采用BT投融資模式建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)分析及防控策略淺議

摘 要：貴州作為地處中國西部的一個(gè)欠發(fā)達(dá)省份，在交通、通訊、能源、水務(wù)環(huán)境、保障性住房、文教體衛(wèi)、娛樂康體等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面還很薄弱；加上本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，能用于建設(shè)和改善這些基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政收入又有限，因此急需采用新的投融資模式破解這一窘境。而BT模式這種從國外援引來的新的投融資模式，可以幫助發(fā)揮極大的效用，推動貴州城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文首先介紹了貴州采用BT投融資模式的應(yīng)用現(xiàn)狀；其次，對采用BT投融資模式建設(shè)過程中可能面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析；最后，針對不同的法律風(fēng)險(xiǎn)，提出一系列防控策略。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；BT投融資模式；法律風(fēng)險(xiǎn)；防控策略

BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)——移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。 它作為項(xiàng)目融資中籌集建設(shè)資金的全新模式，包括了項(xiàng)目從建設(shè)到移交的整個(gè)過程，即政府在開展項(xiàng)目前通過協(xié)議由國外或民間引進(jìn)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。待項(xiàng)目完工后，政府贖回與相關(guān)設(shè)施相關(guān)的各項(xiàng)權(quán)利。換句話說就是“由企業(yè)負(fù)責(zé)投資并建設(shè)，完工后由政府一次性購回并一次性或分期支付資金”的模式。

一、貴州采用BT投融資模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

其實(shí)，BT模式在貴州已進(jìn)行了實(shí)踐和推廣。貴陽早在2009年成立了貴陽市BT融資模式領(lǐng)導(dǎo)小組并出臺了《貴陽市政府投資項(xiàng)目BT投融資》等BT相關(guān)管理辦法。采用BT模式在貴州實(shí)踐的項(xiàng)目有：貴陽高新區(qū)金干南路工程項(xiàng)目、甕安縣濱江路道路建項(xiàng)目、貴州省桐梓縣婁山中學(xué)建設(shè)工程項(xiàng)目、安順中航工業(yè)貴飛公共租賃住房工程、六盤水紅山公寓（公租房）項(xiàng)目、貴州黔西縣杜鵑大道項(xiàng)目、貴州獨(dú)山8條道路項(xiàng)目等等。

BT模式其實(shí)質(zhì)就是政府引入社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供社會公共服務(wù)的一種新型模式，能夠?qū)崿F(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏，但在應(yīng)用中，也要面臨各種法律風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)行有效防控。

二、采用BT投融資模式建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)分析

1.法制環(huán)境缺失的風(fēng)險(xiǎn)

目前沒有對BT模式調(diào)整規(guī)范的專門法律，也沒有可供參考的合同范本，BT模式中涉及的回購協(xié)議和融資擔(dān)保BT模式也沒有相應(yīng)的法律條款支持。對采用BT模式運(yùn)作過程中一旦發(fā)生糾紛，行政執(zhí)法，更是無所適從。

2.BT項(xiàng)目本身，缺乏相應(yīng)的法定建設(shè)依據(jù)和審批程序的風(fēng)險(xiǎn)

部分地方政府急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，難免不出現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)不全、審批程序沒有完結(jié)或者越權(quán)審批后急于項(xiàng)目上馬的現(xiàn)狀，致使上級監(jiān)督檢查無法應(yīng)對，國家審計(jì)不達(dá)標(biāo)，合同履行發(fā)生困難，投資方權(quán)益無法保障，導(dǎo)致項(xiàng)目被勒令緩建、停建。

3.BT合同中雙方當(dāng)事人的職責(zé)約定不科學(xué)、權(quán)利義務(wù)失衡的風(fēng)險(xiǎn)

政府作為項(xiàng)目發(fā)起人處于強(qiáng)勢一方，往往會在BT合同中加大投資人的責(zé)任，或者提出一些根本無法實(shí)現(xiàn)的要求。主要表現(xiàn)在：①項(xiàng)目發(fā)起人將屬于自身的職責(zé)義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給項(xiàng)目投資人；②對于項(xiàng)目投資人設(shè)立項(xiàng)目公司的條件要求不合理，如要求項(xiàng)目公司的注冊資本金不少于項(xiàng)目資本金金額等。

4.BT合同中相關(guān)條款約定、概念界定模糊的風(fēng)險(xiǎn)

BT合同中涉及的條款和相應(yīng)的概念非常之多，但在實(shí)踐中，往往缺乏充分的論證和法律等專業(yè)人士的參與，往往倉促應(yīng)付了事，導(dǎo)致相關(guān)條款約定、概念界定不明確。如，對于項(xiàng)目工程款的支付、設(shè)計(jì)變更流程、稅務(wù)承擔(dān)機(jī)制等約定模棱兩可等。

