檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)立法完善

包冰鋒

摘 要：檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)是其公益訴訟職能發(fā)揮的基石，現(xiàn)行立法對(duì)公益訴訟調(diào)查權(quán)的規(guī)定有限，致使檢察機(jī)關(guān)面臨行使調(diào)查權(quán)無(wú)法可據(jù)的困境。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，同時(shí)履行法律監(jiān)督職能，其調(diào)查權(quán)亦應(yīng)兼具雙重屬性。公益訴訟社會(huì)需求日趨增大、舉證責(zé)任重、證明標(biāo)準(zhǔn)高等司法現(xiàn)狀，均對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的立法完善提出要求。應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)張調(diào)查權(quán)的行使邊界，并賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)妨害調(diào)查的行為人處以罰款、拘留等制裁措施的權(quán)力，以保障調(diào)查權(quán)的行使。

關(guān)鍵詞：公益訴訟調(diào)查權(quán) 刑事附帶民事公益訴訟 立法完善

訴訟以證據(jù)為依托，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的公益訴訟中證據(jù)的獲取以檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)為基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)是基于其為原告的訴訟地位亦或是基于其法律監(jiān)督職能而產(chǎn)生，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的立法設(shè)置影響重大。公益訴訟案件取證難度大，而調(diào)查權(quán)的立法規(guī)定較為簡(jiǎn)陋，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)更傾向于借助刑事偵查權(quán)來(lái)彌補(bǔ)其公益訴訟調(diào)查權(quán)的不足，致使刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量占比飆升。鑒于以上背景，本文從檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的性質(zhì)出發(fā)探究其產(chǎn)生基礎(chǔ)，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的司法現(xiàn)狀，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的入法機(jī)理進(jìn)行證成剖析，并提出檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的具體細(xì)化規(guī)則，力爭(zhēng)為調(diào)查權(quán)的系統(tǒng)構(gòu)建提供具有操作性的分析框架，以回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)在司法實(shí)務(wù)中存在的具體問(wèn)題。

一、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的內(nèi)涵界定與性質(zhì)歸屬

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)是指，檢察機(jī)關(guān)對(duì)提起的公益訴訟案件，為查明案情、收集證據(jù)等依法定程序進(jìn)行的專門(mén)活動(dòng)和依法采取的有關(guān)措施。[1]關(guān)于公益訴訟調(diào)查權(quán)是基于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生，亦或是基于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的當(dāng)事人地位而享有的證明權(quán)而產(chǎn)生，學(xué)界著墨頗多。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟時(shí)，并未同時(shí)履行法律監(jiān)督職能，其實(shí)質(zhì)為普通原告，享有的調(diào)查權(quán)是基于原告地位而產(chǎn)生的;[2]另有學(xué)者認(rèn)為，雖然檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)就本質(zhì)而言屬于證明權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使亦是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)的方式之一。[3]

2018年3月2日起施行、2020年修正的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人身份提起訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。此外，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，在法庭調(diào)查階段，需要出示、說(shuō)明相關(guān)證據(jù);在法庭辯論階段，應(yīng)提出被告侵害公共利益的事實(shí)主張等。質(zhì)言之，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中享有的調(diào)查權(quán)歸根溯源屬于檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人而享有的證明權(quán)。然而，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其公益訴訟調(diào)查權(quán)亦有別于普通的證明權(quán)。根據(jù)《人民檢察院組織法》第20條、第21條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是行使法律監(jiān)督職權(quán)的體現(xiàn)，在行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查。故筆者認(rèn)為，基于上述闡釋以及公益訴訟保護(hù)對(duì)象的特殊性、檢察機(jī)關(guān)與普通原告的差異，可以推知檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中具有雙重地位，其享有的調(diào)查權(quán)亦具有雙重屬性。

