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    土地資源的宏觀管理和獲取途徑研究

    2021-12-01 04:36:41郭鳳霞
    民族文匯 2021年6期
    關(guān)鍵詞:宏觀管理土地資源

    郭鳳霞

    摘? 要:構(gòu)建我國土地資源管理的宏觀戰(zhàn)略,必須結(jié)合土地利用的現(xiàn)實狀況,把我國土地資源管理的戰(zhàn)略主體定位為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、入地和諧、生態(tài)友好和持續(xù)發(fā)展。要在充分尊重我國土地資源基本條件的基礎(chǔ)上優(yōu)化配置土地資源,改革不合理的土地利用方式,增強土地資源的可更新能力和使用效率,以促進經(jīng)濟社會的科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展。保持一定數(shù)量的耕地,確保糧食安全;提高土地資源的生產(chǎn)能力,保障工業(yè)化和城市化所必需的各項用地,保護和改善生態(tài)環(huán)境;構(gòu)建良好的土地利用結(jié)構(gòu)和布局。

    關(guān)鍵詞:土地資源;宏觀管理;獲取途徑

    構(gòu)建我國土地資源管理的宏觀戰(zhàn)略,必須結(jié)合土地利用的現(xiàn)實狀況,把我國土地資源管理的戰(zhàn)略主體定位為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、入地和諧、生態(tài)友好和持續(xù)發(fā)展。要在充分尊重我國土地資源基本條件的基礎(chǔ)上優(yōu)化配置土地資源,改革不合理的土地利用方式,增強土地資源的可更新能力和使用效率,以促進經(jīng)濟社會的科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展。保持一定數(shù)量的耕地,確保糧食安全;提高土地資源的生產(chǎn)能力,保障工業(yè)化和城市化所必需的各項用地,保護和改善生態(tài)環(huán)境;構(gòu)建良好的土地利用結(jié)構(gòu)和布局。

    一、我國土地資源管理戰(zhàn)略重點

    (一)耕地保護戰(zhàn)略

    耕地是糧食生產(chǎn)的載體,是糧食安全的根本保障。為避免耕地減少,糧食需求過多依賴國際市場,首先,要保證足夠的糧食生產(chǎn)能力和可耕地面積,即由保護糧食產(chǎn)量變?yōu)楸Wo糧食生產(chǎn)能力,由保護耕地面積變?yōu)楸Wo可耕地面積;其次,耕地的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整以不破壞耕作層為前提,更不能搞非農(nóng)業(yè)建設(shè),以保證足夠的糧食生產(chǎn)能力。第三,把土地整理逐步作為未來補充耕地的主要途徑。通過田、水、路、林、村的綜合整治,提高土地利用率,增加有效耕地面積,增加其他農(nóng)用地和建設(shè)用地面積,緩解各業(yè)用地矛盾,促進各業(yè)的發(fā)展實施耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略,要堅持建設(shè)占用耕地的占補平衡制度,按建設(shè)項目考核實現(xiàn)占補平衡,確保通過土地開發(fā)整理復(fù)墾補充耕地數(shù)量不低于建設(shè)占用和災(zāi)害損毀耕地面積。要根據(jù)保護耕地糧食生產(chǎn)能力的戰(zhàn)略要求,建立糧食安全和耕地數(shù)量預(yù)警系統(tǒng),需要對國內(nèi)和國外的糧食生產(chǎn)進行有效的監(jiān)控,及時進行預(yù)測,并采取相應(yīng)的對策。只有這樣,才能保證我國可以及時按國際糧食生產(chǎn)狀況調(diào)整耕地數(shù)量和糧食產(chǎn)量,實現(xiàn)糧食安全。

    (二)土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略

    切實保護耕地,大力促進節(jié)約集約用地,探索出一套建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用管理新模式。無論是對存量用地,還是新增建設(shè)用地,都要節(jié)約和集約使用。具體應(yīng)當(dāng)落實以下幾個方面的措施:

    1.農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中。主要內(nèi)容包括:一是合理調(diào)整行政區(qū)劃,適當(dāng)擴大行政區(qū)域規(guī)模。這有利于集約利用土地,減少重復(fù)建設(shè);有利于城鎮(zhèn)的合理布局和發(fā)展及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。二是逐步停止零星分散的農(nóng)民建房用地審批。鼓勵農(nóng)民到集鎮(zhèn)購房,到集鎮(zhèn)按規(guī)劃和規(guī)定的用地標準建房。三是農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后,其土地承包經(jīng)營權(quán)可有償轉(zhuǎn)讓。

