整合視域下黨建引領社區(qū)治理的實踐與發(fā)展

李 斌，王 杰

(安徽大學社會與政治學院，安徽 合肥230601)

一、問題的提出

在社會治理研究中，國家—社會的二元范式長期占據(jù)主導地位并逐步演化為國家中心論和社會中心論之爭。國家中心論將國家視作社會治理的主體力量，認為應由國家權力來推動和完善基層治理[1]。如城市社區(qū)是國家建構的用來代替單位制解體后對基層社會進行社會整合與管理的治理單元，在本質上仍具有行政吸納和國家主導的特征[2]。社會中心論側重從公民社會視角來分析社會治理的演變動力，在社區(qū)治理過程中強調回歸社會本位，給予社區(qū)充分的自治空間[3]，進而通過培育社區(qū)自治能力來重構社區(qū)治理模式[4]。在國家中心論和社會中心論分析范式之外，逐漸形成了一種社會中的國家視角[5]，即倡導建立一種合作型治理機制[6]，在國家主導與社會自治有效互動的基礎上形成社區(qū)治理的耦合系統(tǒng)[7]，最終實現(xiàn)多元主體共同參與社區(qū)治理的協(xié)商治理模式[8]。不論是國家中心視角、社會中心視角，還是社會中的國家視角，均沒有將中國共產黨納入分析視野，但不可忽視的是，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導[9]，回溯近代以來中國社會的變遷也可以發(fā)現(xiàn)，正是中國共產黨把國家重新組織起來，形成了黨—國體制下的制度變遷[10]。

黨建引領社區(qū)治理是“找回政黨”這一理論范式在社區(qū)治理中的實踐寫照，現(xiàn)實地體現(xiàn)了中國共產黨如何借助自身的整合優(yōu)勢來整合并引領社區(qū)治理，與黨的十九屆四中全會提出的建立“人人有責、人人負責、人人享有的社會治理共同體”理念相契合。概言之，黨建引領社區(qū)治理的本質是社區(qū)黨組織對社區(qū)多元主體進行整合，建立以社區(qū)黨組織為核心的社區(qū)治理共同體，從而實現(xiàn)社區(qū)治理的合作與共治。但在具體實踐過程中，社區(qū)黨組織應該如何實現(xiàn)整合并引領社區(qū)治理共同體實現(xiàn)目標，有待進一步研究。有鑒于此，本文試圖在整合視角下，對黨建引領社區(qū)治理的緣起、實踐以及未來發(fā)展進行探究。

二、社區(qū)治理中的整合難題

改革開放以來，市場化改革的深入推進不僅加快了傳統(tǒng)單位制的解體，也促使中國社會進入了經濟社會結構迅速變革的轉型期。在這階段，社會治理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。一方面，在單位制解體過程中，以單位組織為載體的社會整合機制不斷趨于瓦解；另一方面，轉型社會不斷出現(xiàn)的異質性、流動性等問題，迫切要求建立新的社會整合機制予以應對。因此，在社會重新整合的基礎上，如何實現(xiàn)對社會的有效管理，成為改革開放以來亟待解決的社會難題。正是基于上述背景，社區(qū)制成為國家應對單位制解體后繼續(xù)發(fā)揮城市社會整合功能的制度性選擇。對社區(qū)制的內涵進行剖析可以發(fā)現(xiàn)，其實質是在單位制解體過程中，對社會進行整合并建構一個以社區(qū)制為主體的治理體系[11]。然而，社區(qū)終究只是一種流于開放的居住空間，在具體的整合實踐過程中，不可避免地陷入因利益碎片化、關系疏離化和價值流散化等轉型社會固有難題而引起的整合困境。

(一)利益碎片化

單位體制的解體不僅見證了市場型社會的興起，還見證了整體型社會聚合體向碎片化利益群體的轉變[12]。具體來說，這種利益碎片化的轉向主要體現(xiàn)為社會成員利益追求多元化，難以形成整體性的利益追求。首先，市場化改革深入，讓原有經濟社會結構不斷松動，出現(xiàn)了許多新的階層和身份群體，分化成數(shù)量繁多的利益群體。其次，社會流動開放，如戶籍制度松動、城鄉(xiāng)二元被分割打破等，讓具有不同利益取向的群體都聚集于城市社區(qū)，進一步加劇了社區(qū)利益的分化。隨著市場化改革的繼續(xù)深入，一批新的社會組織產生，這就形成社區(qū)內不同屬性的單位和社會組織間利益相互交織，這也是社區(qū)利益碎片化趨向的重要體現(xiàn)。而這些問題的存在，容易造成不同利益群體的矛盾和沖突，難以在社區(qū)層面形成整體性治理局面，不利于重新構建以社區(qū)為載體的社區(qū)治理共同體。