二、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)入法的機(jī)理證成

2017年6月27日修正的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能;《人民檢察院組織法》第21條、《適用解釋》第6條均僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟享有的調(diào)查權(quán)進(jìn)行了原則性規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第6條、第33條對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)作了相對(duì)細(xì)致的規(guī)定;2021年8月1日施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》）第4章第3節(jié)中規(guī)定了檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，在一定情況下可以調(diào)查有關(guān)情況;2021年7月1日施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）第2章第4節(jié)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)調(diào)查取證的原則和方式作出了進(jìn)一步的規(guī)定。但是總體而言，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查程序、范圍、措施等，相關(guān)的規(guī)定較為抽象，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)身處“調(diào)查權(quán)的具體實(shí)施無(wú)法可依”的困境。因此，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)迫切入法。

首先，社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的需求較高，須有完備的調(diào)查程序?qū)υ撔枨笥枰灾魏突貞?yīng)。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表機(jī)關(guān)，肩負(fù)著保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的重要責(zé)任。提起訴訟，須對(duì)事實(shí)進(jìn)行主張并證明，就該層面而言，訴訟的成敗即為證據(jù)的比拼。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的證據(jù)資料的形成有賴于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)。目前，社會(huì)對(duì)公益訴訟的需求較大，而現(xiàn)行立法規(guī)定著實(shí)不能滿足社會(huì)的期待，故立法應(yīng)該對(duì)調(diào)查程序進(jìn)行完備的規(guī)定。

其次，舉證責(zé)任重、證明標(biāo)準(zhǔn)高導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)公益訴訟證明困難，須有較高層級(jí)的立法為調(diào)查權(quán)提供保障。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)存在諸多問(wèn)題，其發(fā)生原因?yàn)椴粩喟胃叩呐e證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)。[4]其一，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的舉證責(zé)任較重。以占比最高的環(huán)境公益訴訟為例，民法典第1230條規(guī)定污染者應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為與損害之間無(wú)因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。但是，此項(xiàng)規(guī)則在環(huán)境公益訴訟中是否適用，存在著一定程度的爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)環(huán)境侵權(quán)糾紛實(shí)行因果關(guān)系舉證責(zé)任的倒置，是基于受害人相較于加害人而言處于弱勢(shì)地位，其舉證能力較弱;而檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，擁有普通民事主體難以抗衡的國(guó)家權(quán)力，其具備較高的舉證能力，故檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)因果關(guān)系的要件事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。[5]然而，檢察機(jī)關(guān)欲對(duì)此進(jìn)行舉證存在較大難度。此外，就行政公益訴訟舉證責(zé)任的分配而言，《行政訴訟法》第34條規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的行政行為負(fù)舉證責(zé)任，而《適用解釋》第22條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被告違法行使職權(quán)或不作為進(jìn)行舉證。對(duì)于《行政訴訟法》第34條的規(guī)定是否適用于行政公益訴訟的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟亦應(yīng)遵循由被告對(duì)其行政行為進(jìn)行舉證的規(guī)則。[6]就目前司法實(shí)踐中的做法而言，大多采取的是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的規(guī)則，即《適用解釋》的規(guī)定。[7]而根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定下的調(diào)查權(quán)，顯然無(wú)法支撐檢察機(jī)關(guān)證明行政行為違法。其二，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)較高。相較而言，檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任重，且證明標(biāo)準(zhǔn)高。筆者認(rèn)為，在短期內(nèi)降低檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的舉證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性，而通過(guò)立法確定調(diào)查權(quán)不失為一良策。

