市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的地方檢察實(shí)踐與思考

賈富彬　孫吉祥

摘 要：檢察機(jī)關(guān)通過強(qiáng)化法律監(jiān)督促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)化司法為民理念維護(hù)民生民利、強(qiáng)化多元協(xié)作推動(dòng)融合共治等方式積極參與市域社會(huì)治理。在實(shí)踐中，仍需進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)調(diào)配合機(jī)制、提升矛盾糾紛化解能力、強(qiáng)化現(xiàn)代科技支撐。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，積極構(gòu)建協(xié)作配合機(jī)制，繼續(xù)探索矛盾糾紛多元化解機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)智慧檢務(wù)建設(shè)，為推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察力量。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理 檢察機(jī)關(guān) 矛盾糾紛多元化解 智慧檢務(wù)

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。[1]最高人民檢察院張軍檢察長強(qiáng)調(diào)，要不斷提升參與社會(huì)治理的能力和水平，打造新時(shí)代堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”檢察版。[2]為更好提升參與社會(huì)治理的能力和水平，筆者以聊城市檢察機(jī)關(guān)參與市域社會(huì)治理的具體實(shí)踐為例，通過總結(jié)地方檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)做法，反思存在問題并提出完善建議，以期為推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察力量。

一、地方檢察機(jī)關(guān)參與市域社會(huì)治理的實(shí)踐探索

（一）強(qiáng)化法律監(jiān)督，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法

檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，立足法律監(jiān)督職能、依法辦案是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)治理最直接、最有效的途徑。聊城市檢察機(jī)關(guān)找準(zhǔn)參與市域社會(huì)治理的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，圍繞“四大檢察”，不斷完善法律監(jiān)督的范圍、方式、程序，強(qiáng)基固本、提質(zhì)增效，做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，促進(jìn)提升服務(wù)保障市域社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。

1.做優(yōu)刑事檢察，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。堅(jiān)持做優(yōu)刑事檢察這個(gè)最大存量業(yè)務(wù)，圍繞群眾最關(guān)心的公共安全、最關(guān)切的利益保障、最關(guān)注的公平正義等問題，打造快速查處、反饋的“綠色通道”。聊城市檢察機(jī)關(guān)依照《關(guān)于全市推進(jìn)刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度暫行辦法》等規(guī)定，在檢察環(huán)節(jié)落細(xì)落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，有效延伸辦案效果。用以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，倒逼檢察官強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、提升司法能力，減少當(dāng)事人“訴累”;用最小的司法投入獲得最佳效果，盡最大可能把工作做到極致，堅(jiān)持政治效果、社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一。

2.做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察，促進(jìn)權(quán)益保護(hù)。聊城市檢察機(jī)關(guān)以實(shí)施民法典為契機(jī)，服務(wù)企業(yè)發(fā)展，在辦案過程中落實(shí)好對(duì)涉案國企民企、內(nèi)資外資、大中小微企業(yè)合法權(quán)益的平等保護(hù)。針對(duì)農(nóng)民工討薪難的現(xiàn)實(shí)困境，開展拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，實(shí)行案件專人專辦，切實(shí)幫助農(nóng)民工擺脫討薪難困擾。強(qiáng)化與公安、法院、司法行政等機(jī)關(guān)的協(xié)作配合與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，綜合運(yùn)用打擊、監(jiān)督、預(yù)防、教育、保護(hù)等手段，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營、市場秩序的監(jiān)督保障，為民營企業(yè)及其經(jīng)營者提供更加豐富優(yōu)質(zhì)的檢察服務(wù)。與市中級(jí)人民法院、市司法局會(huì)簽《關(guān)于共同推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的工作意見（試行）》，加大對(duì)涉案具體行政行為的審查和監(jiān)督力度，促進(jìn)解決群眾反映強(qiáng)烈的行政爭議案件，形成規(guī)范行政執(zhí)法工作合力。

3.做好公益訴訟檢察，督促規(guī)范執(zhí)法。做好公益訴訟檢察工作是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效手段之一。針對(duì)市域社會(huì)治理中的突出問題和群眾的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，聊城市檢察機(jī)關(guān)用好用活公益訴訟檢察職能，積極、穩(wěn)妥拓展辦案范圍，針對(duì)黨委政府關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的民生熱點(diǎn)問題，開展“公益訴訟守護(hù)秀美聊城”“攜手清四亂·保護(hù)母親河”等檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，通過辦案切實(shí)守護(hù)群眾“舌尖上的安全”。對(duì)于司法辦案中暴露出的傾向性、趨勢性問題及相關(guān)部門管理上的漏洞，及時(shí)制發(fā)檢察建議，督促相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管、修補(bǔ)漏洞，推動(dòng)解決社會(huì)難題，維護(hù)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（二）強(qiáng)化司法為民理念，維護(hù)民生民利

牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，密切關(guān)注群眾訴求和社會(huì)熱點(diǎn)，不斷完善工作方式方法，更加高效地推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。

1.創(chuàng)新受理方式，暢通表達(dá)渠道。聊城市檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)“白云熱線”與12345市民熱線、公安110建立信息互通共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)線索實(shí)時(shí)互通、轉(zhuǎn)辦事項(xiàng)規(guī)范交接、辦理結(jié)果雙向反饋。與14個(gè)執(zhí)法部門建立民生問題聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)涉及檢察機(jī)關(guān)的信訪問題及時(shí)受理、快速辦理、按期答復(fù)，確保群眾辦事、反映訴求、化解矛盾“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”，做到件件有著落、事事有回音。整合12309檢察服務(wù)中心、12309中國檢察網(wǎng)、信訪系統(tǒng)2.0等，依托信息化大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，構(gòu)建起“信、訪、網(wǎng)、電、視頻”五位一體受理機(jī)制，打造從入口到出口全程可查詢、可跟蹤的信訪信息處理閉環(huán)，有效節(jié)約訴訪成本。主動(dòng)對(duì)接網(wǎng)格化管理，在退役軍人事務(wù)局、街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心等設(shè)立熱線工作站，精心織就服務(wù)群眾的“半小時(shí)服務(wù)網(wǎng)”，將矛盾化解工作做在基層、田間、地頭、村口，有效解決信訪“倒三角”問題。

2.深化司法救助，傳遞檢察溫情。黨的十九大報(bào)告指出，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”[3]。聊城市檢察機(jī)關(guān)通過“白云熱線”充分發(fā)揮司法救助救急解困、修復(fù)社會(huì)關(guān)系、化解矛盾糾紛的作用，積極將司法救助融入社會(huì)救助格局，深度參與服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，同步推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)，優(yōu)化提升多元救助綜合幫扶效果，增強(qiáng)被救助對(duì)象的獲得感、幸福感、安全感。與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興部門搭建工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享、工作聯(lián)動(dòng)、效果互促，加大對(duì)重點(diǎn)人群的同步監(jiān)測和分類幫扶，強(qiáng)化司法救助案件線索移送和聯(lián)合回訪，在檢察辦案環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對(duì)因案致貧、因案返貧的刑事被害人“應(yīng)救即救、應(yīng)救盡救”。

3. 加強(qiáng)源頭防范，做到案結(jié)事了。聊城市檢察機(jī)關(guān)為更好發(fā)揮“白云熱線”優(yōu)勢，研發(fā)案件線索受理分流平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)群眾訴求的統(tǒng)計(jì)分析，密切關(guān)注群眾反映的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，有針對(duì)性地指導(dǎo)工作開展。做好同步監(jiān)督工作，按照《聊城市檢察院關(guān)于建立監(jiān)督辦案同步審查機(jī)制的意見》要求，逐案梳理“立案監(jiān)督線索、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、線索發(fā)現(xiàn)移送、檢察建議”等事項(xiàng)清單，同時(shí)建立業(yè)務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)同步預(yù)警機(jī)制，將涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為執(zhí)法辦案的必經(jīng)程序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警關(guān)口前移。將釋法說理貫穿工作全流程，對(duì)涉及重要權(quán)利處置或者訴訟重要進(jìn)程，可能引發(fā)質(zhì)疑、異議或者輿論炒作的，進(jìn)行重點(diǎn)說理;對(duì)當(dāng)事人提出質(zhì)疑或者異議的，進(jìn)行針對(duì)性說理，及時(shí)有效解開群眾心結(jié)、打消群眾疑慮。

（三）強(qiáng)化多元協(xié)作，推動(dòng)融合共治

“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制是有效維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的必然要求?！盵4]當(dāng)前人民群眾民主意識(shí)、法治意識(shí)日益增強(qiáng)，而矛盾糾紛也呈現(xiàn)出主體多元化、訴求復(fù)雜化、類型多樣化等特點(diǎn)。為更好解決群眾訴求，檢察機(jī)關(guān)必須融入共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種社會(huì)資源，綜合運(yùn)用調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式和手段解決矛盾糾紛。