(二)關系疏離化

單位組織被視為一種具有封閉和穩(wěn)態(tài)特征的功能性實體，承載著政治、經濟和社會等多重功能[13]，能為個人提供教育、醫(yī)療、福利保障等服務。單位體制改革促使單位組織的社會功能與生活功能分離。在“去單位化”的改革背景下，長期依附于單位組織體系的“單位人”從單位組織中分離出來轉化為“社會人”，并在體制外尋求社會與生活功能的市場化實現(xiàn)途徑。但在單位組織解體過程中，尤其是“單位人”向“社會人”的轉變過程中，舊有的以單位組織為中心的社會關系網絡趨于瓦解，加劇了聚集于社區(qū)的成員之間的原子化程度，導致成員陷入孤立和缺乏信任的關系疏離狀態(tài)，制約了社區(qū)整合功能的發(fā)揮。

(三)價值流散化

不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)單位社會具有高度閉合性的特征，讓成員彼此間形成了共同的價值規(guī)范，對集體有著強烈的認同感、歸屬感，致力于一致性目標的實現(xiàn)。但單位組織的解體不僅帶來了利益碎片化和關系疏離化的問題，還造成集體意識的消散，而“集體意識的衰落無疑會使社會陷入道德真空狀態(tài)，社會成員失去了社會的凝聚力，在意識形態(tài)領域各處閑散游蕩”[14]，從而引起社會價值的流散化。換言之，集體意識的消散可能造成部分社會成員的價值失范和行動越軌，給社會秩序帶來潛在的風險。但社區(qū)本身只是一種流于開放的居住空間，是基于生活領域建構的社會單元，難以在高度組織化生活基礎上建構共同的價值認同，無法對社會成員的行動產生引導和規(guī)范作用，也無法從價值層面為構建社區(qū)治理共同體提供支撐基礎。

三、社區(qū)治理共同體的構建

構建社區(qū)治理共同體本質上是建構以社區(qū)黨組織為核心的社區(qū)集體行動機制[15]，借助共同體的向心力形成社區(qū)治理的強大合力，以期應對社區(qū)治理中不斷出現(xiàn)的風險與挑戰(zhàn)。但現(xiàn)階段社區(qū)治理中利益碎片化、關系疏離化和價值流散化等難題的存在，無疑會對社區(qū)整合功能的發(fā)揮造成阻礙，進而影響社區(qū)治理共同體的實踐效能。因此，如何破解社區(qū)治理中的整合困境，成為構建社區(qū)治理共同體亟待解決的現(xiàn)實難題。各地不斷涌現(xiàn)的黨建引領社區(qū)治理實踐，如北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、深圳羅湖區(qū)的“黨政社群齊共治、做實民生微實事”、浙江金華的“紅色網格”等，正是借助社區(qū)黨組織的整合優(yōu)勢，將社區(qū)中存在的多元主體整合到以社區(qū)黨組織為核心的組織體系中，構筑社區(qū)黨組織引領下的社區(qū)治理集體行動。剖析其中蘊含的實踐邏輯可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨組織主要從利益、組織和價值層面，對日趨分化的社區(qū)進行整合，進而引領社區(qū)治理共同體的構建。

