城市更新項(xiàng)目重大法律風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

關(guān)鍵詞 城市更新項(xiàng)目 法律風(fēng)險(xiǎn) 拆遷重建

作者簡(jiǎn)介：張璐，廣東金橋百信（黃埔）律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.039

當(dāng)前的城市更新項(xiàng)目方面的法律糾紛更多發(fā)生在拆遷重建方面，國(guó)家層面在這一方面尚且缺少統(tǒng)一執(zhí)行的法律制度，地方法規(guī)政策也大多無(wú)法匯總統(tǒng)一。深圳曾經(jīng)系統(tǒng)性的進(jìn)行了政策更新，但是在拆遷重建方面的各種矛盾糾紛也沒(méi)有得到根治。下文將主要從城市更新多種項(xiàng)目方面的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸類研究。

一、城市更新項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)述

（一） 立項(xiàng)階段的風(fēng)險(xiǎn)

申報(bào)條件與改造意愿的不符合是在更新項(xiàng)目時(shí)所能遇到的第一道風(fēng)險(xiǎn)。如某一項(xiàng)目在申報(bào)之前便自行展開(kāi)測(cè)繪規(guī)劃工作，制作申報(bào)材料。這種方式難以在項(xiàng)目申報(bào)之前對(duì)相關(guān)條件進(jìn)行梳理，很容易因?yàn)樯陥?bào)條件存在缺漏不能獲批。在此項(xiàng)目中最終因?yàn)楦脑煊玫氐暮戏娣e比重不符合當(dāng)?shù)氐囊?guī)定要求，導(dǎo)致申報(bào)計(jì)劃沒(méi)能得到審批。改造意愿則來(lái)自于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)人對(duì)于申報(bào)主體簽署具體的改造委托書(shū)，這才能夠讓申報(bào)主體進(jìn)行立項(xiàng)工作。但是當(dāng)業(yè)主因?yàn)榉N種的顧慮不能簽訂申報(bào)委托書(shū)的時(shí)候，更多的是擔(dān)心被委托書(shū)中的隱藏條款或者表述不清的條款所侵害權(quán)益，對(duì)自身的具體權(quán)益受到侵害[1]。

開(kāi)發(fā)商進(jìn)行城市更新項(xiàng)目的承接更多的是為了其中的商業(yè)利益，當(dāng)前拆遷高補(bǔ)償款的現(xiàn)狀導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)商需要從改造后的項(xiàng)目之中獲取更多的利潤(rùn)空間，但是此類利潤(rùn)空間取決于容積率，容積率過(guò)高會(huì)有審批風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)存在，所以商業(yè)利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)有賴于開(kāi)發(fā)商選取地塊指標(biāo)的評(píng)估與對(duì)當(dāng)?shù)赝恋卣叩氖煜ざ?。如非農(nóng)用建設(shè)地與商用住地的規(guī)劃建設(shè)等。

（二）核查規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)

核查規(guī)劃階段首先面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)為對(duì)單元規(guī)劃的異議，項(xiàng)目規(guī)劃完成后的公示階段很多情況下會(huì)出現(xiàn)異議，從而影響到審批進(jìn)程。單元規(guī)劃也聯(lián)系到各種技術(shù)指標(biāo)與方案項(xiàng)目的各種審批流程時(shí)間，通過(guò)的時(shí)間越早，就越能夠給業(yè)主帶來(lái)更多的利益，但是公示階段越多的意義越能夠增大審批通過(guò)的難度，造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)劃階段的風(fēng)險(xiǎn)最終會(huì)反映到政府審批的風(fēng)險(xiǎn)之中，當(dāng)更新地塊法定內(nèi)容時(shí)的調(diào)整細(xì)化，單元規(guī)劃的相關(guān)要求也要在法定內(nèi)容框架之內(nèi)進(jìn)行擬定，一旦其中存在疑點(diǎn)，就會(huì)面臨著大量的審批手續(xù)。但開(kāi)發(fā)商在利潤(rùn)的驅(qū)使之下經(jīng)常會(huì)試圖改變法定的強(qiáng)制性內(nèi)容，這在所有的城市更新項(xiàng)目之中都有存在，項(xiàng)目審批難度就會(huì)大大加深。如果項(xiàng)目在深圳，依據(jù)當(dāng)?shù)亍冻鞘懈罗k法實(shí)施細(xì)則》等有關(guān)規(guī)定，審批流程控制在一年之內(nèi)，一旦因?yàn)閷徟y度的增加而被清理出城市更新項(xiàng)目之中，便存在有相當(dāng)大的后續(xù)收尾問(wèn)題[2]。

