“捕訴一體”背景下加強偵查監(jiān)督路徑探索

廣西壯族自治區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：廣西三級檢察機關(guān)“捕訴一體”改革取得了實效，“兩項監(jiān)督”成效尤為明顯。“捕訴一體”辦案機制中偵查監(jiān)督仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，需要構(gòu)建新型訴偵關(guān)系，加強引導偵查;通過制度建設(shè)，完善運行機制，優(yōu)化資源配置;建設(shè)常態(tài)化團隊，加強“兩項監(jiān)督”;通過方式創(chuàng)新，強化各項舉措，提高偵查監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：捕訴一體 偵查監(jiān)督 訴偵關(guān)系

2019年，伴隨著全國檢察機關(guān)重塑性內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的落實落地，刑事案件“捕訴一體”辦案機制全面推行。2019年12月30日新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》發(fā)布，將“捕訴一體”辦案機制規(guī)范化制度化。為更加充分地挖掘和發(fā)揮“捕訴一體”辦案機制優(yōu)勢，加強偵查監(jiān)督，課題組對廣西檢察機關(guān)“捕訴一體”背景下偵查監(jiān)督狀況進行實證研究。從目前來看，“捕訴一體”在提高辦案效率、優(yōu)化辦案質(zhì)量、強化偵查引導等方面具有正向作用，同時也暴露出一些問題，應通過優(yōu)化“捕訴一體”運行機制加以解決。

一、“捕訴一體”背景下廣西檢察機關(guān)“兩項監(jiān)督”成效明顯

2020 年，廣西檢察機關(guān)監(jiān)督立案率 [1]80.2%、監(jiān)督撤案率[2] 96.5%，分別位于全國檢察機關(guān)第一名、第四名。廣西檢察機關(guān)“兩項監(jiān)督” 工作中的一些經(jīng)驗做法成為可復制可借鑒的“檢察監(jiān)督樣本”，作為全國檢察機關(guān)唯一代表在政法領(lǐng)域全面深化改革推進會上作經(jīng)驗發(fā)言。廣西檢察機關(guān)“捕訴一體”辦案機制實施以來，取得以下四個方面的積極成效。

（一）體系化整合

緩解檢察人力資源分配矛盾。長期以來，檢察機關(guān)人少案多、人力資源分配不均等方面矛盾突出，迫切需要整合現(xiàn)有檢察人力資源，提升工作效率。因此，“捕訴一體”改革應“力求以最低的司法成本投入實現(xiàn)法治產(chǎn)品的最大化產(chǎn)出”[3]，通過體系化整合實現(xiàn)檢察人力資源的科學、有效配置，減少“捕訴分離”辦案機制下檢察人力資源分置造成的分配不均衡、部分工作重疊的問題，讓每位檢察官都投入到案件的全過程中去，減少重復勞動，實現(xiàn)人力資源在審查批準逮捕和審查起訴兩大環(huán)節(jié)的一體化貫通。改革后，廣西省級檢察院人少案多的矛盾得到緩解，市級檢察院和基層檢察院的情況得到一定程度改觀。

（二）一體化辦理

辦案周期縮短、效率提升?！安对V分離”辦案機制下，審查批準逮捕和審查起訴分別由不同的檢察官或辦案組負責，不同人員對同一案件都要閱卷、熟悉案件情況和證據(jù)情況等，重復工作時間大大增加?！安对V一體”辦案機制減少了閱卷、證據(jù)審查、文書制作的部分工作量，甚至訊問也更加便利，減少了近一半的重復勞動。[4]由于審查起訴工作前移，對于案件審查較為全面，同一檢察官對同一案件遞進式審查，節(jié)約大量審查時間，讓檢察官騰出更多的精力聚焦于案件核心問題，辦案質(zhì)效均有所提高。如貴港市覃塘區(qū)檢察院批捕案件平均辦案時間縮短3個工作日以上，公訴案件平均辦案時間縮短7個工作日以上。桂林市魚峰區(qū)檢察院辦案周期縮短22天，退查率明顯下降，案件比得到有效控制，辦案質(zhì)效大大提高。

1.專業(yè)化辦案：案件質(zhì)量提升效果明顯?！安对V一體”辦案機制形成專業(yè)化類案辦案機構(gòu)，每類案件對檢察官的專業(yè)水平提出更高要求，與此同時也推動了辦案質(zhì)量效果明顯提升。