(一)通過利益整合來構建社區(qū)利益共同體

古典功利主義將公共利益視為個體利益的集合，即若干共同體成員的利益總和。這種公共利益觀在一定程度上指出了公共利益的來源，但仍從個體層面來認識公共利益，并未真正把握公共利益所具有的“1＋1>2”的功效[16]。黨建引領社區(qū)治理的一個重要方面是通過建立健全社區(qū)黨組織領導下的社區(qū)協(xié)商機制來調和利益矛盾、緩解利益沖突。如“楓橋經驗”就是典型的通過社區(qū)協(xié)商機制來化解矛盾和處理公共事務的例子[17]；再如，上海協(xié)商式引領也是有效發(fā)揮社區(qū)協(xié)商利益整合功能的典型例子，即建立多元主體間的對話機制，讓社區(qū)居民參與到決策和治理中來，在不斷協(xié)商過程中最終形成共識[18]。社區(qū)協(xié)商在實踐層面賦予了不同群體平等的話語權和參與權，讓其能以理性對話的形式解決涉及多方利益問題，并在協(xié)商過程中達成利益共識。在這過程中，社區(qū)黨組織主要保障社區(qū)協(xié)商機制能有效發(fā)揮利益整合的功能。具體來說，在協(xié)商決策前，社區(qū)黨組織通過深入了解社情民意，為社區(qū)協(xié)商設置特定的協(xié)商議程；在協(xié)商過程中，社區(qū)黨組織引導和確保社會協(xié)商的順利進行；在協(xié)商達成一致意見后，社區(qū)黨組織監(jiān)督并推動協(xié)商成果的落實，保證人民群眾的協(xié)商意見得以執(zhí)行?？梢?，通過社區(qū)協(xié)商機制，社區(qū)黨組織能夠在社區(qū)居民達成利益共識基礎上，把社區(qū)居民整合成一個具有共同目標指向的利益共同體，進而形成指向該利益目標的集體行動，為全面構建社區(qū)治理共同體夯實利益基礎。

(二)通過組織整合來構建社區(qū)組織共同體

正如習近平總書記所言，黨的力量來自組織[19]。組織化策略的有效運用在革命時期發(fā)揮了巨大的作用。實行組織化策略的核心就在于建立健全“橫向到邊、縱向到底”的組織體系，將分散的革命力量集聚到中國共產黨周圍，為中國共產黨領導的規(guī)模性革命行動提供強大的組織資源基礎。當今，面對社區(qū)治理中的關系疏離化難題，有必要借鑒組織化策略經驗。一方面，要進一步強化基層黨組織的覆蓋力度，爭取將黨的組織細胞嵌入到院落、門棟等場所，以及各種體制外組織，實現(xiàn)基層黨組織和支部在基層的全部覆蓋，重建以社區(qū)黨組織為核心的組織體系；另一方面，社區(qū)治理環(huán)境已發(fā)生較大變化，傳統(tǒng)的強調高度整齊劃一的組織化策略需要進行相應的調適。要建設真正意義上的社區(qū)治理共同體，不能停留于簡單依靠組織覆蓋來獲取組織資源支撐的層面，更重要的是要健全社區(qū)黨組織領導下的溝通協(xié)商機制，最大限度地調動不同社區(qū)主體參與社區(qū)治理的積極性和主動性。概言之，在組織覆蓋的基礎上，社區(qū)黨組織要更加突出自身在組織體系中的引領和協(xié)調角色。構建社區(qū)組織共同體實質上是由社區(qū)黨組織牽頭搭建各類用于溝通與交流的機制和平臺，以更加包容的態(tài)度建立社區(qū)治理聯(lián)盟，對社區(qū)內不同組織的資源進行整合；同時，借助決策共謀、發(fā)展共建、建設共管、成果共享等治理機制，建立社區(qū)黨組織引領、社會合力協(xié)同推進的整合和治理互嵌的社區(qū)組織共同體。

(三)通過價值整合來構建社區(qū)價值共同體

面對社會價值的失范，涂爾干指出，要通過建立社會之間的“有機團結”予以應對[20]。那么，面對社會轉型帶來的價值流散化難題，如何在社區(qū)層面重建這種“有機團結”，并以此為紐帶塑造社區(qū)公共價值，也就成為現(xiàn)階段構建社區(qū)價值共同體的核心議題。結合上?！凹t色物業(yè)”的實踐經驗來看，社區(qū)黨組織通過價值整合機制來構建社區(qū)價值共同體的實踐，主要體現(xiàn)在愿景塑造、共識形成、主體規(guī)范、協(xié)調溝通和行為監(jiān)督等方面[21]。具體來說，通過對社區(qū)利益和組織的整合，社區(qū)黨組織重塑了社區(qū)多元主體表達集體偏好的共同愿景。而這種基于集體偏好的共同愿景不僅能緩解社區(qū)利益矛盾，防止利益進一步分化，還能借助溝通、協(xié)調等形式引導社區(qū)價值共識的形成，并將其作為共同的價值規(guī)范映射到社區(qū)治理網絡中，內化成社區(qū)多元主體的行為準則，從而增強社區(qū)凝聚力，最終實現(xiàn)以公共價值引領社區(qū)價值共同體的構建目標。在這一過程中，社區(qū)黨組織實際上擔負著凝聚社區(qū)歸屬感、意義感和責任感的價值整合功能，并為構筑社區(qū)治理的集體行動提供價值支撐。換言之，就是通過凝聚社區(qū)價值共識，從社區(qū)價值共同體層面夯實社區(qū)治理共同體構建的價值基礎。