最后，刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量占比較大，須有較為具體的調(diào)查措施為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供保障。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起刑事訴訟時(shí)，可以采取訊問(wèn)、搜查、扣押、查封及凍結(jié)等偵查措施。但不同于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，偵查權(quán)具有強(qiáng)制性及制裁性。自檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，刑事附帶民事公益訴訟愈發(fā)受到檢察機(jī)關(guān)的青睞，尤其是《適用解釋》第20條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起刑事附帶民事公益訴訟之后，該類案件數(shù)量呈明顯上升態(tài)勢(shì)。[8]究其原因，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)缺乏強(qiáng)制力保障，這使得檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中難以應(yīng)付舉證責(zé)任重、證明標(biāo)準(zhǔn)高等調(diào)查難的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致有些檢察機(jī)關(guān)更傾向于在刑事訴訟中附帶提起民事公益訴訟。在附帶民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以將其刑事檢察部門(mén)所收集的證據(jù)，直接用于證明民事侵權(quán)行為，如此一來(lái)可以減輕對(duì)民事侵權(quán)行為的調(diào)查工作。但是，刑事訴訟和民事公益訴訟畢竟分屬不同的領(lǐng)域，諸多證據(jù)規(guī)則或要求亦存在差異，不能完全混同為之。因此，公益訴訟中的調(diào)查權(quán)不能被刑事訴訟中的偵查權(quán)所替代，立法應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，在調(diào)查方式上賦予其足夠的保障，如此方能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

三、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的細(xì)化規(guī)定

在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)進(jìn)行規(guī)定的條文較為有限，且存在著調(diào)查權(quán)行使范圍過(guò)于狹窄、缺乏保障措施、調(diào)查手段單一等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)若不能充分行使調(diào)查權(quán)，其提起公益訴訟的預(yù)期效果難以保證，故結(jié)合司法實(shí)務(wù)，對(duì)公益訴訟調(diào)查權(quán)的細(xì)化規(guī)則提出以下構(gòu)想。

（一）明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的行使邊界

由于立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍的條文表述中出現(xiàn)“等”字，因而檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使范圍能否超越立法規(guī)定的案件范圍，學(xué)界存有爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則;[9]亦有學(xué)者認(rèn)為，可以考慮對(duì)“等”字進(jìn)行擴(kuò)大解釋。[10]此外，《監(jiān)督規(guī)則》中列舉了檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中行使調(diào)查權(quán)的一些具體情形，也并未具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)公益訴訟中調(diào)查權(quán)行使的情形和細(xì)節(jié)，而且調(diào)查權(quán)的理念邊界和運(yùn)行邊界模糊，不利于工作的開(kāi)展。[11]雖然《實(shí)施辦法》第1條第2款對(duì)履行職責(zé)進(jìn)行了進(jìn)一步的正向界定，但在監(jiān)察體制改革背景下，公益訴訟的案件來(lái)源被一步步限縮，這對(duì)國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的保護(hù)極為不利。在此基礎(chǔ)上，《辦案規(guī)則》第67條、第85條分別就行政公益訴訟和民事公益訴訟規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件線索進(jìn)行評(píng)估后，認(rèn)為符合條件的就應(yīng)當(dāng)立案。以民事公益訴訟為例，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于可能存在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵犯未成年人合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會(huì)公共利益的違法行為，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查，符合條件的應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟。

筆者認(rèn)為，在立法規(guī)定不甚明確的情形下，檢察機(jī)關(guān)與法院的認(rèn)識(shí)若未達(dá)成一致，很可能出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟而法院不受理的尷尬境地，故應(yīng)以立法的形式對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的案件范圍及案件線索來(lái)源進(jìn)行明確。如果在立法沒(méi)有窮盡列舉亦尚未修正的情形下，檢察機(jī)關(guān)則可以適當(dāng)突破法律有關(guān)公益訴訟受案范圍的規(guī)定，因?yàn)橛嘘P(guān)公益訴訟案件范圍的立法表述中之所以出現(xiàn)“等”字，就是為實(shí)踐中探索合理的案件范圍提供拓展空間和正當(dāng)基礎(chǔ)。在經(jīng)過(guò)實(shí)踐的探索和檢驗(yàn)后，運(yùn)行成熟的可以提起公益訴訟的案件范圍即可納入立法考量。此外，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的范圍不應(yīng)僅限于本案的案件事實(shí)。即檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查時(shí)，若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)或其他民事主體存在違法行為，雖該行為與公益訴訟無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，但鑒于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的雙重地位，其亦應(yīng)當(dāng)對(duì)該行為事實(shí)進(jìn)行初步調(diào)查后，將其移送至相關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)行使的保障措施