1.對(duì)接網(wǎng)格化管理，融入治理大局。聊城市檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)接網(wǎng)格化管理服務(wù)平臺(tái)，參與推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)，引導(dǎo)平安建設(shè)類、矛盾調(diào)解類、志愿服務(wù)類等類型社會(huì)組織發(fā)展，有針對(duì)性地開展矛盾化解、法律援助、困難幫扶、心理疏導(dǎo)與治療等工作。主動(dòng)聽取群眾意見，對(duì)于群眾反映的食品藥品安全領(lǐng)域問題以及未成年人、農(nóng)民工等特殊群體保護(hù)問題，與相關(guān)主管部門、司法所聯(lián)合開展工作，確保轄區(qū)和諧穩(wěn)定。開通“克克聊民法”專欄，送法進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)監(jiān)管場所，宣傳民法典等與群眾息息相關(guān)的法律法規(guī)，強(qiáng)化以案釋法，用群眾喜聞樂見的形式開展普法工作。

2.深化協(xié)作，形成糾紛解決合力。聊城市檢察機(jī)關(guān)著力健全完善檢調(diào)對(duì)接機(jī)制，與行業(yè)性、專業(yè)性、區(qū)域性調(diào)解組織構(gòu)建協(xié)作關(guān)系，多渠道促進(jìn)當(dāng)事人和解，推動(dòng)積怨化解和矛盾糾紛及時(shí)就地化解。與市司法局、律師協(xié)會(huì)建立檢律協(xié)作機(jī)制，鼓勵(lì)支持律師參與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件辦理、代理涉法涉訴信訪案件、代理申訴、參與常態(tài)化公開聽證等。

3.推行檢察聽證，在源頭化解矛盾。檢察聽證制度是對(duì)我國傳統(tǒng)申訴、控告、信訪制度的超越和創(chuàng)新，以當(dāng)面聽取當(dāng)事人的陳述、申辯為原則，充分保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對(duì)于推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)、服務(wù)社會(huì)治理具有重要意義。聊城市檢察機(jī)關(guān)將12309檢察服務(wù)中心及熱線工作站作為常態(tài)化開展公開聽證的主陣地。組織代表委員、專家學(xué)者、律師、人民監(jiān)督員等對(duì)來訪群眾依法及時(shí)開展矛盾化解、公開聽證、咨詢論證，做實(shí)做深做透釋法說理工作，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。

二、檢察機(jī)關(guān)在參與市域社會(huì)治理中的困難與不足

（一）協(xié)調(diào)配合機(jī)制不暢

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾糾紛類型多樣化、主體多元化、內(nèi)容復(fù)合化等特點(diǎn)凸顯，需要在多個(gè)部門的共同參與、協(xié)作配合下予以化解。2020年3月，習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要樹立“全周期管理”意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。[5]“全周期管理”需要行政、司法和其他社會(huì)組織之間的有效銜接和高效配合，也需要構(gòu)建起權(quán)責(zé)清晰、系統(tǒng)有序、協(xié)調(diào)配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的治理機(jī)制。隨著司法責(zé)任制改革、國家監(jiān)察體制改革等重大改革深入推進(jìn)，檢察權(quán)運(yùn)行體制和管理體制都進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，單位之間、部門之間的協(xié)作配合尚處于不斷完善階段，信訪主體多頭信訪的情況尚未緩解，如何在橫向上實(shí)現(xiàn)各相關(guān)單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、互聯(lián)互通，在縱向上解決層級(jí)冗雜、溝通不暢的問題，仍需進(jìn)一步探索。

（二）矛盾糾紛化解能力不足

通過對(duì)當(dāng)前信訪群眾訴求進(jìn)行分析可以看出，信訪問題大多數(shù)是由于相關(guān)部門信息公開不及時(shí)、對(duì)訴求答復(fù)處理不到位，群眾知情權(quán)未得到有效保障所導(dǎo)致的。在司法實(shí)踐中，部分檢察機(jī)關(guān)仍然存在釋法說理不充分、法律職業(yè)共同體意識(shí)不強(qiáng)、對(duì)于律師等第三方參與檢察工作不重視等問題，嚴(yán)重影響了群眾參與檢察工作的積極性。

（三）現(xiàn)代科技支撐不強(qiáng)