四、社區(qū)黨建中的整合難題

黨建引領社區(qū)治理分別從利益整合、組織整合與價值整合層面，將日趨分化的社區(qū)重新整合成利益共同體、組織共同體與價值共同體，并在此基礎上構建社區(qū)治理共同體，以期實現(xiàn)以整合促進治理的實踐目標。這成為應對社區(qū)治理風險與挑戰(zhàn)的有力舉措，但牽涉多方主體，易受多重因素的影響。綜合來說，這些不利因素主要體現(xiàn)為基層黨建的再懸浮化、內卷化和過度行政化等3個方面。

(一)社區(qū)黨建的再懸浮化問題

改革開放前，中國共產黨在單位組織開展黨建工作，是“支部建在連上”的黨建原則在單位社會的再現(xiàn)，有學者將其稱為“單位制黨建”[22]。單位制黨建所憑借的組織載體——單位組織，具有高度封閉性的特征，能夠憑借“單位辦社會”的模式，建立個人與單位間的強有力依附關系，從而實現(xiàn)有效整合。改革開放以后，隨著單位組織的弱化，黨建工作受到影響，并逐步演化為社區(qū)黨建的再懸浮化問題。一方面，部分社區(qū)仍固守傳統(tǒng)的黨建理念、內容和方式，如采用簡單學習的方式傳達會議精神、文件內容，未很好地結合社區(qū)實際狀況，因地制宜地更新黨建方式[23]。這種與實際需求不相適應的社區(qū)黨建模式難以獲得群眾認同感，最終影響社區(qū)黨建的整合效能。另一方面，部分社區(qū)在黨員組織掛靠、黨費繳納、活動開展等方面存在困難[23]，導致部分黨員逐漸脫離于社區(qū)黨組織(而社區(qū)黨建得以有效整合社區(qū)的另一重要機制，就是依靠這些分散在社區(qū)中的黨員，憑借其與社區(qū)居民固有的關系網絡，深度嵌入并引領社區(qū)治理共同體的構建)?？梢?，社區(qū)黨建再懸浮化問題的出現(xiàn)，影響了社區(qū)黨建的整合功能，無法有效構建以社區(qū)黨組織為核心的社區(qū)治理共同體。

(二)社區(qū)黨建的內卷化問題

在《文化、權力與國家》一書中，杜贊奇用“內卷化”一詞來形容華北地方政權建設的低效率現(xiàn)象，即“國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系來擴大行政職能”[24]。本文借用內卷化來表示黨建引領社區(qū)治理發(fā)展到一定程度后效率難以繼續(xù)提升的困境，其具體包括以下2個方面:(1)組織覆蓋的內卷化問題。如前所述，借助組織整合機制，社區(qū)黨組織對體制外組織進行組織覆蓋，但與預期效果存有一定距離，彼此間缺少充分的聯(lián)動與合作，難以發(fā)揮體制外組織參與社區(qū)治理的資源優(yōu)勢，制約了社區(qū)黨建組織整合效能的提升。(2)社區(qū)黨建創(chuàng)新的內卷化問題。從當前各地實踐來看，各地的社區(qū)黨建創(chuàng)新很多并未真正涉及社區(qū)黨建實質層面的內容創(chuàng)新，更多的是停留在形式上的創(chuàng)新，如“1＋3＋X”“1＋5＋X”等機制，有學者稱之為虛假創(chuàng)新[25]。不難發(fā)現(xiàn)，黨建引領社區(qū)治理本質在于將社區(qū)多元主體團結到社區(qū)黨組織周圍，形成社區(qū)治理的強大合力，但上述社區(qū)黨建存在的內卷化問題，顯然對構建以社區(qū)黨組織為核心的社區(qū)治理共同體造成了約束，亟待解決。