（三）拆遷協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)

拆遷協(xié)議之中最常見(jiàn)的為被搬遷人的確認(rèn)出現(xiàn)問(wèn)題。如果申報(bào)人本身具有《房地產(chǎn)證》等產(chǎn)權(quán)證件，出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的可能性較小。但是在很多法律實(shí)踐之中申報(bào)人并沒(méi)有擁有明確的房屋產(chǎn)權(quán)，在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及補(bǔ)償條款還有日后新分配房屋的產(chǎn)權(quán)登記方面都會(huì)帶來(lái)一系列的法律糾紛，甚至?xí)绊懻麄€(gè)更新項(xiàng)目的進(jìn)程。

在拆遷補(bǔ)償協(xié)議之中，其從擬定、審核、簽署之中都帶有相當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)。補(bǔ)償協(xié)議是最為重要的法律文件，補(bǔ)償協(xié)議的不能夠及時(shí)有效的簽署就會(huì)面臨著災(zāi)難性的法律后果。例如當(dāng)簽約雙方的授權(quán)文件存在問(wèn)題，業(yè)主臨時(shí)拒絕簽署;責(zé)任條款設(shè)置不當(dāng)或存在隱患，業(yè)主拒絕履行合同或提出索賠等[3]。

在進(jìn)行談判協(xié)商時(shí)，釘子戶的問(wèn)題層出不窮，有些項(xiàng)目之中個(gè)別人拒絕簽署已有協(xié)議時(shí)，整個(gè)改造項(xiàng)目進(jìn)度就會(huì)遭受到嚴(yán)重的拖延。其要求為個(gè)人完全拒絕談判、高額不合理賠償?shù)取?shí)踐中總是最后百分之三的產(chǎn)權(quán)人需要一年到三年的長(zhǎng)期談判。在面對(duì)所有城市更新項(xiàng)目的各種釘子戶、釘子單位機(jī)構(gòu)等問(wèn)題時(shí)妥協(xié)是對(duì)其它已經(jīng)簽署協(xié)議的履行人不公平，會(huì)引起更大的法律糾紛;長(zhǎng)期不能取得談判進(jìn)度也會(huì)使得城市更新項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行，最終被政府收回城建計(jì)劃。最為現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)少數(shù)產(chǎn)權(quán)人最終取得了勝利，開(kāi)發(fā)商無(wú)法進(jìn)行項(xiàng)目，最終宣告項(xiàng)目流產(chǎn)幾乎無(wú)可避免，前期所有投資的人力物力就等同浪費(fèi)，反而還需要對(duì)產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行賠償。

（四）建設(shè)回遷的風(fēng)險(xiǎn)

如拆除原有設(shè)施、建筑物時(shí)原有產(chǎn)權(quán)人在期限內(nèi)拒絕搬遷與結(jié)清費(fèi)用等，在辦理房地產(chǎn)權(quán)證注銷手續(xù)時(shí)無(wú)法提供委托書(shū)、產(chǎn)權(quán)證明文件與聲明書(shū)等，在項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)，開(kāi)發(fā)商無(wú)法對(duì)產(chǎn)權(quán)人提供臨時(shí)的安置補(bǔ)助等情況。