《實(shí)施辦法》和《人民檢察院組織法》都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。對(duì)于不予配合的相對(duì)人，相關(guān)法律法規(guī)未規(guī)定處罰措施。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不屬于直接利害關(guān)系人，并沒(méi)有親身經(jīng)歷案發(fā)過(guò)程，欲完成證明需要向被告調(diào)查收集證據(jù)。但在實(shí)踐中，調(diào)查取證的相對(duì)人往往不理解檢察機(jī)關(guān)的工作，致使調(diào)查取證阻力較大。[12]在行政公益訴訟中，一些行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟不支持、不理解，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)欲將其推上被告席，故對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查也會(huì)抱有抵觸情緒。[13]

筆者認(rèn)為，有必要明確相對(duì)人負(fù)有配合調(diào)查的義務(wù)以及對(duì)不予配合的相對(duì)人科以一定的處罰，以達(dá)威懾作用，實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的最大化。[14]例如，可以考慮賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)妨害調(diào)查義務(wù)的主體進(jìn)行罰款、拘留等權(quán)力，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分或追究瀆職責(zé)任的建議。罰款、拘留等屬于程序性救濟(jì)措施，并不影響檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中與被告平等的訴訟地位。因此，強(qiáng)制措施的力度要適當(dāng)，既能起到威懾作用，又不至于過(guò)當(dāng)而損害相對(duì)人的利益?；诖耍P者建議，可以基于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原告地位，對(duì)不予配合檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的行為人采取與《民事訴訟法》及司法解釋相比較為緩和的強(qiáng)制措施。例如，對(duì)個(gè)人的罰款金額，為人民幣5萬(wàn)元以下;對(duì)單位的罰款金額，為人民幣5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下;對(duì)嚴(yán)重不配合調(diào)查的行為人可以采取拘留措施，拘留的期限為7日以下。同時(shí)，鑒于救濟(jì)措施的目的，作出罰款、拘留決定之后，相對(duì)人表示愿意積極配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以視情況決定撤銷處罰，積極行使調(diào)查權(quán)以維護(hù)公共利益。

（三）細(xì)化檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的調(diào)查手段

雖然《實(shí)施辦法》《監(jiān)督規(guī)則》和《辦案規(guī)則》均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)的調(diào)查方式，但終究在調(diào)查權(quán)的行使過(guò)程中，其具體手段仍形式較單一，難以支撐其對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定的職能發(fā)揮。筆者認(rèn)為，公益訴訟涉及公共利益，社會(huì)影響較大，加之公益訴訟案件數(shù)量日益增多，現(xiàn)有規(guī)定較為簡(jiǎn)單、不具有強(qiáng)制力，無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)公益訴訟的需求及公益訴訟對(duì)調(diào)查權(quán)的需求，故立法應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的調(diào)查權(quán)進(jìn)行明確，豐富檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的調(diào)查手段。首先，賦予檢察機(jī)關(guān)采取查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施的權(quán)力。在公益訴訟的證據(jù)調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的主體有轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、證據(jù)等情形或證據(jù)可能滅失或情況緊急必須立即調(diào)查取證，不采取強(qiáng)制性措施可能對(duì)公共利益造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以采取查封、扣押、凍結(jié)等措施。其次，對(duì)于不配合接受調(diào)查的行為人，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行為人采取傳喚措施。鑒于強(qiáng)制調(diào)查手段權(quán)力較大，運(yùn)用不當(dāng)極可能對(duì)相對(duì)人造成難以彌補(bǔ)的損害，故強(qiáng)制調(diào)查的決定權(quán)亦應(yīng)當(dāng)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或本級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人掌握。