(三)社區(qū)黨建的過度行政化問題

從根本上而言，黨建引領社區(qū)治理正是借助中國共產黨具有的黨建優(yōu)勢資源，以黨的建設為引領，借助溝通、協(xié)商、協(xié)調等方式對社區(qū)治理資源進行整合[26]，從而推動社區(qū)的協(xié)同共治。但受行政化思維影響，現(xiàn)階段不少社區(qū)在推動社區(qū)黨建的完善與發(fā)展過程中，仍采取行政主導的方式，并進一步延伸至社區(qū)治理共同體的構建進程中，使其帶有濃厚的行政化色彩。社區(qū)治理共同體構建主要依靠基層政府行政力量自上而下推動，這不僅降低了社區(qū)黨組織的回應性，也有損其他主體參與社區(qū)治理的積極性與主動性。黨建引領社區(qū)治理的目的在于，通過社區(qū)黨組織的引領和協(xié)調，實現(xiàn)國家與社會力量在社區(qū)的有機共生，從而推動社區(qū)治理。但社區(qū)黨建的過度行政化問題卻擠壓了社區(qū)中社會力量的發(fā)展空間，難以真正推動社區(qū)自組織力量的發(fā)展，不利于社區(qū)治理共同體目標的構建。

五、建議

社區(qū)作為各種利益矛盾和利益沖突交互的場域，其治理復雜性顯著，治理難度也較突出。隨著市場化改革的深入推進，社區(qū)治理面臨的外部環(huán)境日漸復雜，經濟社會結構變遷迅速，利益碎片化、關系疏離化和價值流散化等社會難題不時出現(xiàn)。破解這些社區(qū)治理難題，在社區(qū)層面重新實現(xiàn)對社會的有效整合，成為近些年各地實踐創(chuàng)新力圖實現(xiàn)的目標。黨建引領社區(qū)治理是化解社區(qū)治理風險，迎接社區(qū)治理挑戰(zhàn)的有力舉措。為了優(yōu)化黨建引領社區(qū)治理的整合效能，推動并完善社區(qū)治理現(xiàn)代化體系，本文提出如下建議:

(一)堅持以人民為中心的黨建理念，并賦權于基層，增強社區(qū)黨組織的服務性

黨建引領社區(qū)治理作為當下黨治理社區(qū)的重要機制，主要憑借自身不斷積累的政治權威進而發(fā)揮效能。而權威資源的積聚則有賴于黨長期秉持以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，以及在實踐中始終堅持從群眾中來到群眾中去的群眾路線，從而獲得民眾的認同和支持。因此，在完善黨建引領社區(qū)治理時，應該把以人民為中心的理念貫徹到黨建工作的各個方面，提升整合效能，同時賦權于社區(qū)，強化基層社會組織、群眾的主體性地位，調動其參與社區(qū)治理的積極性，培育社區(qū)內部的自組織力量，共同將社區(qū)塑造成一個有機整合系統(tǒng)，為構建社區(qū)治理共同體提供不竭的動力源泉，最終破除社區(qū)黨建的內卷化困境。此外，要提升社區(qū)黨組織的服務意識，讓社區(qū)黨組織在服務社區(qū)的過程中強化自身的權威基礎，從而獲取社區(qū)居民的認同。如此，在減少行政化色彩的同時，實現(xiàn)以服務促進整合的治理效果。

(二)發(fā)揮技術治理優(yōu)勢，增強基層黨建的精準化和精細化水平

現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，不僅給經濟社會帶來了重大機遇，也為完善社區(qū)治理提供了新的工具與技術。社區(qū)黨組織要有針對性地應用現(xiàn)代信息技術，以便更好地解決社區(qū)黨建的再懸浮化問題。一方面，要經常利用微信群、公眾號等平臺發(fā)布信息，及時回應社區(qū)輿論訴求，讓社區(qū)居民感知到社區(qū)黨組織的有效在場；另一方面，要充分借助信息化數(shù)據(jù)管理平臺，全面摸排分布在社區(qū)中的個體黨員，定期進行交流活動，積極發(fā)揮這些黨員在社區(qū)中的示范與帶動作用，將社區(qū)居民緊密團結在社區(qū)黨組織周圍。實踐中，如智能云平臺、物聯(lián)網及各類APP等現(xiàn)代信息技術及工具的廣泛應用，不僅降低了社會治理成本，還提高了社會治理的精準度，提升了社會治理的精細化水平。