第一，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，以案件類型組建專業(yè)化的刑事辦案機構(gòu)，檢察官在一定時期內(nèi)集中辦理特定類型案件，通過經(jīng)驗的積累，將更為全面掌握特定類型案件所需的法律法規(guī)、辦案技巧、專業(yè)技術(shù)知識，提升了特定類型案件辦理能力。

第二，“捕訴一體”辦案機制下，檢察官在批捕、審查起訴、出庭公訴、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)對承辦案件全面負責、全程跟進、全方位參與。檢察官從原來“捕訴分離”時專注于“流水線”上的單一環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注全過程，熟悉捕、訴、監(jiān)督各項工作，能夠更好地打通案件辦理全流程的業(yè)務(wù)能力，提升案件辦理質(zhì)量，有效降低案-件比。

第三，案件質(zhì)量監(jiān)督關(guān)口前移，檢察官在審查批準逮捕階段就能對案件進行實質(zhì)審查，更加嚴格地把控證據(jù)收集以及罪名認定，介入偵查、引導取證針對性更強，有效提高了辦案質(zhì)量。廣西檢察機關(guān)實行“捕訴一體”辦案機制后，進一步完善介入偵查工作機制和補充偵查制度，退回補充偵查同比下降23.4%，延長審查起訴期限同比下降22%，辦案效率和質(zhì)量明顯提升。[5]

2.責任化管理：司法責任制落實到位。“捕訴分離”辦案機制中，“負責批捕的檢察官一般只對批捕責任負責，批捕后的案件發(fā)展與自己關(guān)系不大，不利于提高承辦人的責任心”[6]，特別是審查批準逮捕環(huán)節(jié)對證據(jù)審查的標準較低，辦案檢察官不重視引導偵查機關(guān)加強取證工作，可能貽誤重要的取證時機，增加審查起訴環(huán)節(jié)的工作難度。實行“捕訴一體”辦案機制后，嚴格落實檢察官辦案主體責任，檢察官不僅具備更完整的辦案權(quán)，也能夠?qū)Π讣M行全面的證據(jù)判斷、事實認定、性質(zhì)界定和法律適用，更加有利于落實以“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”為核心的司法責任制。

二、“捕訴一體”改革中廣西檢察機關(guān)偵查監(jiān)督情況及存在問題

（一）“捕訴一體”改革中偵查監(jiān)督情況分析

2020年5月，廣西三級檢察機關(guān)全部完成內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，刑事案件辦理實行“捕訴一體”辦案機制。課題組選擇了廣西14個市級院2018年、2019年、2020年的偵查監(jiān)督情況進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，并結(jié)合最高人民檢察院《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標》進行研析。

1.提出書面糾正違法情況。全區(qū)檢察機關(guān)提出書面糾正違法情況總體呈上升趨勢，2018-2020年總數(shù)分別為85、137、128件/次，9個市級檢察機關(guān)提出書面糾正違法次數(shù)呈上升趨勢，其中上升比例超過50%的有7個市級檢察機關(guān)?？梢?，“捕訴一體”改革后，檢察機關(guān)提出書面糾正違法次數(shù)明顯上升，檢察機關(guān)注重對偵查活動的監(jiān)督引導作用，提升案件辦理質(zhì)量，保障偵查活動合法合規(guī)。

2.偵查活動違法監(jiān)督。從全區(qū)檢察機關(guān)偵查活動違法監(jiān)督來看，各市檢察機關(guān)偵查活動違法監(jiān)督率總體呈上升趨勢，其中有10個市級檢察機關(guān)呈上升趨勢，占到總數(shù)的比例達到70%以上，可見“捕訴一體”辦案機制改革后，對偵查活動的監(jiān)督得到一定程度的加強。

3.糾正漏捕漏訴情況。全區(qū)檢察機關(guān)糾正漏捕漏訴人數(shù)均有下降現(xiàn)象，糾正漏捕、漏訴率總體呈現(xiàn)下降趨勢。2018-2020年，糾正漏捕人數(shù)總數(shù)分別為1961人、1858人、1641人，糾正漏訴人數(shù)總數(shù)分別為2321人、2115人、1905人，糾正漏捕、漏訴總?cè)藬?shù)逐年減少。此外，對比各市檢察機關(guān)數(shù)據(jù)，僅河池市和崇左市出現(xiàn)上升現(xiàn)象，其余12個市均呈下降趨勢。綜上，在糾正漏捕漏訴力量、力度基本不變的情況下，糾正漏捕漏訴數(shù)呈逐年下降趨勢，檢察機關(guān)對偵查活動的引導監(jiān)督作用明顯，偵查機關(guān)辦理案件質(zhì)量得到了提升，“捕訴一體”的積極效應得到了體現(xiàn)。