這些情況一方面會(huì)面臨著工期的拖延，致使項(xiàng)目計(jì)劃無(wú)法順利的通過(guò)審核手續(xù)，最終有著項(xiàng)目臨時(shí)流產(chǎn)的可能;另一方面當(dāng)項(xiàng)目陷入僵局，開(kāi)發(fā)商可能會(huì)對(duì)拆遷協(xié)議中原產(chǎn)權(quán)人或原產(chǎn)權(quán)集體出現(xiàn)無(wú)法履約的現(xiàn)象，最終會(huì)面臨著集體索賠或是臨時(shí)解約的風(fēng)險(xiǎn)。

二、城市更新項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策研究

（一）立項(xiàng)階段風(fēng)險(xiǎn)防范

如果面臨的是建筑改造方面的城市更新項(xiàng)目，以廣州市既有歷史街區(qū)微改造項(xiàng)目為例，業(yè)主的種種顧慮是還是來(lái)源于業(yè)主對(duì)于城市更新的相關(guān)政策缺乏了解。廣州市在2016年發(fā)布了《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》等政策文件，所以在歷史街區(qū)微改造立項(xiàng)階段需要對(duì)項(xiàng)目之中的申報(bào)主體與實(shí)施主體對(duì)業(yè)主們召開(kāi)大會(huì)進(jìn)行講解，對(duì)法律文書(shū)和相關(guān)政策進(jìn)行充分溝通。需要在溝通過(guò)程中讓業(yè)主明白委托書(shū)是業(yè)主同意進(jìn)行城市更新項(xiàng)目的依據(jù)，不是規(guī)劃書(shū)，也不是協(xié)議書(shū)，不會(huì)對(duì)業(yè)主的具體權(quán)利產(chǎn)生影響。尤其是要讓業(yè)主們了解委托書(shū)是由相關(guān)部門(mén)擬定的法律文書(shū)，申報(bào)主體并不意味著是最后的實(shí)施主體，拆遷協(xié)議則是需要業(yè)主后續(xù)與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商談統(tǒng)一簽訂。對(duì)于企業(yè)或機(jī)關(guān)拆遷更新，則需要對(duì)當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)用建筑地、工業(yè)地塊的相關(guān)當(dāng)?shù)匾?guī)定細(xì)則進(jìn)行雙方會(huì)商，確保不會(huì)在立項(xiàng)階段獲取不明確的重要信息。

（二）規(guī)劃核查階段風(fēng)險(xiǎn)防范

開(kāi)發(fā)商在城市更新項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃核查時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)溝通的渠道或平臺(tái)。面對(duì)居民城市更新項(xiàng)目如改變既有建筑或用地用途時(shí)，廣州市早在2017年就發(fā)布了《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》，依照條例在進(jìn)行如廠房改造等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)與業(yè)主進(jìn)行規(guī)劃方案方向的實(shí)時(shí)交流，最好能夠提供多套建設(shè)方案讓業(yè)主互相比較，在公示之前就與業(yè)主們進(jìn)行多次的公開(kāi)商談，將規(guī)劃一五一十的講解給業(yè)主，直到業(yè)主們對(duì)規(guī)劃已經(jīng)基本沒(méi)有了異議，這時(shí)再進(jìn)行規(guī)劃公示才能夠降低異議出現(xiàn)從而拖慢審批進(jìn)度的風(fēng)險(xiǎn)。

開(kāi)發(fā)商在面對(duì)城建更新項(xiàng)目的單元規(guī)劃工作之前最好能夠委托具有豐厚經(jīng)驗(yàn)的設(shè)計(jì)單位，參考當(dāng)?shù)氐某墙ǜ马?xiàng)目規(guī)劃方法，結(jié)合當(dāng)?shù)氐囊?guī)定與政策從而平衡各方的利益，與國(guó)土規(guī)劃單位及時(shí)進(jìn)行溝通，減少審批方面的功能性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）拆遷協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)防范

