規(guī)排放污染等危害人民群眾利益的行為，以及一些生態(tài)文明建設(shè)主管部門執(zhí)法不嚴、行政不作為或配合協(xié)作不力等問題，發(fā)現(xiàn)一些生態(tài)文明建設(shè)的潛在風(fēng)險隱患，通過審計報告等手段促進相關(guān)單位或部門整改，完善責(zé)任追究機制，促進生態(tài)文明建設(shè)，提升國家生態(tài)文明治理水平，維護人民群眾的切身利益。

（三）優(yōu)化資源配置，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

新中國成立以來，我國在資源開發(fā)利用和經(jīng)濟建設(shè)上取得顯著成效，但我們應(yīng)該深刻意識到中國國情，資源稟賦決定了我國資源稀缺問題將持續(xù)存在。雖然我國地域廣闊，資源數(shù)量多、類別全，但人均占有量少，主要礦物資源煤、石油、鐵礦石、銅的人均占有量分別為世界人均占有量的67%、6%、50%和25%；同時資源使用情況還在很大程度上受到經(jīng)濟發(fā)展方式的影響，落后的經(jīng)濟發(fā)展方式容易導(dǎo)致資源浪費，目前我國單位資源耗費不僅遠高于西方發(fā)達國家，甚至還高于一些發(fā)展中國家，如印度。當前首要任務(wù)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式以提升資源利用率。在黨的十八大報告中提出，要促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵就是提升資源使用率、促進資源優(yōu)化配置、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等。通過生態(tài)審計，能夠發(fā)現(xiàn)和揭示一些不合理的經(jīng)濟發(fā)展方式及資源浪費等問題，有利于促進相關(guān)單位節(jié)能降耗，提高資源利用率，優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由外延式生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式生產(chǎn)，進而促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

三、生態(tài)文明審計服務(wù)國家治理的路徑

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，完善生態(tài)審計制度設(shè)計

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展成效令人欣喜。由于我國粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式導(dǎo)致部分地區(qū)資源消耗高、環(huán)境污染大，為此黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)擺在了重要位置，生態(tài)文明已融合到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)各個領(lǐng)域之中，全面建設(shè)美麗中國。從廣義角度看，生態(tài)文明建設(shè)不僅涉及環(huán)境污染防治、自然資源的開發(fā)利用，而且還涉及生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)，以及人與自然、社會協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容，具有整體性、動態(tài)性、開放性和關(guān)聯(lián)性等特點。因此生態(tài)審計不僅僅促進維護生態(tài)建設(shè)資金安全，更重要的是推動貫徹執(zhí)行、完善黨和政府制定的生態(tài)文明建設(shè)政策，提高生態(tài)文明建設(shè)的效益。當前生態(tài)審計制度尚不完善，導(dǎo)致生態(tài)審計面臨一些困難和挑戰(zhàn)：（1）審計法律依據(jù)缺乏?，F(xiàn)有的審計法、環(huán)境保護法和水污染防治法等均未對生態(tài)審計作出明確規(guī)定，導(dǎo)致生態(tài)審計缺乏有效法律根據(jù)和授權(quán)。（2）缺乏標準的生態(tài)審計評價體系。盡管我國制定頒布了一些審計標準規(guī)范，但至今尚無有關(guān)生態(tài)審計的評價標準和指標體系，促使生態(tài)審計操作指南不明，嚴重阻礙審計職能的高效發(fā)揮。（3）缺乏生態(tài)審計專業(yè)人員。生態(tài)審計涉及的審計內(nèi)容十分廣泛，專業(yè)性強，對審計人員要求較高，除掌握傳統(tǒng)的財務(wù)、審計知識外，還應(yīng)掌握環(huán)境法學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟學(xué)等方面的知識，而目前能夠滿足這些要求的審計人員還較少。因此為了搞好生態(tài)審計，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，有計劃分步驟地制定完善生態(tài)審計制度和生態(tài)審計操作指南，規(guī)范生態(tài)審計行為，促進生態(tài)審計健康發(fā)展。

（二）整合資源，構(gòu)建生態(tài)審計大格局

生態(tài)文明審計要以提升生態(tài)環(huán)境和維護生態(tài)安全為起點，緊密圍繞主要地區(qū)、主要生態(tài)文明建設(shè)問題，以生態(tài)文明建設(shè)資金合規(guī)性審計為基礎(chǔ)，集中力量關(guān)注黨和政府生態(tài)文明政策的貫徹執(zhí)行以及生態(tài)項目效益等情況。生態(tài)文明審計涉及的審計對象繁多，需要較強的專業(yè)技術(shù)水平，不僅包括生態(tài)資金合規(guī)性審計，也包括政府領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任履行情況、自然資源的合理利用等。再加上目前審計隊伍知識結(jié)構(gòu)尚不能完全適應(yīng)生態(tài)審計的專業(yè)要求，單純依靠某一審計組織實行審計，勢必因人員知識結(jié)構(gòu)受限而影響審計效果，因此必須打破專業(yè)分工壁壘，整合國家審計、內(nèi)部審計、社會審計以及與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)專業(yè)機構(gòu)等資源，實現(xiàn)全局聯(lián)動，提高審計效果。同時，按生態(tài)文明審計涉及的專業(yè)內(nèi)容不同可將生態(tài)審計分為生態(tài)項目投資審計、生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)濟責(zé)任審計、生態(tài)文明建設(shè)專項資金審計等。由于這些審計既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，甚至還存在一定的交叉重復(fù)，因此需要構(gòu)建生態(tài)文明審計總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌規(guī)劃，節(jié)約審計資源，共享審計成果，提升審計資源利用效率。