（二）“捕訴一體”背景下偵查監(jiān)督存在的問題

1.檢察資源配置不均衡問題較為突出?！安对V一體”改革后，自治區(qū)檢察院設(shè)置5個刑事檢察部門，有4個市級院設(shè)置了2個刑事檢察部門，11個市級院設(shè)置了3個刑事檢察部門，但是到了基層檢察院，大部分僅有1個刑事檢察部門，無法實現(xiàn)以犯罪類型劃分部門，甚至有的基層檢察院僅有1名刑事檢察官，連指定專人負責特定類型案件都無法做到?！吧厦媲l線，下面一根針”現(xiàn)象突出，基層院刑事檢察官不僅要承擔全部類型犯罪的檢察業(yè)務(wù)工作，還要面對上級不同部門的工作部署，壓力較大。如何科學配置檢察資源，發(fā)揮“捕訴一體”機制優(yōu)勢，加強偵查監(jiān)督，有效實現(xiàn)檢察機關(guān)“上下聯(lián)動”是亟待解決的問題。

2.各地偵查監(jiān)督相關(guān)指標不能同頻提升。在案多人少、檢察官辦案壓力增大的情況下，檢察官缺乏足夠時間和精力對訴訟活動進行有效的法律監(jiān)督，一些地方出現(xiàn)了偵查監(jiān)督數(shù)據(jù)下滑，追捕、追訴、糾正違法數(shù)據(jù)下降的情況。廣西各地由于對偵查監(jiān)督的重視程度不同，也呈現(xiàn)出不同的變化，有的地方呈逐年上升趨勢，有的地方工作不平穩(wěn)，數(shù)據(jù)波動較大。據(jù)調(diào)研分析，數(shù)據(jù)波動，主要是“人”的問題，而不是機制制度問題。“捕訴一體”改革后，部分原公訴部門的人員由于缺乏監(jiān)督經(jīng)驗，需要時間熟悉業(yè)務(wù)。

3.內(nèi)部監(jiān)督和廉政風險防范機制薄弱。“捕訴一體”改革后，辦案檢察官全面負責案件全流程辦理，同時擁有批捕權(quán)和起訴權(quán)，加之推行認罪認罰從寬制度，檢察官手中的權(quán)力趨于集中。權(quán)力的集中給內(nèi)部監(jiān)督帶來挑戰(zhàn)，廉政風險也陡增。2019年全國1290名檢察人員因違紀違法被立案查處，同比上升66.7%，54人被追究刑事責任。[7]廣西檢察機關(guān)2018年有17名檢察人員因違紀違法被立案查處，2019年大幅上升為39人，這反映出當前內(nèi)部監(jiān)督和廉政風險防范機制仍較為薄弱。一些地方檢察機關(guān)過于相信檢察官的自律，過度依賴司法責任制、外部監(jiān)督制約機制的作用，沒有專門制定相應的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，難以有效地保證“捕訴一體”機制中檢察官正確行使辦案職權(quán)。[8]

三、“捕訴一體”背景下強化偵查監(jiān)督的路徑

（一）關(guān)系重構(gòu)：構(gòu)建新型訴偵關(guān)系，加強引導偵查

“捕訴一體”背景下強化偵查監(jiān)督，本質(zhì)上是一種針對訴偵關(guān)系的重構(gòu)，“監(jiān)督的最終目的和意義在于使偵查機關(guān)提高偵查活動質(zhì)量，既有效打擊犯罪，又切實保障人權(quán)。因此，要把確保證據(jù)合法性、提升指控犯罪的效果作為對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督的主要工作目標”[9]。首先，更新監(jiān)督理念，從“事后督”更多走向“事前督”，對偵查機關(guān)的監(jiān)督，不僅僅是秉持“糾錯”的理念，而應當著眼于“防范”的理念，不僅僅是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是通過監(jiān)督實現(xiàn)案件辦理全過程的公平正義，實現(xiàn)檢警的雙贏。其次，強化介入偵查、引導取證，通過開展捕前引導取證工作，密切捕偵關(guān)系;通過開展捕后引導取證工作，傳遞證據(jù)標準;通過開展不批捕、退回補充偵查案件的引導偵查工作，建立健全審查引導偵查常態(tài)化工作機制。[10]“促進偵查人員提高證據(jù)意識、取證能力，防止因取證不及時、不規(guī)范導致證據(jù)滅失，或出現(xiàn)證據(jù)證明力不夠等問題，達到有效指控犯罪和保證無罪人不受追訴的目的” 。[11]最后，強化派駐偵查機關(guān)檢察工作機制，派出具有豐富偵查監(jiān)督經(jīng)驗、公訴經(jīng)驗的檢察官，積極引導偵查機關(guān)偵查活動，及時給予指導和解答，提升檢警辦案合力，提高辦案質(zhì)效。