其實(shí)不只是在拆遷協(xié)議方面，從立項(xiàng)到審核都帶有權(quán)屬人的確認(rèn)問(wèn)題，同樣以廣州市舊城改造項(xiàng)目為例，項(xiàng)目建設(shè)之中如何確認(rèn)實(shí)施主體的確對(duì)項(xiàng)目部帶來(lái)了相當(dāng)?shù)睦_。在項(xiàng)目實(shí)踐之中能夠利用各種合法手段例如司法機(jī)關(guān)確認(rèn)、資料核查與第三方調(diào)查聲明等方式對(duì)主體的實(shí)際權(quán)利人進(jìn)行研判。廣州市改造項(xiàng)目最終的解決方案包括在對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行核算時(shí)，要在是否有紅色或綠色的《房地產(chǎn)證》、房產(chǎn)未登記、違章建筑等情況。當(dāng)存在紅色《房地產(chǎn)證》之下，仍然存在登記人的現(xiàn)實(shí)狀況如死亡、失蹤、離婚等復(fù)雜情況。同樣還有登記人是境外人士、權(quán)利人為未成年人等等復(fù)雜的情況。所以找出真正的實(shí)際權(quán)利人是防范協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)的第一步[4]。

拆遷協(xié)議本身就具有法律風(fēng)險(xiǎn)，所以開(kāi)發(fā)商對(duì)拆遷協(xié)議中的每一條細(xì)則都研究敲定仔細(xì)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)要對(duì)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行反復(fù)論證，要嚴(yán)格遵守法律，建立嚴(yán)密的條款，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之中的法律風(fēng)險(xiǎn)確定風(fēng)險(xiǎn)防控條款。例如陜西某開(kāi)發(fā)商為了貪圖利潤(rùn)在文書(shū)內(nèi)設(shè)置了違反相關(guān)法律的補(bǔ)償條款，最終被業(yè)主發(fā)現(xiàn)從而訴諸于法律，使得整個(gè)項(xiàng)目最終下馬，開(kāi)發(fā)商也隨之破產(chǎn)。在協(xié)議定稿之后對(duì)于簽訂人的資格審查要極為縝密，從而確保整個(gè)簽署過(guò)程的合法性和有效性。對(duì)于協(xié)議原則上不得修改，修改也應(yīng)當(dāng)訴諸于打印文件，而絕不能進(jìn)行手動(dòng)修改，以防在后期的法律事務(wù)之中留下漏洞。同時(shí)要確立修改流程不會(huì)對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的展開(kāi)造成障礙。

（四）建設(shè)回遷風(fēng)險(xiǎn)防范

當(dāng)開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)在協(xié)議文書(shū)之中明確確立搬遷期限，并且在期限截止前張貼提醒公告，并且能夠時(shí)刻確認(rèn)繳費(fèi)清理狀況。另一方面在尚未搬遷之前就應(yīng)當(dāng)將該處產(chǎn)權(quán)的抵押租賃關(guān)系等進(jìn)行厘清，明確延時(shí)搬遷的違約金。對(duì)于不配合的原產(chǎn)權(quán)人，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起仲裁或訴訟，提請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

對(duì)于委托書(shū)、聲明書(shū)、證明書(shū)等法律文件的真?zhèn)涡枰皶r(shí)辨別，證實(shí)之后需要及時(shí)歸檔。在搬遷協(xié)議的簽署之中也需要對(duì)暫時(shí)性補(bǔ)償、誤工賠償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行界定和明確，但是不能將解約權(quán)利歸于原產(chǎn)權(quán)人，以防后續(xù)的法律和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語(yǔ)

城市更新項(xiàng)目現(xiàn)在的主體就是拆遷重建工作，而國(guó)家卻缺少一致性的法律，很多地方的政策法規(guī)也不甚完善，所以更新項(xiàng)目之中的法律風(fēng)險(xiǎn)更是層出不窮，遠(yuǎn)非文中所載。在實(shí)踐操作之中一定要從法律法規(guī)、文書(shū)流程、人員溝通等方面不斷地發(fā)現(xiàn)總結(jié)，從而推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的建設(shè)與完善。

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