    2.工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中:新上的工業(yè)項目一律入駐新城和中心鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū),并停止向鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)點供地;與工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的功能、目標相一致的項目,只要符合環(huán)境保護要求,要優(yōu)先安排土地;引入土地使用權(quán)入股制度。工業(yè)園區(qū)由相鄰多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)入股,合力開發(fā)、權(quán)屬共有,收益按投資比例分配;引入用地調(diào)劑使用制度。鼓勵非工業(yè)園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)將原有企業(yè)的占地面積按一定比例調(diào)劑換入業(yè)園區(qū)內(nèi),擴大合股制的工業(yè)園區(qū)規(guī)模。

    3.農(nóng)田向適度規(guī)模經(jīng)營集中。目前以家庭承包土地兼業(yè)經(jīng)營的規(guī)模過小,使得低層次的兼業(yè)農(nóng)民難以向高層次轉(zhuǎn)化。要實現(xiàn)農(nóng)田的規(guī)模經(jīng)營,首先要根據(jù)土地集體所有制不變和所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則,建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)有償使用和承包地有償轉(zhuǎn)讓制度,推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化。其次通過實行土地流轉(zhuǎn)制度改革,使集體土地承包者之間,不同集體經(jīng)濟組織之間經(jīng)批準可置換不同區(qū)位、等級、類型的土地。要積極、穩(wěn)妥地推行土地股份制,促進土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),把農(nóng)村剩余勞動力從土地上解放出來,使農(nóng)田得以適度規(guī)模經(jīng)營。

    (三)土地生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略

    1.積極開展國土綜合整治。一是要加強土地退化的防治,對過度開墾、圍墾的地區(qū),有計劃、有步驟地退耕還林、還草、還湖,積極推進大江大河流域的治理及其他重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)。二是積極開展土地整理和復(fù)墾,適度開發(fā)耕地后備資源。三是要搞好國土綜合整治規(guī)劃,統(tǒng)籌安排土地退化防治與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、國土整治、地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等各項工作。

    2.積極開展各個地區(qū)土地生態(tài)保護和建設(shè)。長江中上游流域、松花江、黑龍江中下游流域的耕地以旱坡耕地為主,水土流失嚴重,不合理的土地開發(fā)利用,特別是森林的濫砍亂伐等人為破壞,造成土地退化和持水能力大幅度衰減,將人為增加洪水災(zāi)害發(fā)生頻率,破壞生物棲息環(huán)境,加速生物物種的減少。黃河流域中游的黃土高原地區(qū)是生態(tài)環(huán)境最為嚴峻的地區(qū),必須通過各種有效的措施恢復(fù)與治理生態(tài)環(huán)境。

    二、我國土地資源管理的宏觀體系建設(shè)

    我國土地資源管理的基本目標是充分利用經(jīng)濟、生態(tài)、規(guī)劃和行政及法律手段優(yōu)化土地資源配置;深化行政管理體制改革,充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和市場機制的作用。

    (一)加速土地資源管理體制建設(shè),改革土地管理的經(jīng)濟運行機制

    1.土地市場制度改進與創(chuàng)新目前我國的土地市場分為二級:政府通過土地使用權(quán)出讓、租賃和作價入股方式向土地使用者供應(yīng)土地形成土地一級市場;通過一級市場取得的土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股等交易行為形成土地二級市場。要壟斷土地一級市場,放開搞活二級市場。

    有兩種路徑選擇:是打破現(xiàn)有土地市場制度框架,以農(nóng)入市為突破口,進而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系進行創(chuàng)新。二是建立以市場配置為主的政府供地方式,明確除對行政辦公用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共公益事業(yè)用地可以行政劃撥方法供地外,對其余經(jīng)營性用地一定要通過土地出讓、租賃等方式供應(yīng)土地。

    2.按照55號令和房地產(chǎn)法的規(guī)定,在繳納了土地出讓金之后,土地可以合法的進行轉(zhuǎn)讓和買賣,這種轉(zhuǎn)讓的行為在國家法律上是有前提條件規(guī)定的,在符合這個前提條件之后,就變成了一個土地二級市場的正常的經(jīng)營行為。這種經(jīng)營行為可以不用掛牌、拍賣和招標的方式來確定,因為它已經(jīng)不是一個出讓的過程,而是一個轉(zhuǎn)讓的過程。實際上,是形成土地二級市場交易的一個過程。