（二）制度建設(shè)：完善運行機制，優(yōu)化資源配置

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第8條為“捕訴一體”辦案機制做了原則性規(guī)定，要實現(xiàn)該機制規(guī)范、有效運行，亟需加強制度化建設(shè)。在總結(jié)全國各地探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議最高人民檢察院加強頂層設(shè)計，構(gòu)建全國性“捕訴一體”辦案工作規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則、風險防控規(guī)則等，規(guī)范“捕訴一體”工作流程、協(xié)作聯(lián)動、信息共享，形成體系化的“捕訴一體”辦案機制制度，為更好地全面激活“捕訴一體”機制下偵查監(jiān)督優(yōu)勢提供制度保障。在此基礎(chǔ)上各地可結(jié)合當?shù)貎?nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置和辦案需求實際，進一步細化相關(guān)規(guī)定。

（三）常態(tài)化團隊：加強“兩項監(jiān)督”，優(yōu)化檢察職能行使

完善“捕訴一體”辦案機制的同時，以制度方式優(yōu)化檢察資源配置，強化偵查監(jiān)督。檢察機關(guān)人力資源極為有限，在基層檢察院表現(xiàn)得更為明顯。在“捕訴一體”實行初期，必然伴隨著短期陣痛，許多原來從事公訴的檢察官不熟悉偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)，原來從事偵查監(jiān)督的檢察官不適應出庭公訴，同時還存在檢察官業(yè)務(wù)能力、素質(zhì)等參差不齊等情況，因此要科學、有效配置檢察人力資源?？赏ㄟ^三個途徑優(yōu)化檢察人力資源配置：第一，指定偵查監(jiān)督專項工作牽頭部門，類似于當前各級檢察機關(guān)指定重罪檢察部門負責刑事審判監(jiān)督工作，針對需要重點關(guān)注的偵查監(jiān)督指定牽頭部門，避免由于機構(gòu)改革導致相關(guān)工作弱化，與檢察官“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”形成合力，實現(xiàn)“兩項監(jiān)督”全方位無遺漏。第二，建立常態(tài)化偵查監(jiān)督檢察官辦案組或辦案團隊。團隊成員可由具有偵查監(jiān)督、公訴經(jīng)驗的檢察官組成，形成強大檢察資源合力。通過多部門資源的調(diào)配，可靈活適應具體案件的承辦需求。第三，建立監(jiān)督事項案件化管理機制，對檢察建議、嚴重違法等重大監(jiān)督事項，由承辦檢察官以案件化形式進行“一站式”辦理[12]。

（四）方式創(chuàng)新：強化各項舉措，提高偵查監(jiān)督質(zhì)效

第一，加強與行政執(zhí)法機關(guān)建立信息共享機制，拓寬立案監(jiān)督線索來源，主動行使調(diào)查核實權(quán)，采取詢問、查閱書證、復制訴訟文書等案卷材料、調(diào)取行政執(zhí)法臺賬等方式調(diào)查核實，并跟進立案監(jiān)督措施。第二，用好偵查監(jiān)督平臺。加強偵查監(jiān)督大數(shù)據(jù)運用，增強監(jiān)督實效，不僅加大個案監(jiān)督，而且對偵查監(jiān)督平臺匯聚的辦案數(shù)據(jù)進行“深加工”，同時，嚴把監(jiān)督范圍關(guān)，嚴把文書質(zhì)量關(guān)，嚴把整改反饋關(guān)，推動偵查監(jiān)督平臺規(guī)范運行。第三，增強偵查監(jiān)督剛性措施。建議賦予檢察機關(guān)對拒不聽從介入偵查引導取證意見而導致案件不能及時偵破、不能順利起訴、不能有效判決的偵查人員啟動懲戒程序和決定如何懲戒的建議權(quán)，具體可采取“檢察建議書”“糾正違法通知書”等形式[13]，以提升監(jiān)督質(zhì)量，保障監(jiān)督效果。