5.BT項(xiàng)目存在違法轉(zhuǎn)包和非法再分包的風(fēng)險(xiǎn)

由于業(yè)主只直接與投資方發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，項(xiàng)目的具體落實(shí)則在投資方，業(yè)主無法監(jiān)控到整個(gè)項(xiàng)目的施工。投資方出于自身利益的考慮，可能會將項(xiàng)目進(jìn)行違法轉(zhuǎn)包；在將非主體機(jī)構(gòu)工程進(jìn)行合法分包后，分包商可能再次進(jìn)行非法分包，這些都是違法行為。勢必影響工程的質(zhì)量和施工進(jìn)度等。

6.BT項(xiàng)目投資方融資的風(fēng)險(xiǎn)

BT項(xiàng)目投資人自身融資過程中，借貸人或融資人的資金鏈斷裂或出現(xiàn)周轉(zhuǎn)困難，既影響到項(xiàng)目的順利建設(shè)，又會造成嚴(yán)重違約，產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)損失和法律風(fēng)險(xiǎn)。

7.BT項(xiàng)目業(yè)主方回購時(shí)違約的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為

（1）業(yè)主方回購項(xiàng)目的后續(xù)資金匱乏或能力喪失。

（2）政府或其職能部門作出的回購擔(dān)保承諾違法或無法兌現(xiàn)。

（3）業(yè)主方針對該項(xiàng)目作出的回購擔(dān)保被司法機(jī)關(guān)確認(rèn)無效。

三、法律風(fēng)險(xiǎn)防控策略

（1）建立健全調(diào)整BT模式相關(guān)的法律法規(guī)，優(yōu)化法制環(huán)境。國家應(yīng)盡快出臺調(diào)整BT模式一系列法律法規(guī)；各級政府相關(guān)職能部門也應(yīng)發(fā)布規(guī)范性指導(dǎo)文件；BT項(xiàng)目各參與方應(yīng)信守法律，將法律法規(guī)貫穿項(xiàng)目整個(gè)過程，共同營造良好的法制環(huán)境。

（2）需對項(xiàng)目調(diào)查摸底和分析論證，認(rèn)真審查立項(xiàng)審批手續(xù)的合法性?；A(chǔ)內(nèi)容包括：①當(dāng)?shù)卣P(guān)于以BT方式建設(shè)項(xiàng)目的決議；②當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯P(guān)于以BT模式建設(shè)此項(xiàng)目并將回購資金納入財(cái)政預(yù)算的決議；③當(dāng)?shù)刎?cái)政部門回購該BT項(xiàng)目出具的財(cái)政承諾函；④當(dāng)?shù)卣峁┢髽I(yè)擔(dān)保、土地抵押擔(dān)保等形式的保證條件，以增加項(xiàng)目吸引力和投資人信心；⑤最近3年來當(dāng)?shù)刎?cái)政收支情況報(bào)告；⑥項(xiàng)目立項(xiàng)及可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目用地、項(xiàng)目環(huán)評和其他有關(guān)項(xiàng)目的合法性和保證順利實(shí)施的審批文件。

（3）項(xiàng)目投資人應(yīng)認(rèn)真研究項(xiàng)目發(fā)起人的招標(biāo)文件和BT合同，合同簽署之前需經(jīng)充分論證；政府方應(yīng)放下身段，以民事主體平等身份合作，最終平衡雙方利益要求。

（4）BT合同的起草，必須讓專業(yè)法律人士參與其中，充分論證和聽取各方意見，逐條研究合同每個(gè)條款和準(zhǔn)確界定每個(gè)概念，避免產(chǎn)生歧義。

（5）BT合同中要約定禁止違法轉(zhuǎn)包和非法再分包情形發(fā)生，并設(shè)立懲罰性的違約條款；項(xiàng)目施工過程中，業(yè)主方可全程派人監(jiān)督檢查。

（6）投資人在成立項(xiàng)目公司司時(shí)，要配備融資需要的法律、金融、合同、工程等各方面的人才，并加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)、融資服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的密切合作；必要時(shí)選擇誠信的項(xiàng)目聯(lián)合投資方，保障資金需求。

（7）項(xiàng)目投資人首先應(yīng)慎重考察、評估項(xiàng)目未來收益回報(bào)情況；其次，爭取由有支付能力的第三方提供無限連帶責(zé)任保證，以確保業(yè)主方的保證被司法機(jī)關(guān)確認(rèn)無效時(shí)，投資人還可向第三方追償，降低回購違約所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

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作者簡介：

曾少友（1984～），男，江西宜春人，安順學(xué)院政法學(xué)院教師，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士。研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、民商法學(xué)、投融資方向。