    在現(xiàn)有的市場中,很多原有的土地已經(jīng)大量的保留在開發(fā)公司手里,或者說叫做有主了。所以,11號令實行之前,從全國來統(tǒng)計,大概有一半以上的可開發(fā)土地都在一些開發(fā)公司手里,已經(jīng)被用各種不同的形式進行了分配。當(dāng)它符合條件的時候,它可以用各種方式來進行轉(zhuǎn)讓。我個人認為,在土地歸企業(yè)所有的時候,實際上就變成了一種資產(chǎn)。因此,我把它列為資本市場的一種運作方式。

    三、怎樣獲得土地資源:

    (一)投資參股。在投資參股里面包括用資金入股也包括用土地入股。由于11號令以后,要求在限期之內(nèi),必須把原來協(xié)議出讓的土地出讓金補齊,很多開發(fā)公司的土地儲備又滿足不了這樣一個資金需求。因此,就尋找了一些有資金的公司和他合作,然后轉(zhuǎn)換成為了前期開發(fā)。

    (二)土地收購。應(yīng)該說這是一個合法的土地轉(zhuǎn)讓工作。在這里土地權(quán)益發(fā)生了改變,土地所有權(quán)會發(fā)生改變。因此,涉及到交易契稅的問題。投資是公司的組合行為,和第三個所說的開發(fā)公司的收購差不多。在股權(quán)的交易過程中是沒有稅的,因為它還維持土地權(quán)證的原有公司的名稱,無非就是主人變了,股東變了,合作方和操作方變了,經(jīng)理人變了。但是,在土地收購中,一般會改變土地的權(quán)屬,當(dāng)土地權(quán)屬改變的時候,會出現(xiàn)按國家規(guī)定所征納契約稅的問題,等于你是買賣土地,對另外一方面來說還有很大一部分營業(yè)稅,這兩個加起來相當(dāng)于10%左右,有的地區(qū)是5.5%的營業(yè)稅,百分之三點幾或者是四點幾的契稅,無形中土地的收購會使土地的成本提高10%,在完全按合法的繳納土地出讓金之后,進行土地權(quán)屬的改變,對土地進行收購,通常會出現(xiàn)類似的情況。

    (三)收購擁有大量土地的企業(yè)。這些企業(yè)可能不是開發(fā)企業(yè)。但是,他的用地可能事后會轉(zhuǎn)為開發(fā)用地,可以改變土地用地性質(zhì),這種情況在土地收購過程中也大量出現(xiàn)了,很多企業(yè)用這種方式去擁有土地。比如說對一些工廠,有些是人員很少而資源很多的工廠,土地資源多的工廠,可能就拿出一半土地進行開發(fā),而另外一半土地維持了原有的情況,這時候他也是先變更土地所有,后進行開發(fā),就不再實行土地的轉(zhuǎn)讓過程,因此,先通過擁有一個企業(yè)而擁有地產(chǎn)的情況在北京的工商改造過程當(dāng)中也是大量出現(xiàn)的,這也是獲得土地的方式。等于開發(fā)公司先買工業(yè)或者商業(yè)的企業(yè),然后我再轉(zhuǎn)為開發(fā),就等于我自己用我自己的土地開發(fā),就避免了協(xié)議出讓掛牌等其他相關(guān)的手續(xù)。

    這種土地都不是屬于政府行政劃撥的或者政府批準以后獲得的,也不屬于公開市場中拍賣的,而應(yīng)該說是用一種資本運作的方式。比如說資產(chǎn)換資產(chǎn),如果是國有對國有的話,是在國資部門的批準下實現(xiàn)的,實現(xiàn)完了以后,土地部門就自然給你轉(zhuǎn)換土地了,等土地轉(zhuǎn)換完了以后,你再去進行開發(fā),等于土地在自己名下你再進行開發(fā),這是兩種不同的情況,也不違反現(xiàn)行的國家對土地的法律規(guī)定。

    參考資料:

    [1]鄧大才 農(nóng)村家庭承包土地轉(zhuǎn)讓的價格研究 《改革》 2001/2 :107—111

    [2]土地資源保護與民事立法研究/郭潔著---北京:法律出版社,2002/4

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