（三）與時俱進，創(chuàng)新生態(tài)文明審計技術(shù)方法

根據(jù)當前生態(tài)文明建設(shè)的需要，我國已開展生態(tài)文明審計。生態(tài)文明審計的前身為環(huán)境審計，而環(huán)境審計最初起源于20世紀六七十年代的西方發(fā)達國家。從我國審計實踐經(jīng)驗上看，無論是環(huán)境審計還是生態(tài)文明審計，均屬于較新的審計領(lǐng)域，再加上生態(tài)文明建設(shè)尚處于發(fā)展初期，需要在實踐中持續(xù)改進和創(chuàng)新，從而促使生態(tài)文明審計快速發(fā)展，所以必須創(chuàng)新生態(tài)審計理論，以適應(yīng)生態(tài)文明審計工作的需要。（1）拓展傳統(tǒng)審計理論方法。生態(tài)審計不限于傳統(tǒng)的資金合規(guī)性審計，更重要的是黨和政府生態(tài)政策執(zhí)行審計與生態(tài)項目效益審計，因此應(yīng)對傳統(tǒng)審計方法進行拓展，使其適應(yīng)生態(tài)審計的需要，如機會成本和資產(chǎn)價值等方法。（2）借助于已有的專業(yè)技術(shù)，搞好審計應(yīng)用方法創(chuàng)新。目前生態(tài)文明建設(shè)行業(yè)主管等單位已開始運用全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）和環(huán)境質(zhì)量檢測技術(shù)等技術(shù)方法進行監(jiān)管，因此必須做好類似專業(yè)技術(shù)在生態(tài)審計中的運用研究，提高審計效率與成效。（3）積極應(yīng)用信息技術(shù)進行生態(tài)審計。目前，生態(tài)文明建設(shè)主管部門和主辦單位已收集大量生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)資料，并構(gòu)建了相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。因此在對相關(guān)數(shù)據(jù)進行真實性和有效性核查的同時，積極應(yīng)用現(xiàn)代計算機技術(shù)進行審計，逐步使靜態(tài)審計與動態(tài)審計、現(xiàn)場審計與網(wǎng)絡(luò)審計相結(jié)合，從而提高生態(tài)審計效率。

（四）提高人員素質(zhì)，為開展生態(tài)文明審計提供保障

生態(tài)文明審計對專業(yè)技術(shù)水平和綜合運用能力有較高的要求，涉及生態(tài)、環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟、社會及管理等知識領(lǐng)域，而我國大部分審計人員的知識結(jié)構(gòu)僅限于財會、審計、工程等方面，所以生態(tài)審計對廣大審計人員來說是一項具有挑戰(zhàn)性的工作，這在一定程度上制約了生態(tài)審計的開展，因此要加強生態(tài)審計隊伍的建設(shè)與培訓(xùn)，提升審計人員的素質(zhì)，為生態(tài)審計提供強力支撐。第一，開展有針對性的生態(tài)文明審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，持續(xù)提升審計人員知識和水平，組建一支生態(tài)審計專業(yè)隊伍。第二，通過與高校、生態(tài)文明建設(shè)科研機構(gòu)和咨詢公司的多方位合作，聘請具有豐富生態(tài)理論和實踐經(jīng)驗的生態(tài)專家參與指導(dǎo)審計，彌補現(xiàn)有審計力量和專業(yè)知識的不足。第三，搞好生態(tài)審計人才引進工作，通過招考錄用與外聘相結(jié)合的方式，充實生態(tài)審計隊伍，優(yōu)化現(xiàn)有生態(tài)審計隊伍知識結(jié)構(gòu)，打造一支專家型、復(fù)合型審計隊伍，提升生態(tài)審計質(zhì)量和水平，滿足國家生態(tài)文明建設(shè)的需要。第四，建立一個生態(tài)文明審計交流平臺。借助金審工程，專門建立一個關(guān)于生態(tài)文明審計的學(xué)術(shù)、實務(wù)、技巧的網(wǎng)上交流平臺，審計人員互相溝通觀點、經(jīng)驗和技巧，在溝通中提升生態(tài)文明審計人員的素質(zhì)。

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