以信息化為代表的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用已經(jīng)深刻地改變了社會(huì)治理方式，《決定》明確強(qiáng)調(diào)，社會(huì)治理體系需要“科技支撐”。[6]檢察機(jī)關(guān)自實(shí)施科技強(qiáng)檢戰(zhàn)略以來，檢察工作信息化程度得到大幅度提升。但是依然存在一些不容忽視的困難和問題：部分地方檢察院系統(tǒng)軟件研發(fā)滯后;“重研發(fā)輕應(yīng)用”問題不同程度存在，系統(tǒng)利用率不高;應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行銜接不暢、無法匹配實(shí)際辦案需要，實(shí)用性不強(qiáng)等。

三、檢察機(jī)關(guān)參與市域社會(huì)治理的完善建議

（一）始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想

“習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民;推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！盵7]對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，要將以人民為中心的發(fā)展思想落實(shí)到每一項(xiàng)工作、每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)中，不僅僅守住形式“不違法”的底線，更要通過“7日內(nèi)程序性回復(fù)、3個(gè)月內(nèi)實(shí)體性答復(fù)”，及時(shí)妥善回應(yīng)群眾訴求，以檢察環(huán)節(jié)“應(yīng)救即救、應(yīng)救盡救”，主動(dòng)擔(dān)起緩解群眾實(shí)際困境的檢察責(zé)任;以強(qiáng)有力的檢察擔(dān)當(dāng)厚植營商沃土，讓民營企業(yè)輕裝前行;懷檢察溫情幫助未成年人走出生活困境，邁向健康成長的人生道路。要始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，讓司法既有力度又有溫度，將天理、國法、人情融為一體，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果、法律效果的統(tǒng)一。

（二）積極構(gòu)建協(xié)作配合機(jī)制

在市域社會(huì)治理中打造“一盤棋”模式，形成齊抓共管、相互配合的局面，是社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的必然要求。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果，按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》要求，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，充分運(yùn)用信息化手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正長期“掛案”等違法情形;健全銜接順暢、權(quán)威高效的協(xié)作配合工作機(jī)制，完善監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員提前介入辦理職務(wù)犯罪案件工作機(jī)制，加強(qiáng)線索移送和辦案協(xié)作;完善與公安機(jī)關(guān)的重大敏感復(fù)雜案件介入偵查引導(dǎo)取證機(jī)制、案件會(huì)商機(jī)制，探索實(shí)現(xiàn)信息共享和同步監(jiān)督;完善與審判機(jī)關(guān)的案件會(huì)商機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范檢察長列席審委會(huì)制度，以檢察監(jiān)督促進(jìn)規(guī)范司法。

（三）繼續(xù)探索矛盾糾紛多元化解機(jī)制

改變以往“頭痛醫(yī)頭”“腳痛醫(yī)腳”的單一解紛模式，在依法辦案的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持司法為民、公正司法。對(duì)符合條件、確有困難的當(dāng)事人及時(shí)開展司法救助，與其所在地黨委、政府聯(lián)動(dòng)幫助解決實(shí)際困難，上下級(jí)院及時(shí)開展聯(lián)合救助，充分運(yùn)用司法救助修復(fù)社會(huì)關(guān)系、化解矛盾糾紛。強(qiáng)化法律職業(yè)共同體意識(shí)，以法律監(jiān)督為紐帶，依托公開審查、公開聽證，將人民監(jiān)督員、律師等第三方引入法律監(jiān)督、矛盾化解工作中，積極推進(jìn)律師參與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件辦理、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋和值班律師制度，實(shí)現(xiàn)與律師隊(duì)伍的優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動(dòng)。

（四）扎實(shí)推進(jìn)智慧檢務(wù)建設(shè)

智能化建設(shè)是推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要方式，通過對(duì)市域社會(huì)治理的整體架構(gòu)、運(yùn)行模式、協(xié)作配合機(jī)制與工作流程等方面的智能化再造，可以有效推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。而打造智慧檢務(wù)，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)、推動(dòng)檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的應(yīng)有之義。建設(shè)智慧檢務(wù)，不能把符合智能化、信息化建設(shè)要求作為唯一指標(biāo)，更重要的是要符合司法規(guī)律和檢察機(jī)關(guān)辦案規(guī)律。在軟件程序設(shè)計(jì)過程中，要把檢察監(jiān)督職責(zé)和辦案需求作為靶向性要求，強(qiáng)化實(shí)用性和安全性，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察工作全流程智能化、規(guī)范化的管理。通過科技應(yīng)用打破部門間、系統(tǒng)間的信息壁壘，提升檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)交互和融合的能力，引領(lǐng)、助推檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，為推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察智慧。